[Рабочий документ] Удобное соблюдение: Промышленная политика Китая на шаг впереди правоприменения ВТО

Программа стипендиатов по вопросам мира, управления и развития в Восточной Азии

Автор

Сын-Юн О является доцентом кафедры политологии колледжа Брин-Мор с осени 2013 года. Она специализируется на международных отношениях и сравнительной политике в Восточной Азии. Ее более широкие академические интересы включают промышленную реструктуризацию и модернизацию Китая, реформу государственных предприятий и корпоративное управление, влияние национального происхождения прямых иностранных инвестиций на местное экономическое развитие, а также меняющуюся роль китайских правительств на национальном и субнациональном уровнях в формировании пути развития страны.

В настоящее время Сын-Юн работает над рукописью своей книги, основанной на ее диссертации, Пределы либерализации: Автономия субнациональных правительств и автомобильная промышленность в Китае после вступления в ВТО. В диссертации она стремится понять влияние международных связей на региональное экономическое развитие в Китае, уделяя особое внимание бурно развивающейся автомобильной промышленности Китая.

Ее недавние статьи появились в China Quarterly и Asian Survey. До приезда в Брин-Мор она работала постдокторантом в Центре изучения современного Китая Пенсильванского университета в 2012-2013 годах. Она также работала приглашенным преподавателем в Шанхайском филиале французской школы менеджмента École Supérieure des Sciences Commerciales с 2009 по 2012 год.

Кроме того, Сын-Юн занимала должность директора Североазиатского проекта в Исследовательском центре Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) в Беркли, где она участвовала в организации конференции по сборнику «Новая институциональная архитектура Азии: Эволюционирующие структуры для управления торговыми, финансовыми и безопасными отношениями» (Vinod K. Aggarwal and Min Gyo Koo, eds., Springer Verlag, 2008). Она является научным сотрудником Корейского фонда передовых исследований (KFAS) и приглашенным исследователем в Институте мировой экономики и политики Китайской академии социальных наук (CASS) в Пекине, Китай. Сын-Юн имеет степень магистра и доктора политологии Калифорнийского университета в Беркли и степень бакалавра политологии как лучший выпускник Университета Ёнсе в Корее. Она провела год в качестве студента по обмену во время учебы в бакалавриате в Университете Северной Каролины в Чапел-Хилл.

Аннотация

На основе тематических исследований торговых споров Китая в ВТО в автомобильном и ветроэнергетическом секторах я утверждаю, что соблюдение Китаем решений ВТО отражает умелое маневрирование Пекина в процессе урегулирования споров ВТО, а не социализацию к международным нормам. Китай либерально применяет промышленную политику и отменяет ее после того, как она становится предметом спора в ВТО — стратегии, которые я характеризую как «удобное соблюдение». К тому времени, когда Китай отменяет оспариваемые меры, они ему часто больше не нужны, поскольку он уже достиг своих целей и все еще может создать репутацию ответственного члена ВТО, соблюдая решения организации. Динамика глобальной цепочки поставок, безусловно, усложняет интересы иностранных бизнес-групп и расчеты стран по внутренней политике в отношении торговых споров с Китаем.

Вступление Китая во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2001 году было встречено как значительный шаг вперед в открытии китайских рынков и пресечении государственной практики, которая ставила иностранные фирмы в невыгодное конкурентное положение. Переходя от роли осторожного наблюдателя к активному участнику ВТО, Китай продемонстрировал выдающийся послужной список соблюдения решений организации по урегулированию споров; в большинстве случаев Пекин либо достигал соглашения с заявителем по оспариваемым практикам, либо отменял меры, которые ВТО считает несовместимыми с обязательствами Китая в рамках ВТО. Таким образом, послужной список Китая в ВТО, по-видимому, подтверждает исследования в области международных отношений и права об эффективности международных организаций в социализации и давлении на Китай для дальнейшей экономической либерализации.

