[工作论文] 美国、中国与亚太：不断变化的经济议程

编者按

自1978年中国对外开放以来，美国的对华经济政策一直侧重于将其纳入美国主导的全球规则体系。然而，自特朗普政府放弃自由制度主义的许多基石以来，这一方针受到了动摇。这种转变与习近平领导下中国日益增长的 국가 주도发展模式之间的冲突导致了美中之间的紧张关系。在本期文集的领衔论文中，Stephan Haggard和Barry Naughton探讨了两国的政策变化及其影响，以及由此产生的冲突。作者们还进行了细致的分析，并为美中关系在短期和中期前景勾勒了三种可能的情景。

论文引述

引言

自20世纪70年代对外开放以来，美国对华经济政策一直是其维护自由、规则导向的全球经济体系更广泛战略的组成部分。该战略的核心是通过谈判制定具有约束力的规则来整合中国，而中国加入世界贸易组织（WTO）是该方针的最高成就。尽管在细节上存在分歧，但这一战略不仅团结了美国的两个主要政党，也得到了美国盟友的支持。

然而，自2016年以来，随着太平洋两岸的事态发展，这一方针几乎崩溃了。在美国，特朗普政府明确拒绝了自由制度主义方针的基本前提。在中国，在习近平的领导下，经济政策回归到更具国家主导性、发展导向的立场，实施新的产业政策，更加重视国有企业，并加强了共产党的作用。

本文首先简要探讨了未来可能的增长趋势及其影响。然后，我们将更详细地探讨美中冲突，并考虑短期和中期内的几种可能情景。

中国增长历程：政策与前景

自1978年“改革开放”以来，中国经历了剧烈的经济和政治变革，但在2006-2007年出现了一个明显的政策转折点。在此之前，中国的出口比率（出口/GDP）稳步增长，尤其是在2002-2005年加入WTO后迅速增长。自2006-2007年以来，中国的出口比率同样稳步下降，尽管目前（2019年）可能正在企稳。

贸易角色的转变与中国发展轨迹的更广泛变化有关，而这些变化又与该国的长期增长放缓有关。从1978年到2010年，年均GDP增长率为10%。2010年后，增长率开始下降，在2014年中期降至8%以下，目前接近6%（此前高于此）。即使中国不会经历与过度债务累积相关的急剧“硬着陆”（稍后讨论），增长可能仍将继续放缓。这种放缓源于中国接近技术前沿（至少在某些领域）时提高生产力所面临的挑战，以及劳动力市场的动态变化。大多数长期预测都预示着到2028年左右会出现一个显著的增长“拐点”。届时，中国的人口结构将开始比现在更显著地下降，而老龄化人口的负担也将开始显现。

深入分析：中国中长期增长的政治经济学

截至2006年，促进出口导向型增长是政策制定者的一个关键动机；由此形成了利益集团，这些利益集团倾向于支持有利于国家改革后发展战略的政策。

自2007年以来，随着增长战略的转变，这一图景发生了巨大变化。利益集团的结构似乎也发生了转变。随着中国从重要的外国直接投资（FDI）流入国转变为重要的对外直接投资（OFDI）输出国，出现了新的游说机会和新的利益集团，例如中国的国有银行和已走向全球的公司。然而，自2016年底以来，政策发生了急剧转变，从欢迎积极扩张海外的公司转变为严厉约束它们（例如海南航空、万达集团和安邦保险）。政府现在寻求将资源引导至国家控制的倡议，包括“一带一路”倡议（BRI）以及政府主导的技术倡议的国际延伸。即使在中国对外经济环境受到特朗普冲击的干扰之前，这些举措就已经导致了国际冲突的加剧。

最后，我们应该提到政治。长期以来，人们不仅将其视为统计规律，甚至视为一项近乎定律的规律，即当国家达到一定门槛——1990年美元计价的6000美元或今天的约10000美元——时，它们极有可能实现民主化；例外主要是石油国家。迄今为止，中国不仅打破了这一规则，而且在习近平领导下似乎正朝着相反的方向发展。中国正变得比以往更加威权。

美国战略：将中国纳入规则导向的秩序

美国对华的传统做法是强调中国作为全球体系中“负责任的利益攸关方”的角色，而它又是这一体系的巨大受益者。这一做法并非一成不变；随着中国比较优势的转变，美国寻求在反映美国不断变化的比较优势的领域做出让步，尤其是在美国企业投资和监管环境方面。然而，鼓励中国签署具有约束力的国际规则或谈判透明的双边承诺是关键组成部分。这些措施还包括用于执行的争端解决机制。此外，包括美国在内的外国行为者都认为，中国自身不断发展的法律和行政体系将为外国当事方及其盟友提供基础，以制约行政自由裁量权和政策倒退，从而推动改革进程向前发展。

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诚然，美中两国显然是相互依存的。在美国，一股强大的美国企业联盟因其在华投资而对这种关系拥有重大利益。这些投资为范围广泛的商品提供了低成本的采购网络，并为中国国内市场提供了商品和服务。美国还受益于中国官方资本的流入，以保持政府的借贷成本低廉。然而，中国最终被描绘成更脆弱的伙伴，它不仅出于经济原因，也出于国内政治原因需要强劲增长，而需要进入美国市场和获得美国投资。

