La Regulación del Mercado en China en el Contexto Post-Socialista

Yukyung Yeo es Profesora Asociada de la Facultad de Estudios Internacionales de la Universidad Kyung Hee. Obtuvo su doctorado en la Universidad de Maryland-College Park en 2007. Antes de unirse a la Universidad Kyung Hee, trabajó en la Universidad de la Ciudad de Hong Kong como becaria postdoctoral durante 2007-2009 y como profesora asistente durante 2009-2011. Sus intereses de investigación incluyen los cambios institucionales en la economía de mercado socialista, el control político del PCCh sobre los negocios y las políticas económicas exteriores. Ha publicado varios artículos y capítulos de libros, entre ellos “Complementing the Local Discipline Inspection Commissions of the CCP: Empowerment of the Central Inspection Groups” (2016), “Contextualizing Corporate Governance: the Case of China’s Central State Enterprise Groups” (2013), y “China’s Perforated Investment Control, 1978-2013” (próximamente). Su primer manuscrito de libro, From Planner to Regulator: How China Governs Strategic Industries, está actualmente en revisión.

Introducción

Al profundizar las reformas económicas post-Mao, uno de los cambios más notables ha sido la transformación del estado chino de planificador a regulador en la gestión de la economía. Sin embargo, en lugar de orientarse hacia un gobierno minimalista o reguladores independientes, este estudio argumenta que la regulación estatal china, que se ha sustentado en instituciones informales y organizaciones del partido combinadas con instituciones formales, ha permanecido resiliente. Además, el patrón de gestión industrial selectiva y la consiguiente varianza interna en las formas de regulación reflejan que existen muchas economías políticas en China. Este estudio intenta explicar qué genera tales formas variadas de regulación estatal y luego aborda dos cuestiones adicionales: una es si este patrón variado de regulación industrial en China es compatible con patrones de regulación socialista más amplios encontrados en otros contextos post-socialistas, como Vietnam; y la otra cuestión es si las implicaciones de los hallazgos de este artículo sugieren una evolución futura hacia una economía de mercado liberal con reguladores independientes y empresas autónomas, o la consolidación del capitalismo de estado como un camino alternativo.

Relaciones Estado-Empresa en los Sectores Estratégicos de China

Reformar una economía a menudo implica reemplazar un sistema antiguo por uno nuevo. La reforma económica en un régimen socialista, por lo tanto, puede significar reemplazar un conjunto de instituciones de la economía planificada por instituciones de mercado, ya que la mayoría de las instituciones de la economía planificada son incompatibles con los sistemas orientados al mercado. Por ejemplo, las instituciones microeconómicas y macroeconómicas, en particular los sistemas fiscal y monetario, deben ajustarse a las orientaciones del mercado para convertirse en actores del mercado global sin incurrir o enfrentar riesgos. A pesar de la creciente liberalización del mercado en China, sin embargo, el control central sigue siendo robusto siempre que los sectores sean cruciales para la economía nacional. Al hacerlo, tanto las instituciones informales como las organizaciones del partido, aunque a menudo descartadas, desempeñan roles clave en la regulación de los mercados y las empresas dentro de ellos. El predominio de la propiedad estatal en los sectores industriales líderes deja poco espacio para que las empresas privadas influyan en el proceso de formulación de políticas. De manera similar, las asociaciones empresariales que se supone que representan los intereses de las industrias y las empresas encuentran difícil funcionar adecuadamente y desempeñar un papel significativo. En este sentido, ni las asociaciones empresariales ni los vínculos público-privados, que son dimensiones constituyentes interrelacionadas al examinar las relaciones estado-empresa en general, son muy útiles para explicar las relaciones estado-empresa en las industrias estratégicas líderes de China. Además, dado que este artículo tiene como objetivo examinar cómo el estado ejerce control regulatorio sobre las empresas en lugar de cómo las empresas influyen en las políticas y regulaciones estatales, se presta más atención a dilucidar los medios de regulación estatal y a explicar las variables causales que producen la varianza interna entre los sectores. La norma y los roles predominantes de las instituciones informales y las organizaciones del partido tanto en el gobierno como en las empresas se discuten a continuación.

