結局、アイデンティティがものを言う：北朝鮮の核の脅威と韓国の対応（2006年）

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 18

著者

金成培（キム・ソンベ）は、国家安保戦略研究院（INSS）上級研究員。同職において、政府への助言を行い、北朝鮮および朝鮮半島問題に関する政策立案に貢献している。それ以前は、統一部（2006年）長官特別補佐官を務めた。同職に就く前は、韓国国家安全保障会議（NSC）戦略企画局長・局長（2003-2006年）を務めた。金博士はソウル大学で政治学の博士号を取得した。

I. 北朝鮮の核の脅威を「過小評価」させたものは何か？

冷戦開始以来、朝鮮半島では力の均衡の原則が支配的であった。朝鮮戦争もこの観点から理解することができる。休戦協定署名後も、南北朝鮮の間で軍備増強は継続的に行われ、大小様々な軍事紛争が絶え間なく発生している。これらの状況は、朝鮮半島における一種の戦略的均衡をもたらした。しかし、1990年代初頭に、南北朝鮮の戦略的均衡を変えうる決定的な要因が出現した。それは北朝鮮の核開発である。

北朝鮮の核開発は、1980年代後半から1990年代初頭にかけて初期段階で初めて検出された。それは効果的に阻止されることはなく、北朝鮮は現在、核物質の蓄積と2回の核実験を経て、核兵器保有国と見なされている。特に、2010年11月には、北朝鮮のウラン濃縮プログラムが、既存のプルトニウムベースの核プログラムに加えて明らかになり、北朝鮮の核問題はさらに懸念されるようになった。2006年の北朝鮮による核実験は、北朝鮮を事実上の核保有国とする決定的な段階となった。しかし、韓国の対応は予想外に抑制的であった。北朝鮮に対する強力な制裁もなく、それに対応する核武装の試みもなかった。なぜこのような事態になったのだろうか？

なぜ北朝鮮の核武装は阻止されなかったのか？現実主義理論によれば、安全保障のジレンマの論理は均衡行動を要求するはずであったが、実際には対応は限定的であり、事実上の宥和政策にさえ似ていた。米国の選択肢は、朝鮮半島の地政学と米韓同盟によって制限されていた可能性がある。韓国、すなわち米国の同盟国が反対した場合、北朝鮮に対する軍事的または経済的な制裁は課せられなかったであろう。韓国の対応はどうであったか？北朝鮮の核武装は、南北関係における軍事的戦略的均衡を決定的に変えた。韓国は北朝鮮の脅威に対してより積極的に対応すべきであったにもかかわらず、現実主義の観点からはそうしなかった。先制攻撃を行わなくても、韓国の意思決定プロセスにおいて安全保障上の懸念が最優先事項であったことを考えると、北朝鮮に対する強力な制裁が課せられるべきであった。しかし、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権は、既存の南北関係を引き続き活用し、最初の核実験、すなわち北朝鮮の核開発プログラムにおける最も重要な段階の後に国連安全保障理事会が課した北朝鮮に対する制裁にのみ参加した。この行動は政策の失敗であったのか、それとも例外的なケースであったのか？韓国の政策を評価するだけであればここで終わることができるが、慎重に分析したいのであれば、はるかに複雑な分析が必要となるだろう。