对自由主义方针的挑战：美国国内因素

一系列事态发展显然正在挑战这种基于规则的方针，首先是唐纳德·特朗普的当选所反映的精英共识的根本性转变。关于特朗普的做法是个人化和特立独行的，这一点仍在争论之中。如果是这样，那么贸易政策将在新总统（无论是民主党还是共和党）的领导下简单地“恢复”到特朗普之前的共识。尽管历史均值回归是可能的，但人们越来越认为，围绕贸易问题的党派重组已经发生，共和党基础现在比民主党同行更怀疑全球化。无论谁入主白宫或控制国会，对华贸易的压力可能会持续存在，部分原因是人们对中国的宏大战略日益担忧。

对美国方针的挑战：重塑中的中国

首先，尽管中国仍然是一个相对开放的经济体（以贸易占GDP的比重衡量），但越来越多的证据表明，其混合模式绝非朝着更自由化的方向发展。虽然产业政策从未完全消失，但自2006年左右上述转变以来，投入产业政策的资源一直在稳步加速。除了持续关注出口外，还开始关注在一系列尖端产业中实现竞争力。一系列旨在支持这些计划的政策工具的推出，是新的国家主导的推动本土创新和升级制造业的象征。此外，这些发展不仅对中国的经济地位，而且对其军事现代化也具有相关性（参见Cheung 2019）。

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其次，认为现有国际机制是唯一重要博弈场所的自由主义假设也受到了挑战。在美国和西欧重新评估基于规则的方针的有效性之际，中国正在建立自己的国际制度替代方案。这包括其与东盟在区域全面经济伙伴关系（RCEP）方面的默契联盟，该联盟或多或少是TPP的替代方案。RCEP的进展缓慢，部分原因是参与方更加多元化，尤其是印度的犹豫不决。然而，RCEP具有潜在的战略影响力，因为它是一个亚洲内部而非跨太平洋的实体。此外，其驱动共识的贸易政策方法具有深刻的政治逻辑：“低垂的果实”和“早期收获”为各方带来收益，而困难的问题则被搁置。尽管技术上违反了WTO的第24条（要求自由贸易协定（FTA）“实质上取消所有贸易”），但RCEP可能正在改写规则，采取一种更宽松、更具迭代性的贸易政策制定方法，其收益略少但将各方锁定在TPP式谈判的替代方案中。

未来前景与中期情景

展望未来，我们对美中关系的前景能说些什么？不仅是短期，还有中期？存在三种可能的情景。第一种可能性是，两国中出现的“反向课程”将被证明是一种异常。在这种情景下，特朗普的遗产不会持久。2020年，美国将重新回到在贸易政策上的长期分歧，但将有足够两党支持来维护自由的规则。这并不意味着对中国的压力会结束，但它将在既定的双边对话以及利用WTO和其他双边机制的框架内进行。

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第二种可能性，也是我们认为更可能的一种，是美国对中国的疑虑将继续上升，而习近平更具国家主导性的政治经济学遗产将在中国得以延续。然而，即使在特朗普和习近平开辟的新方向下，两国也可能设法达成一种脆弱的共存模式，这种模式将持续存在于不同的政府任期内。双方都将做出妥协。习近平需要做出一些让步，尤其是在知识产权问题上，而特朗普不仅要取消制裁，还要承诺——或许是私下——今后不再使用制裁。这条道路不一定反映世界观的根本性转变；相反，它将由务实的担忧以及双方对贸易冲突的可持续性日益增长的不确定性所驱动，因为成本不断攀升。

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第三种可能性是美中关系进入持续冲突时期，甚至可能出现所谓的“脱钩”。不幸的是，国家安全战略和其他涉及美国国防姿态的文件中已经存在这种可能性的某些因素。系统性冲突对世界经济的潜在影响是严重的，我们至少可以想象这种冲突会引发全球经济衰退。然而，我们也可以想象这种冲突会以非常不同的形式出现，例如，随着双方寻求通过其偏好的政策方法来实现多元化和建立支持联盟，中国和美国经济会逐渐脱离。

作者简介

Stephan Haggard是加州大学圣迭戈分校全球政策与战略学院教授。Haggard撰写了大量关于东亚发展型国家、全球范围内向民主和福利国家的比较转型（与Robert Kauffman合著）以及朝鲜的文章。他最近的书是《发展型国家》（2018年，剑桥要素系列）。Haggard拥有加州大学伯克利分校政治学博士学位（1983年）。

Barry Naughton是加州大学圣迭戈分校全球政策与战略学院教授。Barry Naughton撰写了大量关于中国经济的文章，重点关注市场转型、技术与贸易以及政治经济学。他最近的书是其教科书《中国经济：适应与增长》（2018年，麻省理工学院出版社）的修订更新版。Naughton拥有耶鲁大学经济学博士学位（1986年）。

附件：[WorkingPaper]TheUnitedStates,ChinaandtheAsia-PacificTheShiftingEconomicAgenda.pdf