Регулирование рынка в Китае в постсоциалистическом контексте

Юкён Ё является доцентом Колледжа международных исследований Университета Кёнхи. Она получила степень доктора философии в Университете Мэриленда в Колледж-Парке в 2007 году. До прихода в Университет Кёнхи она работала в Университете Гонконга в качестве постдокторанта в 2007-2009 годах и доцента в 2009-2011 годах. Ее исследовательские интересы включают институциональные изменения в социалистической рыночной экономике, политический контроль КПК над бизнесом и внешнеэкономическую политику. Она опубликовала несколько статей и глав книг, в том числе «Дополнение местных комиссий по проверке дисциплины КПК: расширение полномочий центральных инспекционных групп» (2016), «Контекстуализация корпоративного управления: случай китайских центральных государственных корпоративных групп» (2013) и «Проницаемый инвестиционный контроль Китая, 1978-2013» (ожидается к публикации). Ее первая книга в рукописи, От плановика к регулятору: как Китай управляет стратегическими отраслями, в настоящее время находится на рассмотрении.

Введение

В процессе углубления постмаоистских экономических реформ одним из наиболее заметных изменений стала трансформация китайского государства из плановика в регулятора экономики. Однако, вместо того чтобы двигаться в направлении минималистского правительства или независимых регуляторов, данное исследование утверждает, что китайское государственное регулирование, основанное на неформальных институтах и партийных организациях в сочетании с формальными институтами, осталось устойчивым. Более того, модель избирательного отраслевого управления и последующие внутренние различия в формах регулирования отражают наличие множества политических экономий в Китае. Данное исследование пытается объяснить, что порождает такие разнообразные формы государственного регулирования, а затем рассматривает два дополнительных вопроса: совместим ли этот разнообразный характер отраслевого регулирования в Китае с более широкими социалистическими моделями регулирования, обнаруженными в других постсоциалистических контекстах, таких как Вьетнам, и предполагают ли выводы данной статьи дальнейшую эволюцию в сторону либеральной рыночной экономики с независимыми регуляторами и автономным бизнесом, или же консолидацию государственного капитализма как альтернативного пути.

Отношения между государством и бизнесом в стратегических секторах Китая

Реформирование экономики часто подразумевает замену одной системы другой. Экономическая реформа в социалистическом режиме, таким образом, может означать замену набора институтов плановой экономики рыночными институтами, поскольку большинство институтов плановой экономики несовместимы с системами, ориентированными на рынок. Например, микроэкономические, а также макроэкономические институты, особенно фискальная и денежно-кредитная системы, должны быть адаптированы к рыночным условиям, чтобы стать участниками мирового рынка без возникновения или столкновения с риском. Несмотря на растущую либерализацию рынка в Китае, центральный контроль остается сильным, пока сектора имеют решающее значение для национальной экономики. При этом как неформальные институты, так и партийные организации, хотя часто и игнорируются, играют ключевую роль в регулировании рынков и находящихся в них предприятий. Доминирование государственной собственности в ведущих промышленных секторах оставляет мало возможностей для частных фирм влиять на процесс принятия решений. По той же причине ассоциации предпринимателей, которые должны представлять интересы отраслей и фирм, испытывают трудности с надлежащим функционированием и выполнением значимой роли. В этом смысле ни ассоциации предпринимателей, ни государственно-частные связи, которые являются взаимосвязанными составными аспектами при рассмотрении отношений между государством и бизнесом в целом, не очень полезны для объяснения отношений между государством и бизнесом в ведущих стратегических отраслях Китая. Более того, поскольку данное исследование направлено на изучение того, как государство осуществляет регуляторный контроль над бизнесом, а не на то, как бизнес влияет на государственную политику и регулирование, больше внимания уделяется разъяснению средств государственного регулирования и учету причинных переменных, которые порождают внутренние различия между секторами. Доминирующая норма и роль неформальных институтов и партийных организаций как в правительстве, так и в бизнесе обсуждаются далее.