Однако достижение Китая в этом отношении омрачается растущей критикой со стороны иностранных правительств и бизнеса относительно их снижающегося доступа на китайский рынок и продолжающегося использования Пекином мер промышленной политики, противоречащих ВТО. В последние годы участились торговые споры с участием Китая в ВТО, касающиеся субсидий, антидемпинговых мер, преференциального отношения к отечественным компаниям и дискриминации иностранных компаний или импорта. Это ставит вопрос о том, как примирить две разные картины: продолжающуюся зависимость Китая от мер промышленной политики, противоречащих правилам ВТО, и его послужной список успешного соблюдения решений в рамках процесса урегулирования споров ВТО. Общепринятое мнение рассматривает соблюдение Китаем решений ВТО как меру социализации Китая к международным нормам и эффективности процесса урегулирования споров ВТО в решении торговых проблем с Китаем по сравнению с эпохой двусторонних переговоров. Но если соблюдение Китаем процесса урегулирования споров ВТО является результатом социализации Китая к международным стандартам, почему мы не наблюдаем одновременного снижения использования Китаем мер промышленной политики? Что раскрывает продолжающаяся зависимость Китая от мер промышленной политики и его способность игнорировать правила ВТО об ограничениях торговой организации? В отношениях между ВТО и Китаем, кто кого социализирует и кто кого ограничивает?

Анализируя закономерность соблюдения Китаем решений ВТО по урегулированию споров, данная статья утверждает, что Китай держит свою промышленную политику на шаг впереди арбитра ВТО, удобно соблюдая решения ВТО позже. В рамках системы ВТО Китай без колебаний вводит в действие противоречащие ВТО нормы для защиты молодых отраслей, развития стратегических отраслей и поддержки национальных чемпионов. Поскольку юридический процесс в Органе по разрешению споров (ОРС) ВТО занимает месяцы или даже годы, Китай продолжает получать выгоду от оспариваемых политик, пока они находятся на рассмотрении, а затем может отменить их, как только оспаривание будет успешным. Кроме того, решения ОРС в основном направлены на отмену нарушающих мер, а не на наказание страны, нарушившей положения. Таким образом, в интересах Китая сначала принять меры промышленной политики, а затем отменить их, когда они оспариваются. Делая это, Китай не только достигает своих целей развития, вводя эти меры, но и создает репутацию ответственного члена ВТО, соблюдая решения ОРС — практика, которую я характеризую как удобное соблюдение. Таким образом, соблюдение Китаем отражает расчеты Пекина в реальной политике по достижению своих целей экономического развития путем навигации в рамках ограничений процесса урегулирования споров ВТО, а не отражает социализацию Китая к международным нормам.

Я также утверждаю, что многонациональные корпорации (МНК) не обязательно являются основными движущими силами экономической либерализации в Китае, как это часто предполагается в литературе. МНК косвенно или явно поддерживают протекционистские меры в Китае либо потому, что они опасаются возмездия со стороны китайских официальных лиц, либо потому, что они получают выгоду, получая даже небольшие доли постоянно растущего пирога китайской торговли. Динамика глобальной цепочки поставок, безусловно, усложняет вопрос об инициировании торговых споров с Китаем. Во-первых, интересы экономических субъектов, которые выигрывают от дешевого китайского импорта, и тех, кто страдает от него, расходятся. Во-вторых, интересы также расходятся между компаниями без четких инвестиционных или контрактных связей с Китаем и теми, кто имеет действующие операции в Китае и ежедневно сталкивается с системой регулирования страны. Форма входа фирм на рынок и их режим работы в Китае часто формируют их отношение к инициированию торговых споров с Пекином.

Чтобы обосновать закономерность «удобного соблюдения» Китаем, я рассматриваю два недавно завершенных торговых спора. Во-первых, я рассматриваю спор по поводу мер Китая, затрагивающих импорт автомобильных запчастей (DS 340), который Соединенные Штаты инициировали в ВТО в 2006 году из-за его неблагоприятного воздействия на экспорт американских автомобильных запчастей в Китай. Это первый случай в ВТО, когда Китай позволил спору пройти полный процесс рассмотрения в панели. Второй случай, который я рассматриваю, — это Специальный фонд Китая для производства ветроэнергетического оборудования (DS 419), где Соединенные Штаты и Европейский Союз оспаривали субсидии Китая отечественным производителям ветряных турбин, которые используют отечественные, а не импортные товары.

