[ADRNワーキングペーパー] 直接的な市民参加を通じた民主主義の促進：スリランカの経験

1. はじめに

現代の文脈において、民主主義は、一般市民の意思を反映し、代表する統治形態と同義である（Wallace 2021）。歴史を通じて、民主的統治は主に二つの形態をとってきた。すなわち、i）市民による直接統治、および ii）市民の代表者による統治である。民主的統治が直接的である場合、市民は個人として政策形成および意思決定プロセスに参加する（Encyclopedia Britannica 2022）。対照的に、民主的統治が代表制である場合、政策形成および意思決定は、市民によって選出された代表者によって行われる（Haxhiu and Alidemaj 2021）。現代国家における政策形成の複雑さと、全人口の意見をすべて得るという非現実性から、現代の民主主義は代表民主主義を前提としている。

しかしながら、直接民主主義は依然として最も純粋な民主主義の形態とみなされている。そのため、直接民主主義を前提とした特定の統治メカニズムは、現代の憲法や法制度の中にその場を見出し続けている。伝統的に、直接民主主義は、国民投票やリコール選挙といった形式的な手段に関心が持たれてきた。しかし、市民が統治に直接参加することを可能にする請願といった代替的な手段は、法律や慣行によって制度化され、直接民主主義の範囲に緩やかに含まれるものとして受け入れられるようになった。したがって、本研究の目的のために、伝統的および代替的な市民参加の手段の両方を含む、直接民主主義の広範な範囲を検討するものとする。

スリランカは、市民が政策決定および統治事項に直接参加することを可能にする伝統的および代替的な手段を認識し、制度化してきた。本研究は、i）国民投票、ii）議員提出法案、iii）請願、iv）国会質問といったこれらの手段を、それらが機能する様式を評価し、直接的な市民参加を促進する上での有効性を分析する観点から検討する。

本研究は三部構成で提示される。第一部では、スリランカにおける市民の統治への直接的な参加と関与を強化する手段を検討する。第二部では、これらの手段の意義と有効性を損なう固有の構造的課題について論じる。最終部では、先行分析から導き出された結論を提供し、課題に対処するための解決策を簡潔に議論する。

2. スリランカの法制度の下で認められている制度化された手段

2.1. はじめに

スリランカの民主的プロセスにおける市民参加の進化は、同国が現在の民主的構造を継承した植民地時代に遡ることができる（Cooray 2005）。1944年、ウェストミンスター型議会制度がスリランカに導入された。このウェストミンスター型制度の下で設立された機関は、当時の憲法に加えて、コモンウェルス議会伝統によって統治されていた。これらの伝統の中には、議員提出法案、請願、国会質問といった手段を通じて市民が政府に直接関与する能力が含まれていた（Sixth Report of the Committee on Public Petitions 2016）。1972年、スリランカは第一共和制憲法を採択し、ウェストミンスター型議会制度を継続した（Wasanthakumar and Abeyratne 2015）。

1978年、スリランカは第二共和制憲法を採択し、大統領制と議院内閣制を組み合わせた半大統領制を導入した。これは、それ以前のウェストミンスター型議院内閣制からの転換であった。同憲法第3条は、スリランカ共和国の主権が国民に不可侵的に帰属することを認めている。第4条は、スリランカにおける民主的統治の構造を形成し、主権者の行政権は大統領によって、主権者の立法権は議会によって、主権者の司法権は裁判制度を通じて議会によって行使されることを確立している（Ratnapala 2021）。主権者は、5年ごとに大統領および国会議員を代表として選出する。スリランカにおける統治は、この代表民主主義の構造を通じて行われる。

しかし、スリランカの憲法および法律は、主権者が統治に直接参加できるいくつかのメカニズムおよび手段を認めている。これらのメカニズムおよび手段は二通りある。すなわち、i）国民投票、および ii）その他の制度化された直接参加の手段である。

2.2. 国民投票

国民投票の本質は、法律や提案を承認または拒否するために国民が直接投票できるようにすることにある。憲法第85条および第86条は、大統領に対し、いかなる法案または国家的重要事項についても、国民の承認を得るために付託することを宣言する権限を与えている（Manthri.lk 2017）。国民投票実施の手続きは、1981年国民投票法により規定されている。国民投票の必要性は、他の二つの場合にも生じうる。第一は、法案が憲法の規定された条項の改正、廃止、または置き換えを提案する場合である。第二は、最高裁判所が、提案された法案が憲法の規定された条項と一致しないと判断した場合である。[1]