Взгляд из центра

В Китае существует одна широко распространенная политическая норма: стратегическая важность, с точки зрения центрального руководства, может вызывать центральный регуляторный надзор, независимо от присущих отраслевых характеристик или институциональных ограничений (например, прав собственности), даже если центральная партийно-государственная система не обладает формальными полномочиями; как будет обсуждаться далее, для этого возникли неформальные институты. Однако промышленное управление Китая показывает, что централизация регуляторных полномочий не привела к созданию единого набора правил для новых рынков; вместо этого возникло разнообразное множество институциональных механизмов. Другими словами, формы центрального регулирования различаются в зависимости от сектора. Первая промежуточная переменная — это концепция контроля. В Китае понятие необходимости жесткого государственного контроля над жизненно важными экономическими сферами, такими как отрасли высшего уровня, привело к применению высокоцентрализованной формы регулирования (жесткое регулирование). С другой стороны, когда делегирование полномочий местным и иностранным инвесторам является стратегией развития, форма центрального регулирования, как правило, мягкая. Доминирующий режим прав собственности является еще одной ключевой промежуточной переменной, определяющей различные формы центрального регулирования среди стратегических отраслей. Ведущий режим собственности важен, поскольку он влияет на баланс сил между центральными и местными властями в управлении бизнесом соответствующих отраслей. Последний промежуточный фактор — это структура управления; децентрализованные органы власти и предприятия (то есть отсутствие формальных полномочий) с большой вероятностью заставляют центр больше полагаться на «неформальные» институты для прямого надзора. Таким образом, бизнес и рынок высокодецентрализованных стратегических отраслей (например, автомобильный сектор) находятся под центральным регуляторным контролем, но через неформальный канал. Эти три переменные вместе создали новую форму (центрального) регулирования в ведущих экономических секторах Китая, такую как мягкий или жесткий центральный надзор. Эта модель была порождена «избирательным регуляторным контролем» Китая в его ведущих промышленных секторах. Более того, важность неформальных институтов получила недостаточное внимание в традиционных теориях регулирования и регуляторной политики, что может привести к игнорированию основных стимулов политического поведения и невозможности объяснить институциональные результаты. Таким образом, модели регулирования в Китае можно суммировать следующими ключевыми элементами: регуляторный контроль из центра через неформальные институты под руководством партийных организаций.

Неформальные институты

Действительно, растущее количество исследований неформальных институтов отражает одну неоспоримую реальность: «многие правила игры, которые структурируют политическую жизнь, являются неформальными — созданными, сообщаемыми и применяемыми вне официально санкционированных каналов». Это особенно поразительно во многих развивающихся и постсоциалистических странах, поскольку модели клиентелизма и патронажа сосуществуют с новыми демократическими и рыночными институтами, но по-прежнему доминируют. Например, существование «блата» в России или устойчивые отношения между правительством и бизнесом в Китае свидетельствуют о важности неписаных правил для объяснения политического поведения и экономических результатов. Для ясности, неформальные институты в данном исследовании определяются как «социально разделяемые правила, обычно неписаные, которые создаются, сообщаются и применяются вне официально санкционированных каналов». Фактически, неформальные правила получили мало внимания в области институционализма (например, исторического или рационального), главным образом потому, что большая часть литературы утверждает, что формальные правила в первую очередь влияют на формирование стимулов и ожиданий акторов. Изучение регуляторной политики и реформ не является исключением. Большая часть литературы анализировала формальные институты, уделяя особое внимание развитым промышленным странам. Как неолиберальные, так и неокорпоративистские статистические модели страдали от того, что они не принимали всерьез во внимание факторы, лежащие в основе неформальных правил и процедур, и их влияние на эффективность формальных институтов и других вовлеченных акторов. Как точно отмечают Хелмке и Ливицки, «такой узкий фокус может быть проблематичным, поскольку он рискует упустить многое из того, что движет политическим поведением, и может помешать усилиям по объяснению важных политических явлений». Как показывает исследование регуляторной политики автомобильной промышленности, формальные институты ограничены в объяснении механизма регуляторных институтов для высокодецентрализованной автомобильной промышленности Китая и ее предприятий, где центральный надзор часто осуществляется через неформально разделяемые правила и процедуры. Более продвинутый институциональный анализ, следовательно, требует тщательного внимания как к формальным, так и к неформальным правилам. Учитывая неформальный канал централизованного регуляторного органа, xunshizu (巡视组), некоторые исследователи обнаружили, как неформальное регулирование из центра разрабатывается и используется для дополнения формальных институтов на местном уровне. Действительно, это неформальное регулирование со стороны xunshizu предоставляет местным органам власти стимулы, которые ограничивают политическое поведение для сотрудничества с местными государственными предприятиями в отношении ненадлежащего управления государственными активами. Более того, использование неформального канала имеет тенденцию делать центральное регулирование косвенным и мягким по сравнению с регуляторным надзором со стороны формальных институтов. Фактически, неформальное регулирование в китайской политической экономии часто осуществляется партийными организациями, которые сохраняют мощный политический контроль как над правительством, так и над государственными предприятиями в Китае, но в значительной степени игнорируются в неолиберальных и неокорпоративистских/статистических моделях.