Я выбрал эти случаи как репрезентативные и показательные примеры закономерности удобного соблюдения Китаем в ВТО. Во-первых, оба случая рассматривались как положительные примеры отмены Китаем оспариваемых мер после окончательного решения ВТО. Во-вторых, как автомобильная, так и ветроэнергетическая промышленность получали стратегическую поддержку от китайских правительств на различных уровнях. Наконец, оба случая показывают, как Китай может продолжать преследовать свои цели развития, принимая другие меры для замены мер, которые оспаривались в ВТО. Автомобильный случай продолжает оказывать влияние с недавним спором, который Соединенные Штаты инициировали в ВТО в сентябре 2012 года относительно субсидий Китая местным автопроизводителям, а ветровой случай оказал влияние на другие отрасли зеленой энергетики, такие как солнечные панели.

В данной статье вначале излагается моя эмпирическая загадка и проводится обзор литературы о влиянии ВТО и МНК на социализацию и либерализацию Китая. Затем я объясняю свою теоретическую основу удобного соблюдения и привожу два примера торговых споров в автомобильном и ветроэнергетическом секторах. Таким образом, я демонстрирую, как развивающиеся страны игнорируют правила ВТО, что, в свою очередь, поднимает важные системные вопросы не только для ВТО, но и для принципов свободного рынка в контексте решения проблем, возникающих у крупной переходной экономики, такой как Китай.

Эмпирическая загадка: Что стоит за соблюдением Китаем решений ВТО?

С момента вступления в ВТО и до августа 2014 года Китай участвовал в 155 спорах — 12 случаев в качестве заявителя, 31 случай в качестве ответчика и 112 случаев в качестве третьей стороны. Ожидается, что Китай будет участвовать в большем количестве торговых споров, учитывая, что с 2009 года он стал крупнейшим экспортером в мире, и что масштабы торговых трений увеличиваются по мере роста объемов торговли между странами. Фактически, Китай был стороной только в двух из 93 торговых споров в ВТО между его вступлением в 2001 году и концом 2005 года, но в 2009 году Китай был стороной в половине из четырнадцати новых споров ВТО, инициированных в том году. А в 2010 году Китай участвовал в 26 из 84 дел, возбужденных в ВТО. Соединенные Штаты составляют львиную долю дел против Китая — они инициировали 50 процентов споров ВТО, направленных против Китая, и участвовали в 70 процентах всех споров ВТО против Китая (включая споры, инициированные ЕС). Члены ВТО в основном оспаривали китайскую промышленную политику, которая благоприятствует государственным предприятиям (ГП) и другим отечественным компаниям, дискриминирует импорт и ограничивает доступ иностранных компаний на китайские рынки. Вопросы, связанные с этими спорами, включают права интеллектуальной собственности, торговые права и услуги по дистрибуции для таких продуктов, как полупроводники, автозапчасти и, в последнее время, компоненты возобновляемой энергетики. На протяжении многих лет Китай демонстрировал «агрессивный легализм», активно инициируя споры в ВТО, поскольку он осознает свою способность использовать членство в организации для защиты своих прав и интересов. Одиннадцать дел, инициированных Китаем в ВТО, до сих пор касались только двух членов — США (восемь дел) и ЕС (три дела). Девять из этих дел касались торговых мер, направленных против антидемпинговых, компенсационных и защитных мер (Рисунок 1).