スリランカで国民投票が実施されたのは一度だけである。この国民投票は、当時の大統領J.R.ジェヤワルダナが、総選挙を実施せずに既存の議会の任期をさらに6年間延長する提案を国民に提出した際に行われた（Jayawickrama 2021）。1982年12月22日に行われた国民投票では、投票者の54.6%が提案を承認し、45.3%が反対した。これにより、当時の議会の任期は1989年までさらに6年間延長された（Manthri.lk 2016）。

しかし、スリランカの国民投票制度には、直接民主主義の手段としての利用能力を損なう二つの重大な欠点がある。第一に、国民投票は、大統領のみが実施を命じることができる。国民が国民投票を要求する手続きは存在しない。したがって、国民投票の実施は純粋に大統領の裁量に委ねられている。第二の欠点は、国民投票が議会レベルでの法案承認および国家的重要事項に限定されていることである。したがって、国民投票制度は地方自治体のレベルの問題には適用されず、地域社会が日々の生活に影響を与える可能性のある問題について、政策決定に直接参加することを妨げている（William Horace Brown 1905）。対照的に、スイスでは、国民は地方自治体（カントン）に対し、立法プロセスを開始し、既存の法律の改正を提案するように要求することができる。さらに、スイスの市民は、行政国民投票を要求する権限を与えられており、その際、国民は多額の公的支出を伴うプロジェクトについて投票する権利を有する（Electoral Knowledge Network 2004）。

2.3. その他の制度化された手段

憲法第74条は、議会に対し、とりわけ議会の手続きを規制する目的で、常任委員会を制定する権限を与えている。現在施行されている議会の常任委員会は、市民の参加と統治への関与を増やすことを目的とした三つの手段を制度化している。これらの三つの手段とは、i）議員提出法案、ii）請願、および iii）国会質問である。

2.3.1. 議員提出法案

議員提出法案は、市民が立法および政策形成に直接影響を与えるために利用できる可能性のある形式的な手段である。[2]常任委員会規則第52条および第53条は、一般議員が二種類の法案を議会に提出できると規定している。第一は、特定の個人、団体、または法人に影響を与えたり利益をもたらしたりすることを意図した法案である。第二は、公益の促進を意図した法案である。

議員提出法案の利用は二段階のプロセスである。まず、市民は、法案を議会に提出するために、「一般議員」である国会議員の支持を得て、その支持を訴えなければならない。次に、当該国会議員は、提案された法案を議会に後援しなければならない。このプロセスが完了すると、法案は一般的に認められている手続きに従って議会で審議される。すなわち、法案は検事総長に意見を求められ、検事総長が提案された法案が憲法に適合すると判断した場合、法案は官報に掲載される。その後、国民は法案が官報に掲載されてから7日間、最高裁判所に当該法案に異議を申し立てる機会を与えられる（SL Const Article 121(3)）。その後、法案は議会での審議に進む。

しかし、スリランカ議会を監視する独立プラットフォームであるManthri.lkが収集したデータによると、議員提出法案は、直接的な市民参加の手段として十分に活用されていないことが示唆されている。同データによると、2015年8月から2021年10月までの間に、合計209件の議員提出法案が議会に提出されたが、そのうち公共の利益に関わるものはわずか12件であった（表1参照）。したがって、議員提出法案は、公共の利益の問題に対処する手段としてではなく、主に法人格を持つ団体の業務を規制する手段として利用されてきたことは明らかである。

2.3.2. 請願

議会への請願は、スリランカが英国ウェストミンスター制度を通じて継承した伝統的な民主的手段である（Huzzey and Miller 2020）。現在、請願メカニズムは、市民が「政府の行政機構の欠陥を議会に知らせ、苦情に対する救済を求める」ことを可能にしている（Wijesekera 2002）。