新現実主義者は、脅威にさらされている国の行動を「過小評価」と呼ぶ。それは、明白かつ現在の危険を認識できなかったり、単に対応しなかったり、あるいは取るに足らない、無分別な方法で対応したりする場合である（Schweller 2004, pp. 159–160）。盧武鉉政権の北朝鮮の核の脅威に対する対応を「過小評価」と呼ぶことができるかどうかは議論の余地がある。自由主義者も現実主義者も、この議論に同意しないかもしれない。自由主義者の観点からは、盧武鉉政権の対応は、南北関係の進展を反映した合理的な選択であった。なぜなら、過度な軍事的措置や北朝鮮に対する強力な制裁は、朝鮮半島における不必要な軍事的緊張を引き起こし、南北関係全体を損なう可能性があったからである。厳格な現実主義者は、盧武鉉政権の行動を「過小評価」とは見なさないかもしれない。彼らの見解では、米韓同盟が存在していたため、朝鮮半島ではすでに全体的な戦略的均衡が機能していたため、その時点ではいかなる均衡行為も必要なかった。むしろ、彼らは盧武鉉政権の対応を、北朝鮮の反応に過度に敏感な、過剰関与行動と見なしたかもしれない。しかし、均衡行動を軍事的に意味のある措置と定義することは、あまりにも狭く、軍事中心的なアプローチである。「ソフト・バランシング」という概念さえ、軍備増強や同盟形成といった「ハード・バランシング」とは対照的に、連合形成や外交交渉を通じた限定的かつ間接的な均衡戦略を記述するために開発された（Paul 2005, p.58）。盧武鉉政権の2006年の北朝鮮核実験への対応は、保守派や米国が要求したレベルはもちろんのこと、それ自身の脅威レベルをも下回っていた。盧武鉉政権の行動を「過小評価」と見なす十分な根拠がある。なぜなら、それは「ソフト・バランシング」さえも無視していたからである。しかし、それは集権的な権力構造における「過小評価」ではなく、特定の課題における「過小評価」であった。

しかしながら、本稿は新現実主義的アプローチに基づいているわけではない。たとえ何らかの「過小評価」現象があったとしても、盧武鉉政権の対応を新現実主義理論で説明することは困難である。新現実主義は国内政治の役割を指摘している。国内政治による外交政策の歪みは、外交政策研究において十分に考慮されている。問題は、盧武鉉政権と李明博（イ・ミョンバク）政権の北朝鮮政策の完全な違いが示すように、韓国の国内政治は「過小評価」要因となりうるだけでなく、「過大評価」要因ともなりうるということである。このような政策選好の違いをどのように説明できるだろうか？比較外交政策理論よりも複雑なアプローチが必要である。韓国の場合、いくつかの国内変数によって国内政治がどのように外交政策に反映されるかを一般化することは不可能である。韓国では、北朝鮮政策がアイデンティティや規範といった文化的な要素を含むため、南北関係は国内政治と深く結びついている。

本稿では、北朝鮮が2006年に核実験を実施した際の最高の国家安全保障上の懸念であった北朝鮮核問題において、韓国の国内政治がどのように反映されているかを分析する。特に、構成主義の観点から、規範やアイデンティティといった文化的な要素が、北朝鮮の核の脅威に対する韓国政府の対応をどのように形成したかを示す。ただし、構成主義が焦点を当てるグローバルな文化的環境については、ここでは深く扱わない。構成主義は、国際的な環境に加えて、国内の文化的環境の影響にも注目する傾向がある。しかし、核不拡散条約（NPT）体制や不拡散規範といったグローバルな文化的環境は、韓国政府の政策決定に比較的軽微な影響しか与えていない。したがって、北朝鮮の核の脅威に対する韓国の過小評価行動を説明するために使用できる様々な代替アプローチの関連性を検討する。

II. 北朝鮮の核の脅威に対する韓国の対応をどう説明するか：理論的概観

1. 新現実主義的アプローチ

核問題は、国際政治の舞台における最も典型的な軍事的安全保障問題であり、ハイ・ポリティクスを強調する現実主義国際政治理論によって強く説明されることが期待される。伝統的現実主義によれば、すべての国家は権力として定義される国益を追求する。しかし、国家権力には必然的な限界があり、力の均衡は国家の行動を決定する主要な要因である（Morgenthau 1985）。そして、権力の最も明白な形態は、最も破壊的な手段である軍事力と核兵器である。

したがって、力の均衡は、核問題を説明するための最も効果的な分析ツールである。ウォルツによって開拓された構造的現実主義は、異なる文脈で力の均衡の概念を強調する。世界政府のない無政府状態の国際システムの下では、国家は、他国との協力よりも生存と安全を最優先しなければならないという点で、単位としての機能的特性を同じくする。したがって、国際政治における最も重要な要素は権力の分布であり、この文脈において力の均衡は、すべての国家の行動を説明し予測できる中核的要因である（Waltz 1979）。特に核武装は、国家間の戦略的均衡を根本的に変えることができる決定的な要因である。北朝鮮の核開発は、現実主義的観点から解釈することができる。北朝鮮の核交渉戦略には様々な解釈がある。しかし、北朝鮮がその生存と安全を確保するために核兵器開発プログラムを進めたことは争えない。北朝鮮の核兵器の戦略的要因としては、冷戦の終結と東欧ブロックの崩壊による安全保障上の脆弱性の増大、イラク戦争以降激化した米国による攻撃の恐怖、南北朝鮮の国力格差の拡大、そして北朝鮮自身の経済的困難による韓国との通常兵器競争の負担などが一般的に理解されている。要因が何であれ、核武装は、急速に悪化する戦略的環境下での北朝鮮体制の生存を保証するための最も効果的な手段と見なすことができる。

