[ワーキングペーパー] 都合の良いコンプライアンス：WTO執行の一歩先を行く中国の産業政策

東アジアの平和、ガバナンス、開発に関するフェローズ・プログラム

著者

Oh, Seung-Younは、2013年秋からブリンマー大学政治学部のアシスタントプロフェッサーを務めている。専門は東アジアの国際関係論と比較政治学。より広範な学術的関心は、中国の産業再構築と高度化、国有企業改革とコーポレートガバナンス、外国直接投資の国籍が地域経済開発に与える影響、そして国の発展経路を形成する上での国家および地方レベルの中国政府の進化する役割などである。

Seung-Younは現在、博士論文に基づいた書籍原稿を執筆中である。『自由化の限界：WTO後の中国における地方政府の自治と自動車産業』この博士論文では、特に中国の勃興する自動車産業に焦点を当て、国際的なつながりが中国の地域経済開発に与える影響を理解しようとしている。

彼女の最近の論文は、China QuarterlyおよびAsian Surveyに掲載されている。ブリンマー大学に着任する前は、2012年から2013年までペンシルベニア大学現代中国研究センターの博士研究員を務めた。また、2009年から2012年まで、フランスの経営大学院であるÉcole Supérieure des Sciences Commercialesの上海校で客員講師も務めた。

さらに、Seung-Younは、カリフォルニア大学バークレー校アジア太平洋経済協力（APEC）研究センターの北東アジアプロジェクトディレクターを務め、会議の企画を支援した。会議のテーマは、『アジアの新たな制度的アーキテクチャ：貿易、金融、安全保障関係の管理のための進化する構造』（Vinod K. AggarwalおよびMin Gyo Koo編、Springer Verlag、2008年）である。彼女は韓国先端学術財団（KFAS）の研究員であり、北京の中国社会科学院世界経済政治研究所（CASS）の客員研究員でもある。Seung-Younは、カリフォルニア大学バークレー校で政治学の修士号と博士号を取得し、韓国の延世大学で政治学の学士号を首席で取得した。学部交換留学生としてノースカロライナ大学チャペルヒル校に1年間在籍した。

要旨

本稿では、自動車および風力タービン分野における中国のWTO貿易紛争の事例研究を通じて、中国のWTO裁定へのコンプライアンスは、国際規範への社会化というよりも、WTOの紛争解決プロセスを巧みに乗り越える北京の能力を反映していると論じる。中国は産業政策を自由奔放に実施し、WTOで紛争になった後にそれらを撤廃する。これは私が「都合の良いコンプライアンス」と特徴づける戦略である。中国が問題となっている措置を撤廃する頃には、目標を達成しており、WTOの裁定に従うことで責任あるWTO加盟国としての評判を築くことができるため、もはやそれらを必要としていないことが多い。グローバルサプライチェーンの力学は、確かに外国企業グループの利益や、貿易紛争に関する各国の国内政治的計算を複雑にしている。

2001年の中国の世界貿易機関（WTO）加盟は、中国市場の開放と、外国企業に競争上の不利を与える政府慣行の抑制に向けた重要な一歩として歓迎された。慎重な観察者からWTOの積極的な参加者へと移行する中で、中国は同機関の紛争解決裁定に対する優れたコンプライアンス記録を示してきた。ほとんどの場合、北京は紛争となっている慣行について申立国と合意に達するか、WTOが中国のWTO義務と両立しないと判断した措置を撤廃してきた。したがって、WTOにおける中国の記録は、国際機関が中国を社会化し、さらなる経済自由化を圧迫する上での有効性に関する国際関係論および法学の研究を裏付けているように見える。

しかし、この点における中国の成果は、外国政府や企業からの中国市場へのアクセス低下と、WTO規則に違反する産業政策措置の継続的な使用に対する批判の高まりによって影を潜めている。近年、WTOにおける中国を巡る貿易紛争は増加しており、補助金、アンチダンピング、国内企業への優遇措置、外国企業や輸入品に対する差別といった問題に焦点を当てている。これは、WTO規則に違反する産業政策措置に中国が継続的に依存しているという状況と、WTOの紛争解決プロセスにおけるコンプライアンスの実績という、2つの異なる状況をどのように調和させるかという疑問を投げかける。従来の考え方は、中国のWTO裁定へのコンプライアンスを、国際規範への中国の社会化と、二国間交渉の時代と比較して貿易懸念に対処する上でのWTO紛争解決プロセスの有効性の尺度と見なしている。しかし、もし中国のWTO紛争解決プロセスへのコンプライアンスが中国の国際基準への社会化の結果であるならば、なぜ中国がWTO規則に違反する措置を採用することを同時に減らしていないのか？中国の産業政策措置への継続的な依存とWTO規則を無視する能力は、貿易機関の限界について何を明らかにしているのか？WTOと中国の関係において、誰が誰を社会化し、誰が誰を制限しているのか？