Послужной список Китая по соблюдению решений ВТО по урегулированию споров весьма выдающийся. В 11 завершенных делах, где Китай был ответчиком, Пекин либо достиг соглашения с заявителем по оспариваемым практикам, либо отменил меры, которые ОРС признал несовместимыми с обязательствами Китая в рамках ВТО. Из восьми завершенных дел, где Китай был заявителем, Пекин выиграл четыре дела, получил смешанные решения по одному и проиграл в оставшихся трех делах. Этот послужной список предполагает, что ВТО была более эффективной в решении торговых проблем стран с Китаем по сравнению с эпохой двусторонних торговых переговоров. Что говорит растущее соблюдение Китаем процедур ВТО о влиянии международных институтов на переходные экономики, такие как Китай? А как насчет продолжающейся зависимости Китая от промышленной политики и дискриминационных мер, которые противоречат принципам ВТО и ставят иностранный бизнес и импорт в невыгодное положение?

Группа аналитиков в области международных отношений и международного права, придерживающаяся «либерализационного подхода», ожидала, что Китай ускорит свою экономическую либерализацию, подготовив равные условия для иностранных компаний и импорта и все более соблюдая решения ВТО. Во-первых, согласно этим неолиберальным ученым, ВТО способствует либерализации торговли между странами, предоставляя, контролируя и обеспечивая соблюдение правил на многосторонней основе. Ее ОРС обеспечивает соблюдение торговых правил, оценивая потенциальные нарушения Китаем правил ВТО по запросу представителей других стран. Вступив в ВТО, Китай отменил более 800 своих правил, связанных с торговлей, в первые несколько месяцев 2002 года и принял, пересмотрел или отменил еще 2300 законодательных актов к концу 2005 года.

Между тем, конструктивистские ученые подчеркивают способность международных институтов обучать и социализировать страны-члены к принятию международных норм. Согласно этому аргументу, участие Китая в ВТО приводит к тому, что Китай включает принципы и положения ВТО в стандартные операционные процедуры китайского правительства и мобилизует внутренних агентов, разделяющих идею экономической либерализации и соблюдения правил ВТО. Эти процессы обучения и распространения норм происходят через создание сетей между внутренними и транснациональными актерами, или процесс «аккультурации», посредством которого государство «принимает убеждения и поведенческие модели окружающей культуры» через микропроцессы имитации, идентификации и максимизации статуса. Ученые в области международного права также считают, что как только страны присоединяются к международным правовым соглашениям, они меняют свое поведение и соблюдают эти соглашения из-за репутационных соображений, чтобы считаться ответственными членами международного сообщества. Однако эти аргументы о социализации и обучении были бы более убедительными, если бы мы наблюдали улучшение соблюдения Китаем решений ВТО с течением времени.

Рисунок 1. Споры ВТО с участием Китая (2001-август 2014 г.)

Источник: ВТО, Разрешение споров: карта споров между членами ВТО, доступна по адресу:

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

Другая группа ученых говорит о том, что правила ВТО более ограничительны для развивающихся стран, чем для развитых. По мнению Роберта Уэйда (2003) и Линды Вайс (2005), правила ВТО ограничивают возможности развивающихся стран для маневра, запрещая меры промышленной политики, которые развивающиеся страны могут захотеть использовать в трудоемкой и капиталоемкой обрабатывающей промышленности. Важно отметить, что Соглашение ВТО по мерам, связанным с торговлей инвестициями (TRIMs), запрещает популярные нетарифные барьеры, такие как требования к иностранным компаниям относительно местного содержания, торгового баланса, экспортных показателей, передачи технологий и внутренних продаж. С другой стороны, другие правила ВТО позволяют — или, по крайней мере, явно не запрещают — развитым странам проводить более ограничительную промышленную политику в наукоемких отраслях. Например, правительства развитых стран могут оказывать существенную поддержку венчурному финансированию высокотехнологичных стартапов или предоставлять стратегическое финансирование для докоммерческих технологий и разработки продуктов. Таким образом, Уэйд и Вайс утверждают, что развитые страны формируют правила ВТО в соответствии с их текущей траекторией развития, тем самым ставя развивающиеся страны в системно невыгодное положение... (Продолжение)