問題は、現実主義が韓国の北朝鮮核の脅威に対する対応を説明できるかどうかである。伝統的現実主義は、国家を人間のように権力を追求する単位と見なす。そして構造的現実主義は、国際的な無政府構造が個々の国家の行動を規定すると見なす。いずれにしても、現実主義は国家を合理的で統一的なアクターと見なす。国家は当然、外部の脅威に対して均衡行動を示すが、2006年の北朝鮮の核の脅威に対する対応など、多くの機会においてそうではなかった。韓国はその時、いかなる意味のある軍事的措置も取らなかった。この点に関して、韓国政府が直面する地政学的なリスクに注目するかもしれない。朝鮮戦争で経験したような全面戦争の可能性は、北朝鮮政策の選択肢を制限する。しかし、地政学的なリスクを過度に強調することは、様々なレベルの制裁や、軍事演習や抑止措置といった多様な種類の軍事的制裁が存在するという事実を見落とすことにつながるかもしれない。いずれにしても、盧武鉉政権の対応は現実主義的な観点からは説明が難しい。

現実主義の内部でさえ、合理性の実証主義的仮説に基づいた国際政治理論は疑問視されてきた。新現実主義者は、エージェントのプロセスと相互作用を指摘し、外部の脅威に対する国家の対応が国内の状況に影響される可能性があることを認識している。政策決定プロセスと実際の国家社会の関係が統一的アクターに近いほど、現実主義の予測はより正確になる。逆に、社会レベルで国家が分裂している場合、力の均衡予測に従って行動する可能性は低くなる。新現実主義者のシュウェラーによれば、アクターの選択は2つの理由、すなわちアクターの選好、つまり意欲、そして政治的・物質的な障害を克服して均衡をとるアクターの能力によって説明できる。シュウェラーは、国家の脅威に対する対応を説明するのに十分包括的な4つの変数、すなわちエリートの合意、政府または体制の脆弱性、社会の結束、エリートの結束を提唱している。彼は、エリートが国内のリスクが高すぎると見なし、分裂した社会から必要な資源を動員できないため、一貫性のない断片化された国家は、危険な脅威に対して均衡をとることができず、またそうする意欲もないと主張している（Schweller 2004, pp. 168–170）。

新現実主義的アプローチは、確かに北朝鮮核問題に関していくつかの示唆を持っている。1990年代初頭から過去20年間にわたり、ある程度の進展があったにもかかわらず、北朝鮮核問題が悪化してきたことは事実である。北朝鮮は1990年代初頭に核開発プログラムを開発していたと疑われ、今日では事実上の核保有国であるとされている。新現実主義者の観点からは、この状況は明確な外部の脅威に対する適切な対応の欠如と、典型的な「過小評価」現象の結果である。シュウェラーの枠組みでは、それは韓国特有の国内政治の結果である。同じ期間、韓国の国家社会が分裂していたことは事実である。特に2000年の初の南北首脳会談以降、南北関係と北朝鮮政策に関して、政治エリート全体だけでなく社会全体が二分されていた。しかし、社会の結束のみを参照して、韓国の北朝鮮核の脅威に対する対応を説明するには十分ではない。戦間期のイギリスとフランスの経験に基づいたシュウェラーの枠組みは、異なる歴史的背景を持つ韓国には適用できない。さらに、社会の断片化と結束が変化していないにもかかわらず、盧武鉉政権とは全く逆の李明博政権の北朝鮮核問題への対応を説明することは事実上不可能である。社会的な断片化と結束が変わっていないにもかかわらず、わずか2年後に韓国の対応が完全に変化したと説明することは理にかなっていない。むしろ、国内政治状況の調整によるアクターの選好の変化によって、両政権の政策選好が社会心理学的に異なっていたと言う方がもっともっともらしいだろう。国内政治が外部の脅威に対する均衡において関連性があることは事実である。しかし、韓国の場合、規範やアイデンティティといった文化的な要素が、政治的・経済的利益よりもはるかに影響力が大きい。