Партийные организации

Как партийные организации, глубоко проникшие в правительство и бизнес, влияют на модели регулирования в ведущих промышленных секторах? По общему мнению, Коммунистическая партия Китая (КПК) продолжает играть важную надзорную роль в экономических реформах и использовании государственных активов. Вопрос заключается в том, как КПК осуществляет свой контроль при регулировании ведущих отраслей и их бизнеса? Как они влияют на модели регулирования для них? Действительно, партийные организации представляют собой серьезные вызовы для традиционных рамок, которые не могут интегрировать эти ключевые политические институты в анализ. Две партийные организации служат партийным интересам. Во-первых, «руководящие малые группы (领导小组)», как своего рода совместные партийно-государственные организации, состоящие из высокопоставленных чиновников в данном секторе, осуществляют надзор за финансами, телекоммуникациями, электроэнергетикой и многими другими отраслями. То есть, помимо регуляторного учреждения в каждой отрасли, руководящие малые группы устанавливают общие направления развития и правила для рынков. Таким образом, регуляторные органы далеки от независимости от этого партийно-государственного влияния. Другой является ее Организационный отдел (中组部), который глубоко вовлечен в назначение высокопоставленных чиновников в регуляторных органах и топ-менеджеров в государственных предприятиях. Используя систему ротации, Организационный отдел пытается сохранить контроль партии как над регуляторными органами, так и над крупными государственными предприятиями. Сильное представительство корпоративных лидеров в Центральном комитете КПК также указывает на то, как партия глубоко проникла в бизнес-группы под видом усиления корпоративной автономии. Таким образом, инструменты руководящих малых групп и полномочия по назначению Организационного отдела позволили партии сохранить твердый контроль над большинством стратегических отраслей. В результате, вопреки общепринятому мнению, которое подчеркивает независимость регулятора как от правительства, так и от отрасли, в Китае была создана высоко взаимозависимая связь между правительством, отраслью и регуляторами. Партийные организации, такие как руководящие малые группы, Организационный отдел и xunshizu, находятся в центре регулирования рынков. Короче говоря, различные партийные организации порождают взаимозависимые отношения между государством и отраслью, точнее между регуляторами и государственными предприятиями, посредством трех инструментов контроля. Это отражает реальность того, что традиционный дихотомический подход, такой как рынок против государства, весьма ограничен для объяснения переходных экономик, обладающих устойчивым политико-экономическим наследием.

Сравнительные перспективы: партийно-государственное регулирование во Вьетнаме

Более тонкое понимание моделей «избирательного отраслевого управления» в Китае можно получить путем сравнения основополагающих норм и институтов в других постсоциалистических странах, в частности во Вьетнаме, который принял аналогичные пути реформ в рамках устойчивых социалистических институтов. Действительно, сравнение Китая с Вьетнамом является частью усилий по выяснению, совместимо ли избирательное отраслевое регулирование Китая, сопровождаемое внутренними различиями, с более широкими социалистическими практиками, обнаруженными в других постсоциалистических странах, таких как Вьетнам. Это будет способствовать построению общего объяснения меняющейся природы государства от плановика к регулятору в условиях устойчивых социалистических политико-экономических институтов. Помещая Китай в постсоциалистический контекст, мы можем изучить, следует ли рассматривать модели избирательного отраслевого управления, ключевой аргумент данного исследования, как общие практики в постсоциалистических режимах. Существующие исследования утверждают, что регуляторы в социалистических режимах — это сильные государства, которые посредством прошлых плановых бюрократий тщательно разработали правила и формальные и неформальные институты для формирования рыночных сил в соответствии с целями партийно-государственного экономического развития и легитимности партии. Вьетнам и Китай обычно рассматриваются как более похожие, чем различные, в их формальном институциональном составе... (Продолжение)