Рекомендации по политике для дипломатии Южной Кореи как средней державы: Политика морской безопасности

EAI Middle Power Diplomacy Initiative Policy Recommendation 5

Автор

Мин Гё Ку — доцент Высшей школы государственного управления. До получения степени доктора философии в Калифорнийском университете в Беркли он получил степень бакалавра и магистра в Сеульском национальном университете. Он также имеет степень магистра Университета Джонса Хопкинса. Его исследовательские интересы включают политическую экономию Восточной Азии и морские дела. Среди его многочисленных публикаций — Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place (2010, Springer).

Морские вопросы Восточной Азии развивались в ряде контекстов, включая международную политику, экономику и право. В частности, они образуют многоуровневую структуру проблем, связанных с территориальным суверенитетом, разработкой ресурсов, делимитацией морских границ и защитой окружающей среды. Опасность эскалации конфликтов на море особенно возросла за последние пару лет. Похоже, нет конца напряженности, возникающей из-за морских споров в регионе. Характерной чертой недавних морских споров в регионе является то, что все они происходили одновременно, и за этим явлением стоит смещающийся региональный баланс сил.

Три наиболее заметных предмета спора на море включают оспариваемый суверенитет над прибрежными островами, пересекающиеся претензии на исключительные экономические зоны (ИЭЗ) и границы континентального шельфа, а также разработку ресурсов. Совокупность этих проблем вызвала и обострила последние морские конфронтации между Китаем и его соседями, включая США. Продолжающаяся напряженность отражает ограничения глобальных и региональных морских режимов.

В прошлом морские споры в Восточной Азии имели тенденцию возникать спорадически. Однако в последнее время они, похоже, происходят одновременно. В центре этого явления находится растущая конкуренция между Китаем и США за море. Возобновленная напористость Китая дала США возможность вновь заявить о себе в регионе, где их затмение Китаем считалось неизбежным. Новое соперничество между США и Китаем за моря Восточной Азии напрямую связано со спором относительно международного права о типах военной деятельности, которую третья сторона может осуществлять в ИЭЗ прибрежного государства.

С более общих и нормативных точек зрения, морские споры в Восточной Азии неразрывно связаны с вопросом делимитации границ, касающихся территориальных вод, ИЭЗ и континентальных шельфов, предусмотренных Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS). Глобальный уровень играет незаменимую роль в создании планов действий и определении общих принципов, но во многих случаях для бесперебойной работы глобальных многосторонних институтов требуется гигантская коллективная энергия.

В ответ на эту проблему регион может играть важную посредническую роль между широко определенными глобальными режимами и узко реализованными национальными ответами. Отношения между UNCLOS и региональными морскими институтами были бы лучше вложенными, а не горизонтальными или пересекающимися. Тем не менее, с точки зрения сравнительного регионального анализа, в Восточной Азии наблюдается наиболее выраженный «институциональный разрыв» в области морских вопросов.

Никакого основанного на режимах регионального решения нельзя найти без сотрудничества и уступок со стороны Китая, общего знаменателя многих морских споров. Однако Китай настаивает на двусторонних переговорах для разрешения этих споров. Тем не менее, разрешение либо односторонними усилиями одного государства, либо двусторонними усилиями почти невозможно, поскольку морские вопросы Восточной Азии сложно переплетены.

Рекомендации по политике

1. Южная Корея должна искать многостороннее, региональное решение

Создание регионального морского режима было успешным в Европе, как показывают относительно успешные и всеобъемлющие многосторонние институты для Балтийского, Северного и Средиземного морей. В резком контрасте, в морях Восточной Азии не было инициировано ни одного всеобъемлющего, многостороннего морского режима. По сравнению с Европой, процесс регионального морского диалога в Восточной Азии действительно очень молод. В результате, существует большое пространство для дипломатии Южной Кореи как средней державы для построения нового регионального морского порядка. Для установления взаимоприемлемого регионального режима стороны должны решить, в какой степени их новые институциональные усилия будут вложены в глобальный режим UNCLOS. Затем вопросы территориального суверенитета, морских границ и разработки ресурсов должны решаться многосторонне, а не двусторонне. Поэтому стратегия Южной Кореи должна быть сосредоточена на многосторонней дипломатии, а не на двусторонних подходах.

2. Южная Корея должна занять позицию механизма безопасности среди своих соседей

В условиях новых динамик и вызовов Южная Корея должна иметь более сильный голос в морских вопросах и взять на себя роль механизма безопасности между Японией, Китаем и США. Что касается Японии, ей просто не хватает политической воли и доверия, чтобы служить ведущей силой в формировании многостороннего морского режима. С другой стороны, Китай успешно избегал выглядеть слишком доминирующим или напористым за последнее десятилетие, однако ему все еще предстоит приложить дополнительные усилия, чтобы развеять опасения своих соседей относительно его реваншистских амбиций. Основное внимание в «Повороте к Азии» США было уделено его военному измерению. Хотя администрация Обамы стремилась представить «перебалансировку» в Азии как «общеправительственное» начинание, именно «морской поворот» привлек львиную долю официального внимания. Отчасти это результат восприятия неэффективности Америки в борьбе с китайской агрессией в морях Восточной Азии. Поэтому Южной Корее было бы неразумно чрезмерно полагаться на США перед лицом быстрого расширения власти Китая, чтобы сохранить баланс между двумя сверхдержавами. Южная Корея также не должна быть поглощена орбитой Китая.