不当な扱いを受けた市民は、請願に含まれる事項を検討し、解決することを求めて、いかなる国会議員にも請願を提出することができる。請願は書面で提出され、不当な扱いを受けた市民によって裏書される必要がある。請願を受けた国会議員が、正当な苦情があると判断した場合、その国会議員は請願を裏書し、公共請願委員会に付託することができる（Manthri.lk 2018）。公共請願委員会は現在、議会の全政党を代表する15名の国会議員で構成されている。同委員会は、無制限の範囲のトピックに関する無制限の請願を受け付ける権限を有する（Parliamentary Standing Order 122）。公共請願委員会が、請願が市民の基本的人権の侵害または市民に与えられた不当な扱いを示していると判断した場合、委員会は自ら調査を行うか、または請願を行政担当者（オンブズマン）に付託して、適切な救済を検討し、付与することができる（Parliamentary Standing Order 122(3)）。

Manthri.lkで公表された統計によると、スリランカ第8回議会（2015年8月～2020年8月）の任期中に、全225名の国会議員のうち181名によって、合計2,401件の請願が公共請願委員会に提出された（表2および3参照）。[3]したがって、42名の国会議員は請願を一切提出していない。2,401件の請願のうち、合計1,115件（全請願の46%）は、わずか10名の国会議員によって提出された（表4参照）。同様に、現在のスリランカ議会（2020年9月～現在）の任期中に、合計712件の請願が138名の国会議員によって公共請願委員会に提出されており、85名の国会議員はまだ請願を一切提出していないことを示している（表5および6参照）。これらの統計は、請願がスリランカの市民によって、政府および行政に直接関与するための手段として、広範にも均一にも使用されていないことを示している。

2.3.3. 国会質問

2.3.3. 国会質問

国会質問は、市民が議会および政策形成に直接関与することを可能にする可能性のあるもう一つの手段である。国会質問は、本質的に、国会議員が首相または他の大臣に対し、公務に関する事項について口頭または書面で質問を行うことである（Policy.lk 2020）。

この手段を利用するためには、個人または個人のグループが、自分たちの代わりに質問を行う国会議員の支持を得て、その支持を訴えなければならない。国会質問の実施は議会の常任委員会規則によって管理されており、国会議員は、大臣の管轄内にある政府政策に関するいかなる質問もいかなる大臣にも行うことができる。議会に提出される質問は通常、議会の議題に載せられる必要があるが、常任委員会規則第27条(2)は、野党党首およびすべての党首が、議題に載せる必要なしに、公共の重要事項に関する質問を提起することを許可している。さらに、英国の議会伝統に倣い、2018年以降、国会議員は、首相の質問時間中に、政府政策に関する首相への質問を最大4回行う権利を有する。したがって、市民は、政策および行政に関する公衆の疑問を表明するために、国会質問の機会を活用するよう、その代表者に促すことができる。

Manthri.lkがまとめた統計によると、スリランカ第8回議会の任期中に、105名の国会議員によって合計2,372件の質問が提起された（表7参照）。これらの2,372件の質問のうち、合計1,324件（約56%）は、わずか10名の国会議員によって提起された（表9参照）。同様に、現在の議会の任期中、10名の国会議員が、合計619件の国会質問のうち397件（約64%）を提起した責任を負っている（表10参照）。

したがって、議員提出法案や請願と同様に、国会質問という手段も、統治事項への直接的な関与の目的で、不十分かつ非効果的に使用されているように見える。

3. スリランカの文脈における制度化された手段の利用における課題

前述の形式的手段が機能する枠組みの分析から、国民が統治、行政、政策決定に直接関与する能力を損なう三つの重大な課題が明らかになった。すなわち、i）直接参加の手段の実施を義務付けるメカニズムの欠如、ii）議会の説明責任を改善するメカニズムの欠如、および iii）直接参加の手段へのアクセスを阻害する体系的および構造的な問題である。

3.1. 直接参加の手段の実施を義務付けるメカニズムの欠如

議会の常任委員会は、議員提出法案、請願、国会質問の提出を規定しているが、これらの手段の機能性は、完全に国会議員の裁量に基づいている。これは、議員提出法案、請願、または国会質問が、市民からアプローチされた国会議員が、その問題を議会に提出することに同意した場合にのみ提出されるためである。市民または市民グループが国会議員に行動を義務付けることができるメカニズムは、どの枠組みにも含まれていない。例えば、市民が請願を提出したい、または大臣にある質問をしたい場合、国会議員がそのような請願を提出すること、またはそのような質問をすることに同意した場合にのみ、市民はそれを行うことができる。そのような請願または質問によって提起された懸念の正当性にかかわらず、市民はその国会議員を強制する方法はない。この課題は、国民投票に関しても生じる。なぜなら、国民投票を実施する能力は大統領のみに委ねられており、国家または地方の重要事項に関して国民によって開始することはできないからである。