WTO紛争解決への中国のコンプライアンスのパターンを調査する中で、本稿は、中国がWTOの審判官の一歩先を行く産業政策を維持するために、都合の良い時にWTO紛争裁定に従うと主張する。WTOシステムの下で、中国は、幼少期の産業の保護、戦略的産業の開発、および国内チャンピオンの育成のために、WTOに違反する規制を実施することを躊躇しない。WTOの紛争解決機関（DSB）の法的プロセスには数ヶ月、あるいは数年かかるため、中国は審査中に紛争となっている政策から利益を得続け、その後、異議申し立てが成功した際にそれらを廃止することができる。また、DSBの裁定は、規定に違反した国を罰するのではなく、主に問題のある措置の撤廃を達成する。したがって、中国が産業政策措置をまず採用し、後に紛争になった際にそれらを撤廃することは、中国の最善の利益となる。そうすることで、中国はそれらの措置を導入するという開発目標を達成するだけでなく、DSBの裁定に従うことによって責任あるWTO加盟国としての評判を築くことができる。これは私が「都合の良いコンプライアンス」と特徴づける実践である。したがって、中国のコンプライアンスは、中国の国際規範への社会化を反映するのではなく、WTOの紛争解決プロセスの限界を乗り越えることによって経済発展目標を達成するという北京の現実政治的計算を反映している。

また、多国籍企業（MNC）は、文献でしばしば仮定されているように、必ずしも中国の経済自由化の主な推進力ではないと主張する。MNCは、中国政府当局からの報復を恐れるか、あるいは拡大し続ける中国貿易のわずかな分け前を得ることから利益を得るため、中国における保護主義的な措置を暗黙的または明示的に支持している。グローバルサプライチェーンの力学は、確かに中国との貿易紛争を開始するという問題も複雑にしている。第一に、安価な中国からの輸入品から利益を得る経済主体と、それによって損害を受ける経済主体との間の利益は乖離している。第二に、中国との明確な投資または契約関係を持たない企業と、中国で日常的に規制システムを扱っている既存の事業を持つ企業との間の利益も乖離している。企業の市場参入形態とその中国での事業運営方法は、北京との貿易紛争を開始することに対する彼らの態度をしばしば形作る。

中国の「都合の良いコンプライアンス」のパターンを実証するために、最近完了した2つの貿易紛争を調査する。まず、米国が2006年にWTOに提起した、中国の自動車部品輸入に影響を与える措置（DS 340）に関する紛争を取り上げる。これは、米国自動車部品の中国への輸出に悪影響を与えたためである。これは、中国が紛争を完全なパネルプロセスに進めることを許可した最初のWTOケースである。次に調査するケースは、米国と欧州連合が中国の国内風力タービンメーカーへの補助金が国内製品の使用を義務付けていると異議を唱えた、中国の風力発電設備製造特別基金（DS 419）である。

これらのケースを、WTOにおける中国の都合の良いコンプライアンスの記録の代表的かつ示唆的な例として選択した。第一に、両ケースとも、WTOの最終決定後に中国が問題となった措置を撤廃したという点で、肯定的な例と見なされている。第二に、自動車産業と風力タービン産業の両方が、様々なレベルの中国政府から戦略的な支援を受けてきた。最後に、両ケースとも、中国がWTOで問題となった措置に代わる措置を採用することによって、開発目標を追求し続けることができることを示している。自動車ケースは、2012年9月に米国が中国の国内自動車メーカーへの補助金に関してWTOに提起した最近の紛争で影響が続いており、風力ケースは太陽光パネルなどの他のグリーンエネルギー産業にも影響を与えている。

本稿では、まず、私の経験的なパズルを紹介し、中国の社会化と自由化に対するWTOとMNCの影響に関する文献レビューを概説する。次に、都合の良いコンプライアンスの理論的枠組みを説明し、自動車および風力タービン分野における2つの貿易紛争ケースを提供する。そうすることで、発展途上国がWTO規則をどのように無視するかを示し、それがWTOだけでなく、中国のような大規模な移行経済が提起する課題に対処する上での自由市場の原則にとっても重要な体系的な問題を引き起こす。

