韓国の中間層外交のための政策提言：海洋安全保障政策

EAI中間層外交イニシアチブ政策提言 5

著者

具敏教（Min Gyo Koo）は、行政大学院の准教授である。カリフォルニア大学バークレー校で博士号を取得する以前は、ソウル大学で学士号と修士号を取得した。また、ジョンズ・ホプキンス大学で修士号を取得している。研究関心は、東アジアの政治経済および海洋問題である。多くの出版物の中には『Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place』（2010年、Springer）がある。

東アジアの海洋問題は、国際政治、経済、法律を含む多くの文脈の中で進化してきた。具体的には、領土主権、資源開発、海洋境界画定、環境保護に関わる多層的な問題構造を形成している。特にここ数年、海上での紛争激化のリスクが高まっている。地域における海洋紛争から生じる緊張に終わりが見えないように思われる。最近の地域における海洋紛争に共通する特徴は、それらがすべて同時に発生していることであり、この現象の背後には地域における勢力均衡の変化がある。

海上における最も顕著な論争点は、 offshore islands（沖合の島嶼）をめぐる領有権争い、排他的経済水域（EEZ）および大陸棚境界に関する重複した主張、そして資源開発の3つである。これらの問題の合流が、中国とその近隣諸国（米国を含む）との間の最新の海洋対立を引き起こし、激化させている。継続する緊張は、世界的および地域的な海洋レジームの限界を反映している。

過去において、東アジアの海洋紛争は散発的に発生する傾向があった。しかし最近では、それらは同時に発生しているように見える。この現象の中心にあるのは、海上をめぐる中国と米国の競争の高まりである。中国の新たな断固たる姿勢は、米国が、中国によって米国が追い越されることが避けられないと考えられていた地域で、再び自己主張する機会を与えた。東アジアの海をめぐる米国と中国の新たな対立は、沿岸国のEEZにおける第三国が行いうる軍事活動の種類に関する国際法上の論争に直接結びついている。

より一般的かつ規範的な観点から見ると、東アジアの海洋紛争は、国連海洋法条約（UNCLOS）で規定されている領海、EEZ、大陸棚に関する境界画定の問題と不可分に結びついている。グローバルレベルは、行動計画を作成し、一般原則を定義する上で不可欠な機能を提供するが、多くの場合、グローバルな多国間制度を円滑に運営するには巨大な集団的エネルギーを必要とする。

この問題に対応するため、地域は、広範に定義されたグローバル・レジームと狭く実施される国家的対応との間で、重要な仲介的役割を果たすことができる。UNCLOSと地域海洋制度との関係は、水平的または重複する関係よりも、入れ子構造の関係の方が望ましいだろう。しかし、比較地域的観点から見ると、東アジアは海洋問題分野において最も顕著な「制度的ギャップ」を有している。

多くの海洋紛争の共通項である中国の協力と譲歩なしには、いかなるレジームに基づく地域的解決策も見出せない。しかし、中国はこれらの紛争を解決するために二国間交渉を主張している。しかし、単一国家の一方的努力または二国間努力による解決は、東アジアの海洋問題は複雑に絡み合っているため、ほぼ不可能である。

政策提言

1. 韓国は多角的・地域的解決策を追求すべきである

バルト海、北海、地中海のための比較的成功した包括的な多国間制度に見られるように、ヨーロッパでは地域海洋レジーム構築が成功している。これとは対照的に、東アジアの海では包括的な多国間海洋レジームは開始されていない。ヨーロッパと比較して、東アジアにおける地域海洋対話のプロセスは確かに非常に若い。その結果、韓国の中間層外交が新たな地域海洋秩序を構築するための余地は大きい。相互に合意可能な地域レジームを確立するためには、関係当事者は、新たな制度的努力がグローバルなUNCLOSレジーム内にどの程度入れ子構造になるかを決定しなければならない。その後、領土主権、海洋境界、資源開発の問題は、二国間ではなく多国間で取り組まれるべきである。したがって、韓国の戦略は、二国間アプローチよりも多国間外交に焦点を当てるべきである。

2. 韓国は近隣諸国間の安全保障メカニズムの立場を担うべきである

新たに台頭する力学と課題の中で、韓国は海洋問題においてより強い発言力を持ち、日本、中国、米国の間の安全保障メカニズムの役割を担うべきである。日本に関しては、多国間海洋レジーム形成における主導的な役割を果たすための政治的意思と信頼性が単純に欠如している。一方、中国は過去10年間、過度に支配的または断固とした態度をとることをうまく避けてきたが、その領土拡張主義的な野心に関して近隣諸国の懸念を和らげるために、さらなる努力をする必要がある。米国のアジアへのピボットの推進力は、その軍事的側面にあった。オバマ政権はアジアへの「リバランス」を「政府全体」の取り組みとして投影しようと努めてきたが、公式の注目を最も多く集めたのは「海洋ピボット」であった。これは、東アジアの海における中国の侵略に対処する上での米国の非効果性という認識の結果でもある。したがって、超大国間の均衡を保つために、中国の急速な勢力拡大に直面して韓国が米国に過度に依存することは賢明ではない。韓国が中国の勢力圏に吸収されるべきでもない。