2. 自由主義的説明

自由主義者は、韓国の北朝鮮核の脅威に対する対応について多くのことを言えるだろう。彼らは「過小評価」という概念に反論するだろう。「過小評価」は非常に価値志向的であり、積極的な均衡行動が取られるべきであるという仮定に基づいた概念である。しかし、自由主義者は盧武鉉政権の対応を「過小評価」とは見なさないだろう。彼らにとっては、それは朝鮮半島における緊張の加速を防ぐための適切な対応であった。彼らの見解では、李明博政権下ではある種の「過小関与」が起こり、北朝鮮核問題ははるかに大きな程度まで悪化した。北朝鮮の核の脅威の動機は、両朝鮮間の戦略的均衡を引き起こす実質的かつ即時の脅威を作り出すことよりも、北朝鮮に対する金融制裁の解除を米国に交渉させることにあった。過度な軍事的措置を取ることは、朝鮮半島における軍事的緊張を引き起こす可能性のある過剰な均衡である。自由主義者の見解では、盧武鉉政権の選択は南北関係の進展を反映していた。費用便益分析に基づけば、北朝鮮に対する強力な制裁によって関係全体を犠牲にするよりも、抑制された対応によって南北関係を維持することは合理的な選択であった。これは、自由主義と機能主義が言うように、「スピルオーバー効果」が働いたことを意味する。自由主義的アプローチは、国家が基本的に合理的なアクターであるという仮説に基づいている。しかし、盧武鉉政権の選択が最善ではなかったが、避けられなかった合理的なものであったと理解するならば、それは少なくとも、アクター（盧武鉉政権）が自由主義的な見解を持っていたことに由来する。李明博政権は、安全保障上の利益を守るために南北関係を犠牲にするという別の選択を示した。それでも、自由主義的アプローチは、ほぼ同じ国家社会構造の下にあった2つの韓国政権が、なぜ反対の政治的選択をしたのかを効果的に説明することはできない。

3. 構成主義的代替案

構成主義的アプローチは、規範やアイデンティティといった文化的な要素を強調する点で、盧武鉉政権の北朝鮮核問題への対応を分析する上で関連性がある。韓国の国内政治は、過去半世紀にわたる急速な工業化と民主化を経て、より多様化し、意思決定プロセスにおける国内変数の影響が大きく増大した。したがって、特定の外交政策問題に関する世論や官僚機構の利益を分析することによって、韓国の行動を説明することができる。また、認知的一貫性、集団思考、心理的ストレスといった分析方法を単純に使用することもできる。

しかし、ここで分析する盧武鉉政権の北朝鮮初の核実験への対応は、政治的エリートの個人的なレベルの認知的・心理的要素よりも、言説政治と文化的な要素によって、より大きな影響を受けていたように思われる。

構成主義は、国家の安全保障上の利益や安全保障政策を形成する上で、その国の環境とアイデンティティの文化的・制度的要素に、物理的な環境よりも焦点を当てる。カッツェンシュタインは、規範を、特定のアイデンティティを持つアクターの適切な行動に対する集団的な期待として定義している。状況によっては、規範はアクターのアイデンティティを定義する規則のように機能する。他の状況では、規範は、すでに定義されたアイデンティティの適切な実施を規定する基準として機能する。前者は、関連する他者が特定のアイデンティティを認識するような行動を規定する「構成的効果」と呼ばれ、後者は、適切な行動の基準を規定する「規制的効果」と呼ばれる（Katzenstein 1996, p. 5）。これらを合わせると、規範は、特定のアクターが特定の環境で誰であるか、そしてこれらの特定のアクターがどのように行動するかについての期待を確立する（Katzenstein 1996, p. 54）。規範は、政策決定者が規範に基づいて特定の政策を好むか避けるかに影響を与え、国民や専門家は、政策決定に影響を与えるために特定の規範を提示または支持する…（続く）