3.2. 議会の説明責任を改善するメカニズムの不十分さ

説明責任は、無制限の裁量の専制に対する重要なチェックとして機能することができる。したがって、国会議員の責任を問うメカニズムを改善することは、直接参加の手段の実施に関して国会議員に与えられた裁量が公正かつ合理的に行使されることを保証するための有用な方法となりうる。

しかし、スリランカには、議会の説明責任を改善し保証するメカニズムが欠けている。例えば、市民が提出した請願を追跡するためのメカニズムは存在しない。したがって、不当な扱いを受けた市民は、請願の進捗状況を監視する方法がない。さらに、Manthri.lkによる請願および国会質問の提出に関する統計の公表と集計以前は、議会出席率や国会議員がこれらの手段をどのように実施し、実行したかに関する統計を公表する主流のプラットフォームは存在しなかった。さらに、スリランカは、国会議員に、公的代表者としての進捗状況を月次または年次で報告することを義務付けるメカニズムをまだ導入していない。国会議員の責任を問うこれらのギャップは、十分なチェックなしに裁量を行使することを可能にし、それによって市民が議員提出法案、請願、国会質問の枠組みを完全に活用する能力を損なう。これらの手段の実施を義務付けるメカニズムの欠如は、国会議員に責任を負わせるメカニズムの欠如によってさらに悪化している。

3.3. 直接参加の手段へのアクセスを阻害する体系的な問題

民主的制度へのアクセスは、直接参加の手段を意味のある形で利用するために不可欠であるが、スリランカにおけるいくつかの体系的な問題が、そのような制度および手段へのアクセスを著しく阻害している。これらの問題の一部を以下に説明する。

3.3.1. 議会審議へのアクセス制限

スリランカにおける議会審議は、物理的および仮想的に一般に公開されており、議会審議は全国放送で中継されている。しかし、このアクセス可能性は、議会の本会議の審議に限られている。対照的に、公共の利益に関する事項を審議する議会の多数の委員会および小委員会の審議は、一般には公開されていない。

3.3.2. 民主的制度におけるジェンダーギャップ

2021年のグローバルジェンダーギャップ指数によると、スリランカは150カ国中総合116位、女性の政治的エンパワーメントに関しては90位にランクされている（Democracy Reporting International 2021）。スリランカの順位は、主に政治組織、政府機関、および選挙で選ばれた役職における女性の参加率の低さに起因している。公的生活における女性の参加の制限は、スリランカの家父長制文化、女性に対する暴力、メディアや政敵による女性政治候補者の否定的な描写など、いくつかの原因と関連付けられている。スリランカは、地方および地方自治体レベルで女性議員のクオータを導入したが、女性は依然としてスリランカの代表機関において過小評価されている。フォーマルな政治における女性の参加率の低さは、女性市民が国の民主的制度に効果的に関与することによって、その民主的権利を行使することを妨げている。

4. 結論と改善点

4.1. 結論

上記の分析から二つの結論が導き出される。第一に、スリランカには、市民が統治、行政、政策決定に直接関与することを可能にするメカニズムが存在することは明らかである。これらのメカニズムを利用するにあたり、一般市民は、自分たちの日常生活に影響を与える事柄への関与レベルを高めようとしている。第二に、これらのメカニズムにアクセスし、意味のある形で利用することには課題が存在する。これらの課題は、メカニズム自体の固有の問題、例えば人民の代表者の裁量への依存、およびスリランカの統治枠組みにおける体系的な問題、例えば議会審議へのアクセス不足などから生じている。