3. 韓国はレジームの担い手となるべきである

韓国は、米国、中国、日本のような「覇権国家」ではなく、「価値国家」となるべきである。過剰な軍拡競争の渦中に身を置くのではなく、韓国はレジームの担い手としての役割と能力を強化する必要がある。なぜなら、海洋領土、資源開発、境界画定の問題を含む新たな海洋秩序の確立は、高度に洗練された政治活動であると同時に、関係者全員が受け入れ可能な法的かつ公正な基盤をカバーする必要がある、非常に規範的な活動でもあるからである。韓国の海洋における中間層外交は、単なる国家のエゴイズム以上のものとなるべきである。

4. 北東アジア平和協力構想は有用なプラットフォームとなり得る

朴槿恵（パク・クネ）大統領の北東アジア平和協力構想（NAPCI）は、有用なプラットフォームとなり得る。NAPCIは、地域における包括的な間接協力を追求する彼女の信頼政治（trustpolitik）の延長である。この構想は、韓国が海洋の中間的ピボットとなるための詳細な行動計画をまだ欠いており、中国を効果的にどのように受け入れるかに成功がかかっているため、米国のアジアへのピボットと潜在的に衝突する可能性がある。しかし、それは海洋紛争における議題設定を通じて、韓国に重要な信頼醸成メカニズムを提供する。

5. 紛争の個別の問題は別々にアプローチすべきである

東アジアにおける持続可能な海洋秩序を確立しようとする中で、領土主権、EEZおよび大陸棚の画定、資源開発、海洋環境保護の問題は、それぞれ別々にアプローチされるべきである。これらの問題はそれぞれ象徴的価値と物質的価値を異なる程度で有しているため、紛争当事国間で「大きな取引」または「グランドバーゲン」を確立することは事実上不可能であろう。これらの課題は、容易なものから難しいものへと順序付けすることができる。例えば、各国は、主権紛争を棚上げしながら、まず石油・ガス探査のための共同開発区域で協力することができる。

6. 地域全体の海洋問題を扱うためのメタ・レジームを創設すべきである

各問題の処理における協力に基づいて、地域全体の海洋問題を扱うための多国間合意またはメタ・レジームを創設すべきである。価値国家としての韓国は、以下に要約できる新たな地域海洋秩序のためのロードマップを提案すべきであり、また提案することができる。

（1）レジームは、現在進行中の島嶼紛争における「現状維持」の宣言を含むべきである。これは、最終合意に達するまでの移行期間中に、紛争をさらに悪化させるいかなる脅威や中断も防ぐための非常に基本的な措置である。関係当事者は、係争中の島嶼に対する領土主権を主張するために、新たな歴史的および法的証拠を引用することをやめなければならない。韓国は、地域海洋協力が超国家主義者や日和見主義の政治家によって乗っ取られないことを近隣諸国に確信させるべきである。もちろん、現状維持宣言は主権問題や海洋境界画定問題を解決することはできないが、紛争地域における緊張を緩和することは確かにできる。政治的緊張の緩和と協力経験の蓄積は、最終的に、より広範な問題を解決するための礎となるだろう。

（2）EEZおよび大陸棚の画定は、単純な二国間交渉ゲーム以上のものがある。東アジアの海洋紛争に対処する上で、中国とASEAN諸国との間で2002年に締結された文書（DOC）と同様の多国間協定に署名することは、現状を維持しながら多国間理解を深めるための第一歩となり得る。二国間主義とは異なり、多国間アプローチは、関係者の利益のバランスを取る（あるいは他者を犠牲にして個々の行為者の効用を最大化するのではなく）ことによって、主権および主権的権利問題のゼロサム的性質を克服するのに役立つ可能性がある。多国間主義はまた、規範違反の評判コストを高めることもできる。

（3）次のステップは、多国間交渉を通じて、基点および基線に関する原則についての合意を形成することであろう。そして、関係当事者は画定原則に取り組まなければならない。根本的な問題は、公平な解決原則と中央線原則の両方が、特に中国と日本の間でゼロサムゲームを生み出すということである。したがって、韓国が提案する「等距離・関連状況」原則を適用する方が望ましいだろう。この考え方は、まず暫定的な等距離線を引き、その後必要に応じて詳細を調整することを示唆している。この原則は、東アジア地域における普遍的に受け入れられる画定基準となり得る。

（4）関係当事者は、比較的係争の少ない地域から始めて、暫定的な境界線と区域を確定することに進むことができる。暫定的な境界線と区域は、「歴史的権原またはその他の特別の状況」を考慮して、さらなる交渉を通じて調整および改定することができる。地域における敏感な政治的および社会的環境を考慮すると、領海および管轄権、天然資源の共同開発、環境保護などの問題は、漁業に関連する暫定措置などの既存のメカニズムに基づいた緩やかな形式の合意によって管理する必要があるだろう。例えば、韓国は、この地域における漁業および環境問題を管理するための多国間レジームを提案している。■