La Vista desde el Centro

En China, existe una norma política ampliamente compartida: la importancia estratégica de los ojos del liderazgo central puede invitar a la supervisión regulatoria central, independientemente de las características industriales inherentes o las restricciones institucionales (por ejemplo, los derechos de propiedad), aunque el partido-estado central carezca de la autoridad formal; han surgido instituciones informales para hacerlo, como se discutirá más adelante. Sin embargo, la gestión industrial de China muestra que la centralización de la autoridad regulatoria no condujo a la creación de un conjunto de reglas para los nuevos mercados; en cambio, surgió un conjunto diverso de arreglos institucionales. En otras palabras, las formas de regulación central varían entre sectores. La primera variable interviniente es la concepción de control. En China, la noción de la necesidad de un control estatal estricto sobre las líneas de vida económicas, como las industrias de primer nivel, ha resultado en la aplicación de una forma de regulación altamente centralizada (regulación dura). Por otro lado, cuando la delegación de autoridades a inversores locales y extranjeros es una estrategia de desarrollo, la forma de regulación central tiende a ser blanda. El modo dominante de propiedad es otra variable interviniente clave para crear diferentes formas de regulación central entre las industrias estratégicas. El modo de propiedad principal es importante porque influye en el equilibrio de poder entre las autoridades centrales y locales en la gestión de las empresas de las industrias involucradas. El factor interviniente final es la estructura de gobierno; las autoridades y empresas descentralizadas (es decir, la falta de autoridad formal) probablemente lleven al centro a depender más de instituciones "informales" para la supervisión directa. Por lo tanto, las empresas y el mercado de industrias estratégicas altamente descentralizadas (por ejemplo, el sector automotriz) están bajo control regulatorio central pero a través de un canal informal. Estas tres variables juntas han creado una nueva forma de regulación (central) en los sectores económicos líderes de China, como la supervisión central blanda vs. dura. Este patrón ha sido generado por el "control regulatorio selectivo" de China en sus sectores industriales líderes. Lo que es más, la importancia de las instituciones informales ha recibido poca atención en las teorías convencionales de la regulación y la política regulatoria, lo que puede llevarnos a descartar los incentivos subyacentes del comportamiento político y dejarnos incapaces de explicar los resultados institucionales. Por lo tanto, los patrones de regulación en China se pueden resumir con los siguientes elementos clave: el control regulatorio desde el centro a través de instituciones informales bajo el liderazgo de las organizaciones del partido.

Instituciones Informales

De hecho, la creciente investigación sobre instituciones informales refleja una realidad innegable: "muchas reglas del juego que estructuran la vida política son informales, creadas, comunicadas y aplicadas fuera de los canales oficialmente sancionados". Esto es particularmente asombroso en muchos países en desarrollo y post-socialistas, en el sentido de que los patrones de clientelismo y patrimonialismo coexisten con nuevas instituciones democráticas y de mercado, pero aún prevalecen. Por ejemplo, la existencia de "blat" en Rusia o las relaciones pegajosas entre gobierno y empresa en China exhiben la importancia de las reglas no escritas para explicar el comportamiento político y los resultados económicos. Para aclarar, las instituciones informales en este estudio se definen como "reglas socialmente compartidas, generalmente no escritas, que se crean, comunican y aplican fuera de los canales oficialmente sancionados". En efecto, las reglas informales han recibido poca atención en el campo del institucionalismo (como el histórico o el racional) principalmente porque gran parte de la literatura postula que las reglas formales influyen principalmente en la configuración de los incentivos y las expectativas de los actores. El estudio de la política regulatoria y la reforma no es una excepción. Gran parte de la literatura ha analizado las instituciones formales, centrándose en los países industrializados avanzados. Tanto los modelos neoliberales como los neocorporativistas estatistas han sufrido por no tener en cuenta seriamente los factores subyacentes de las reglas y procedimientos informales y su influencia en el desempeño de las instituciones formales y otros actores involucrados. Como señalan acertadamente Helmke y Livitsky, "un enfoque tan estrecho puede ser problemático, ya que corre el riesgo de pasar por alto gran parte de lo que impulsa el comportamiento político y puede obstaculizar los esfuerzos para explicar fenómenos políticos importantes". Como detalla el estudio de la política regulatoria de la industria automotriz, las instituciones formales son limitadas para explicar el mecanismo de las instituciones regulatorias para la industria automotriz altamente descentralizada de China y sus empresas, donde la supervisión central a menudo se ejerce mediante reglas y procedimientos compartidos informalmente. Por lo tanto, un análisis institucional más avanzado exige una atención cuidadosa tanto a las reglas formales como a las informales. Al considerar el canal informal de un organismo regulador organizado centralmente, xunshizu (巡视组), algunos han descubierto cómo la regulación informal desde el centro se diseña y emplea para complementar las instituciones formales a nivel local. De hecho, esta regulación informal de xunshizu proporciona a las autoridades locales incentivos que restringen el comportamiento político para cooperar con las empresas estatales locales en lo que respecta a la mala gestión de los activos estatales. Lo que es más, el uso del canal informal tiende a hacer que la regulación central sea indirecta y blanda en comparación con la supervisión regulatoria por parte de instituciones formales. De hecho, la regulación informal en la economía política china a menudo es ejercida por organizaciones del partido que retienen un poderoso control político sobre el gobierno y las empresas estatales en China, pero son en gran medida descartadas en los modelos neoliberales y neocorporativistas/estatistas.