したがって、市民が民主的統治に、より直接的かつ意味のある形で参加できるようにするためには、これらのメカニズムは、以下のような点で改善される必要がある。

i. 国民投票の範囲の拡大

スリランカ憲法は国民投票を直接民主主義の方法として認めているが、国民投票を実施する権限は大統領のみにある。スリランカは、国民が立法イニシアチブや国民投票を開始できるスイスの制度に類似した制度を採用することで、この問題に対処することができる。また、スリランカは、十分な割合の選挙区の支持/署名を得た提案を通じて市民が国民投票を開始できるようにすることで、地方自治体レベルでの立法および政策問題の解決のための国民投票の導入を検討すべきである。

ii. 公的代表者の説明責任を高めるメカニズムの導入

スリランカは、市民が議会に直接関与することを可能にする正式な手段として、民間議員法案、請願、および議会質問を認識していますが、これらの手段の成功裏の実施は、議員による効果的な実施とフォローアップにかかっています。したがって、スリランカは、市民と議員によるこれらの手段の使用を監視するメカニズムを導入する可能性を模索するとともに、一般市民の間でそのようなメカニズムの有用性についての意識を高めるべきです。

iii. 正式な手段の実施を義務付けるメカニズムの導入

前述のように、直接関与の正式なメカニズムには、現在、実施を義務付けるしきい値またはトリガーが欠けています。したがって、スリランカは、請願または提案が特定の数の市民によって承認/署名された場合など、特定の状況下で、そのような正式な手段の自動実施をトリガーする手続きを導入すべきです。■

参考文献

Combaz E, Mcloughlin C、国家と社会のアカウンタビリティと応答性、GSDRC Publications、2014年8月https://gsdrc.org > ... > Supplements, accessed February 27 2022

Cooray, L.J.M. “Constitutional Government in Sri Lanka 1796-1777.” Pannipitya (2005):

Electoral Knowledge Network, Swiss direct democracy, https://aceproject.org > mobile_browsing > onePag, accessed March 3 2022

Haxhiu S and Alidemaj A, Representative Democracy – its Meaning and Basic Principles,

Huzzey R and Miller H、請願、議会、政治文化：庶民院への請願、1780–1918* Past & Present、第248巻、第1号、2020年8月、123–164ページ

Jon Wallace, Hans Kundnani, and Elizabeth Donnelly, The importance of democracy, APRIL 14 2021

Jayawickrama Nihal, ‘THE REFERENDUM – An illegitimate alien mechanism’ (The Island December 26 2021) http://island.lk > the-referendum-an-illegitimate-alien-m..., accessed February 22 2022

Kirinde Chandani, Poor attendance in Parliament a perennial problem, Sunday times January 13 2019)

Matsusaka, John, G. 2005. "Direct Democracy Works." Journal of Economic Perspectives, 19 (2): 185-206

Rathnepala S、スリランカの主権とポートシティ委員会法案 – 分析、（Economy Next 2021年5月18日）

Rosenberger S, Seisl B, Stadlmair J, Dalpra E、請願は何のためにあるのか？、Parliamentary Affairs、第75巻、第1号、2022年1月https://academic.oup.com > article, accessed February 27 2022

Wijesekera P, Parliamentary Practice in Sri Lanka, Parliamentary Secretariat 2002

[1]憲法第83条に定められた憲法の確定条項は、第1条（国家の名称：スリランカ）、第2条（国家の性質：統一国家）、第3条（国民の不可侵の主権を認識）、第6条（国旗のデザイン）、第7条（国歌の歌詞とメロディー）、第8条（建国記念日の宣言）、第9条（仏教を最優先事項とする）、第10条（思想、良心、宗教の自由）、第11条（拷問または非人道的もしくは品位を傷つける取扱いまたは処罰からの自由）、および第30条(2)および第62条(2)（大統領および国会議員の任期を規定する）である。

[2] 議会規則第24条(3)は、「民間議員」という用語を、議長、副議長、委員長副議長、首相、内閣大臣、国務大臣、副大臣、議会与党幹事長、議会野党党首、政府与党幹事長または野党幹事長のいずれかの役職に就いていない議員と解釈している。

[3] この計算の目的上、議長および副議長は国会議員から除外される。

■ Verité Research は、アジアの戦略的分析を提供するシンクタンクである。その主な研究部門は、経済、政治、法律、メディアである。このシンクタンクは、アジア民主主義研究ネットワーク（ADRN）のメンバーである。Verité Researchの法務研究チームがこのワーキングペーパーを準備した。Supun JayawardenaとUween Jayasingheが主任研究員であった。

■ Typeset by Jinkyung Baek 研究開発部長・上級研究員

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