3. Южная Корея должна быть носителем режима

Южная Корея должна стать «ценностным государством», а не «гегемонистским государством», таким как США, Китай и Япония. Вместо того чтобы оказаться в центре чрезмерной гонки вооружений, Южной Корее необходимо укрепить свои роли и возможности как носителя режима — потому что, хотя создание нового морского порядка, включающего вопросы морской территории, разработки ресурсов и делимитации границ, сводится к высокоутонченной политической деятельности, оно также состоит из чрезвычайно нормативной деятельности, которая должна охватывать правовые и справедливые основы, приемлемые для всех заинтересованных сторон. Дипломатия Южной Кореи как средней державы на море должна быть чем-то большим, чем простой национальный эгоизм.

4. Инициатива по обеспечению мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии может служить полезной платформой

Инициатива президента Пак Кын Хе по обеспечению мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии (NAPCI) может служить полезной платформой. NAPCI является продолжением ее «трастполитики», которая преследует всестороннее косвенное сотрудничество в регионе. Инициативе все еще не хватает детальных планов действий, чтобы Южная Корея стала морским средним центром, и она потенциально может конфликтовать с «поворотом» Америки к Азии, поскольку ее успех зависит от того, как эффективно учесть Китай. Однако она предлагает Южной Корее важный механизм укрепления доверия посредством определения повестки дня в морских спорах.

5. Отдельные вопросы конфликтов следует рассматривать отдельно

При стремлении к созданию устойчивого морского порядка в Восточной Азии вопросы территориального суверенитета, делимитации ИЭЗ и континентального шельфа, разработки ресурсов и защиты морской среды должны рассматриваться отдельно. Создание «большой сделки» или «великого компромисса» между спорящими странами было бы практически невозможно, поскольку каждый из этих вопросов имеет как символическую, так и материальную ценность в разной степени. Эти задачи могут быть расположены в последовательности от легких к трудным. Например, страны могут сначала работать вместе над зоной совместного освоения для разведки нефти и газа, отложив в сторону споры о суверенитете.

6. Необходимо создать мета-режим для решения общих морских вопросов в регионе

На основе сотрудничества, построенного при решении каждого вопроса, должен быть создан многосторонний консенсус или мета-режим для решения общих морских вопросов в регионе. Южная Корея как ценностное государство должна и может предложить дорожную карту для нового регионального морского порядка, которую можно обобщить следующим образом.

(1) Режим должен включать декларацию о «моратории» на текущие споры об островах. Это очень базовая мера, принятая для предотвращения любых угроз или перебоев от дальнейшего обострения споров в переходный период до достижения окончательного соглашения. Стороны должны прекратить ссылаться на новые исторические и юридические доказательства для отстаивания своего территориального суверенитета над спорными островами. Южная Корея должна убедить своих соседей в том, что региональное морское сотрудничество не должно быть захвачено ультранационалистами и оппортунистическими политиками. Конечно, декларация о моратории не может решить вопрос суверенитета или вопрос делимитации морских границ, но она, безусловно, может снизить напряженность в спорных районах. Снижение политической напряженности и накопленный опыт сотрудничества в конечном итоге могут стать краеугольным камнем для решения более широких проблем.

(2) Делимитация ИЭЗ и континентального шельфа — это больше, чем простые игры двусторонних переговоров. При решении морских споров в Восточной Азии подписание многостороннего соглашения, аналогичного Декларации о поведении (DOC), заключенной в 2002 году между Китаем и государствами АСЕАН, может стать первым шагом к укреплению многостороннего понимания при одновременном сохранении статус-кво. В отличие от двусторонности, многосторонние подходы могут помочь политикам преодолеть потенциально игру с нулевой суммой в вопросах суверенитета и суверенных прав, позволяя сбалансировать интересы нескольких участников, если не максимизировать выгоду отдельных акторов за счет других. Многосторонность также может увеличить репутационные издержки нарушений норм.

(3) Следующим шагом будет разработка соглашения о принципах, касающихся базовых точек и линий, посредством многосторонних переговоров. А затем стороны должны работать над принципами делимитации. Суть в том, что как справедливое решение, так и принцип срединной линии создадут игру с нулевой суммой, особенно между Китаем и Японией. Поэтому было бы более желательно применить принцип «равноудаленности с учетом соответствующих обстоятельств», предложенный Южной Кореей. Эта идея предполагает сначала проведение предварительной линии равноудаленности, а затем внесение корректировок в детали, где это необходимо. Этот принцип может стать общепринятым стандартом делимитации в регионе Восточной Азии.

(4) Заинтересованные стороны могут приступить к фиксации предварительных границ и зон, начиная с относительно менее спорных областей. Предварительные границы и зоны могут быть скорректированы и пересмотрены с учетом «исторического права или других особых обстоятельств» посредством дополнительных переговоров. Учитывая чувствительную политическую и социальную обстановку в регионе, такие вопросы, как территориальные воды и юрисдикция, совместная разработка природных ресурсов и защита окружающей среды, должны регулироваться в свободной форме соглашения на основе существующих механизмов, таких как временные меры, касающиеся рыболовства. Например, Южная Корея предложила многосторонний режим для регулирования вопросов рыболовства и окружающей среды в регионе. ■