Instituciones informales en autocracias: perspectivas analíticas y el caso del Partido Comunista de China

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios de EAI No. 42

Autor

Patrick Koellner es director del Instituto de Estudios Asiáticos del GIGA German Institute of Global and Area Studies. También es profesor de ciencias políticas en la Universidad de Hamburgo.

Correo electrónico: patrick.koellner@giga-hamburg.de. Internet: http://staff.en.giga-hamburg.de/koellner

Resumen

Los análisis de la forma y el funcionamiento de los sistemas de gobierno político deben abordar las instituciones informales, que existen junto a las instituciones formales y pueden relacionarse con ellas de diversas maneras. En este artículo, primero discuto algunos fundamentos analíticos del estudio de dichas instituciones. Luego, sugiero que un enfoque en los regímenes políticos —entendidos como la configuración de instituciones formales e informales que dan forma y reflejan el acceso al poder político y su ejercicio— puede ser particularmente útil para analizar la forma y el funcionamiento de las autocracias. Finalmente, utilizo dicho enfoque de régimen para estudiar el Partido Comunista de China y su proceso de sucesión de liderazgo, que se caracteriza por una creciente institucionalización y relaciones complementarias y sustitutivas entre instituciones formales e informales.

Introducción

En los últimos veinte años, se ha reconocido cada vez más que la ciencia política debe abordar no solo las instituciones formales, sino también las informales, así como las relaciones entre ambas. El hecho de que el interés en las instituciones informales haya crecido significativamente desde principios de la década de 1990 no es una coincidencia. Los múltiples procesos de transformación política, económica y social ocurridos tras el colapso de la Unión Soviética; el fin de la Guerra Fría; y otros desarrollos locales no solo han abierto nuevas oportunidades para observaciones relevantes, sino que también han subrayado la importancia empírica de las instituciones informales en el contexto de dichos procesos y más allá.

Junto con las ideas generadas por la investigación reciente sobre entidades formales como partidos políticos, elecciones y parlamentos en autocracias, el análisis de las instituciones informales promete un potencial sustancial para comprender y explicar la forma y el funcionamiento de los sistemas de gobierno político autoritarios. En este contexto, me propongo lograr dos objetivos con este artículo. Primero, quiero delinear la importancia de las instituciones informales en los sistemas autoritarios y otros sistemas de gobierno político. A modo de introducción, discuto brevemente por qué importa el estudio de los elementos informales en la política. Posteriormente, presento algunos fundamentos conceptuales y analíticos más amplios del estudio de las instituciones informales. Segundo, muestro cómo un enfoque en los regímenes políticos puede guiar un análisis orientado a las instituciones de la forma y el funcionamiento de los sistemas de gobierno político autoritarios y de otro tipo. Luego ilustro dicho enfoque de régimen con referencia a la República Popular China (RPC) y, más específicamente, a la cuestión de la sucesión política en la cúpula del partido estatal del país, el Partido Comunista de China (PCC). En una breve sección final, resumo los puntos principales de este artículo.

Instituciones informales en la política

Según Harold Lasswell, la pregunta central en política es: '¿Quién obtiene qué, cuándo y cómo?'. La asignación autorizada de bienes políticos de naturaleza material e inmaterial —incluidos los cargos políticos— puede realizarse de diferentes maneras. En las democracias liberales, las instituciones formales son de importancia central en este contexto. Demarcan de manera transparente y aplicable las áreas de responsabilidad, las funciones y los poderes (y sus límites) de los actores políticos centrales, así como los procedimientos involucrados en la deliberación y toma de decisiones políticas.

Siguiendo una comprensión amplia de las instituciones, dichas instituciones formales están compuestas por reglas, normas y acuerdos —independientemente de si están fijados (i) en forma de leyes, estatutos organizacionales, tratados y otros documentos legalmente vinculantes o (ii) en forma de derecho consuetudinario, incluido el derecho tribal, de clan u otras leyes indígenas. Un modo diferente de llegar a resultados políticos consiste en el establecimiento y uso posterior de estructuras relacionales intersubjetivas informales (es decir, no enmarcadas legalmente pero no necesariamente ilegales), modos de comportamiento y procedimientos, que a menudo solo son conocidos por los 'iniciados' involucrados. Cuando tales estructuras y modos no se utilizan de manera arbitraria o aleatoria, sino que se basan en reglas, normas y acuerdos, nos enfrentamos a instituciones informales.

Las instituciones formales e informales no son mutuamente excluyentes. En la práctica, ambos tipos de instituciones se utilizan y, de hecho, a menudo se combinan en diferentes tipos de sistemas de gobierno político. Incluso las democracias consolidadas, que han experimentado numerosas elecciones libres y justas, así como cambios pacíficos de poder, albergan diversas instituciones informales junto a sus contrapartes formales más conocidas. La fuerza o eficacia de las instituciones formales e informales depende sustancialmente de su estabilidad y aplicación, que —a su vez— se basan en cuánto valoran estas instituciones los actores políticos.

El interés básico que las élites políticas y otros actores políticos otorgan al uso, mantenimiento y expansión de estructuras relacionales informales más o menos institucionalizadas y modos de comportamiento y procedimientos puede explicarse fácilmente en términos racionales. Las relaciones y prácticas informales abren un margen de maniobra más allá de las instituciones formales, que pueden ser bastante rígidas y a menudo requieren altos costos de transacción. Las instituciones formales también pueden implicar obligaciones en términos de rendición de cuentas y transparencia a las que no todos los actores políticos se someten de buen grado. El uso de estructuras relacionales informales puede aumentar las posibilidades de control y dirección de las élites gobernantes más allá y además de las instituciones formales existentes. Por lo tanto, tales instituciones pueden ayudar a acumular y retener el poder. Los propósitos y los tipos de estructuras relacionales informales y modos de comportamiento y procedimientos utilizados por los actores políticos se ven afectados por el contexto político sistémico específico. Por ejemplo, en los 'estados depredadores' autocráticos, en los que los recursos del estado son saqueados por la élite gobernante, los beneficios materiales pueden maximizarse mediante el uso de sistemas y prácticas relacionales informales. Asimismo, donde no existe el estado de derecho (o solo es rudimentario) —como es el caso en sistemas políticos autocráticos y algunos híbridos— los gobernantes no tienen que temer sanciones al utilizar instituciones informales que son claramente ilegales, como la corrupción.

En la siguiente sección, abordo algunos fundamentos analíticos básicos del estudio de las instituciones informales, que también son relevantes para los análisis de dichas instituciones en autocracias. En este contexto, también abordo las posibles relaciones entre instituciones formales e informales...(Continuación)