Organizaciones del Partido

¿Cómo afectan las organizaciones del partido, profundamente arraigadas en el gobierno y las empresas, los patrones de regulación en los sectores industriales líderes? Se podría argumentar que el Partido Comunista de China (PCCh) continúa desempeñando un importante papel de supervisión en la reforma económica y el uso de activos estatales. La pregunta, entonces, es cómo el PCCh ejerce su control en la regulación de las industrias líderes y sus negocios. ¿Cómo afectan los patrones de regulación para ellos? De hecho, las organizaciones del partido representan desafíos importantes para los marcos convencionales que no integran estas instituciones políticas clave en el análisis. Dos organizaciones del partido sirven a los intereses del partido. Primero, los "grupos pequeños de liderazgo (领导小组)", como una especie de organizaciones conjuntas de partido y estado que consisten en funcionarios de alto nivel en un sector determinado, supervisan las finanzas, las telecomunicaciones, la electricidad y muchas otras industrias. Es decir, además de una institución reguladora en cada industria, los grupos pequeños de liderazgo establecen las direcciones generales de desarrollo y las reglas para los mercados. De esta manera, las agencias reguladoras están lejos de ser independientes de esta influencia del partido-estado. El otro es su Departamento de Organización (中组部), que está profundamente involucrado en el nombramiento de altos funcionarios en las agencias reguladoras y altos ejecutivos en las industrias estatales. Al utilizar un sistema de rotación, el Departamento de Organización intenta mantener el control del partido sobre las agencias reguladoras y las principales empresas estatales. La fuerte representación de líderes corporativos en el Comité Central del PCCh también indica cuán profundamente el partido ha penetrado en los grupos empresariales bajo el pretexto de una mayor autonomía corporativa. Por lo tanto, las herramientas de los grupos pequeños de liderazgo y el poder de nombramiento del Departamento de Organización han permitido al partido mantener su firme control sobre la mayoría de las industrias estratégicas. Como resultado, contrariamente a la sabiduría convencional que enfatiza la independencia de un regulador tanto del gobierno como de la industria, se ha creado en China una relación altamente interdependiente entre el gobierno, la industria y los reguladores. Las organizaciones del partido, como los grupos pequeños de liderazgo, el Departamento de Organización y xunshizu, se sitúan en el centro de la regulación de los mercados. En resumen, varias organizaciones del partido generan relaciones interdependientes entre el estado y la industria, más precisamente entre reguladores y empresas estatales, a través de tres herramientas de control. Esto refleja una realidad: un enfoque dicotómico convencional, como mercado vs. estado, es muy limitado para explicar las economías en transición armadas con legados político-económicos resilientes.

Perspectivas Comparativas: Regulación Partido-Estado en Vietnam

Se puede obtener una perspectiva más matizada sobre los patrones de "gestión industrial selectiva" en China a través de una comparación de las normas e instituciones subyacentes en otros países post-socialistas, particularmente Vietnam, que ha adoptado caminos de reforma similares dentro de instituciones socialistas resilientes. De hecho, comparar China con Vietnam es parte de un esfuerzo por ver si la regulación industrial selectiva de China, seguida de una varianza interna, es compatible con prácticas socialistas más amplias encontradas en otros países post-socialistas como Vietnam. Esto mejorará la construcción de una explicación general de la naturaleza cambiante del estado de planificador a regulador bajo instituciones político-económicas socialistas resilientes.Al situar a China en el contexto post-socialista, podemos examinar si los patrones de gestión industrial selectiva, el argumento clave de este estudio, deben considerarse prácticas comunes en los regímenes post-socialistas. Los estudios existentes argumentan que los reguladores en los regímenes socialistas son estados fuertes que, a través de las antiguas burocracias de planificación, han diseñado cuidadosamente las reglas e instituciones formales e informales para moldear las fuerzas del mercado según los objetivos de desarrollo económico y la legitimidad del partido-estado. Vietnam y China son comúnmente tratados como más parecidos que diferentes en su composición institucional formal... (Continuará)