経験的なパズル：WTO紛争解決への中国のコンプライアンスの背後にあるものは何か？

WTO加盟から2014年8月まで、中国は155件の紛争に関与している。12件は申立国として、31件は被申立国として、112件は第三国としてである。中国は、2009年に世界最大の輸出国になったこと、そして貿易量が増加するにつれて貿易摩擦の範囲が広がることを考えると、さらに多くの貿易紛争に関与することが予想される。実際、中国は2001年の加盟から2005年末までのWTOにおける93件の貿易紛争のうち2件にしか関与していなかったが、2009年にはその年に開始された14件のWTO紛争のうち半数に関与していた。そして2010年には、WTOに申し立てられた84件のケースのうち26件に関与していた。米国は中国に対するケースの大部分を占めており、中国を標的としたWTO紛争の50％を開始し、中国に対するすべてのWTOケース（EUが開始したケースを含む）の70％に関与している（図1）。WTO加盟国は、国有企業（SOE）やその他の国内企業を優遇する中国の産業政策措置、輸入品に対する差別、中国市場への外国企業のアクセス制限を最も多く問題視してきた。これらの紛争に関わる問題には、半導体、自動車部品、そして最近では再生可能エネルギー部品などの製品に関する知的財産権、貿易権、流通サービスが含まれる。長年にわたり、中国はWTOにおける紛争の提起において積極的であり、「攻撃的な法主義」を示しており、加盟国としての能力を利用して権利と利益を守ることを認識している。中国がWTOで提起した11件のケースは、これまでのところ米国（8件）とEU（3件）の2つの加盟国のみを標的としている。これらのケースのうち9件は、アンチダンピング、相殺関税措置、セーフガード措置を対象とした貿易救済措置に関するものであった（図1）。

WTO紛争解決における中国のコンプライアンス記録は非常に優れている。中国が被申立国であった完了した11件のケースでは、北京は紛争となっている慣行について申立国と合意に達するか、DSBが中国のWTO義務と両立しないと判断した措置を撤廃している。中国が申立国であった8件の完了したケースでは、北京は4件で勝訴し、別のケースで混合的な裁定を受け、残りの3件で敗訴した。この記録は、二国間貿易交渉の時代と比較して、WTOが中国との貿易懸念に対処する上でより効果的であったことを示唆している。WTO手続きへの中国のコンプライアンスの増加は、中国のような移行経済に対する国際機関の影響について何を語っているのか？そして、WTOの原則と矛盾し、外国企業や輸入品に対して不公平な競争条件を作り出す産業政策や差別的な措置への中国の継続的な依存についてはどうなのか？

国際関係論および国際法学の「自由化グループ」のアナリストは、中国が外国企業や輸入品のための公平な競争条件を準備し、WTO裁定へのコンプライアンスを強化することによって、中国の経済自由化を加速すると予想していた。第一に、これらの新自由主義的な学者によれば、WTOは多国間ベースで規則を提供、監視、執行することによって国家間の貿易自由化を促進する。そのDSBは、他の国の貿易代表者の要求に基づいて国の潜在的なWTO規則違反を評価することによって貿易規則を執行する。WTOに加盟することにより、中国は2002年の最初の数ヶ月で800以上の貿易関連規則を廃止し、2005年末までにさらに2,300件の法律、規則、命令を採択、改定、または廃止した。

一方、構成主義の学者は、国際機関が加盟国に国際規範を採用するように教え、社会化する能力を強調している。この議論によれば、中国のWTOへの参加は、中国がWTOの原則と用語を中国政府の標準的な運用手順に組み込み、経済自由化とWTO規則へのコンプライアンスという考えを共有する国内エージェントを動員することにつながる。これらの学習と規範拡散のプロセスは、国内および超国家的なアクター間のネットワークの確立、または国家が「周囲の文化の信念と行動パターンを採用する」という「文化化」プロセスを通じて、模倣、同一視、および地位最大化のミクロプロセスを通じて行われる。国際法学の学者も、各国が国際法協定に参加すると、国際社会の一員として責任あると見なされるという評判への懸念から、行動を変え、それらの協定を遵守すると信じている。しかし、これらの社会化と学習の議論は、中国のWTO裁定へのコンプライアンスが時間とともに改善するのを目撃していれば、より説得力があっただろう。

図1. 中国が関与するWTO紛争ケース（2001年～2014年8月）

出典：WTO、「紛争解決：WTO加盟国間の紛争の地図」、以下で入手可能：

http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_maps_e.htm?country_selected=CHN&sense=e

さらに別の学者のグループは、WTO規則が先進国よりも発展途上国にとってより制約的であると述べている。Robert Wade（2003）とLinda Weiss（2005）によれば、WTO規則は、発展途上国が労働集約型および資本集約型製造業で利用したい可能性のある産業政策措置を禁止することによって、発展途上国の行動の余地を狭めている。最も重要なのは、WTOの投資関連措置協定（TRIMs）が、現地調達、貿易均衡、輸出実績、技術移転、国内販売に関する国内コンテンツ要件を課すといった、人気のある非関税障壁を禁止していることである。一方で、他のWTO規則は、先進国がより制限的な産業政策を技術集約型産業で追求することを許可している、あるいは少なくとも明確に禁止していない。例えば、先進国の政府は、ハイテクスタートアップのベンチャーキャピタル融資を大幅に支援したり、商業化前の技術や製品開発のための戦略的融資を提供したりすることができる。したがって、WadeとWeissは、先進国がWTO規則を現在の開発軌道に最も適するように作成しており、それによって発展途上国を体系的な不利な立場に置いていると主張している…（続く）