[ADRN工作论文] 蒙古的横向问责

1. 引言

1992年宪法被誉为“蒙古民主的蓝图”（Sanders 1992）。这部宪法很好地服务了蒙古的民主，迄今为止，已定期举行了八次选举周期，结果不确定，并导致了多党竞争民众选票。在民主项目（Varieties of Democracy Project）的自由民主指数中，蒙古在1991年的得分为0.41，经过微小波动后，于2021年以0.49分结束（V-Dem Project 2022）。在最高峰时，它于1999年达到了0.61。尽管如此，这些分数一直将蒙古归类为“选举民主”。与此同时，横向问责指数（0-1的低到高尺度）在1991年和整个1990年代后期一直保持在0.9。然而，在1999/2000年和2019年每次修宪后，该指数有所下降。最终，在波动之后，它于2021年以0.78分结束（V-Demo Project 2022）。虽然在更广泛的历史背景下，过去三十年的分数是蒙古自民主转型以来最高的，但横向问责指数的逐步下降遵循了政府问责制普遍下降的趋势。

Sato等人（2022）发现，在专制化过程中，制度衰败始于横向问责，随后是纵向问责的下降，最后是垂直问责的下降。根据近期发展，蒙古已经出现了一些民主侵蚀的早期迹象。随着不同分支机构之间的权力平衡变得不均，我们将探讨一些令人担忧的问题，并可能指出一些可以遏制这一进程的普遍处方。进一步的研究还可以为蒙古良好的民主表现和无效治理提供制度性解释。

因此，本研究的组织结构如下。首先，我们将介绍蒙古的宪法制衡体系。接下来，我们将描述政府各部门之间现有的权力层级。然后，我们将讨论可用于制衡各政府部门不当行为的法律程序。之后，我们将更详细地评估司法部门的独立性。最后，我们将审查监督机构及其能力，并结束本研究。

2. 制衡

1992年宪法引入了半总统制。这种权力安排导致总统办公室、总理及其内阁与议会之间持续的权力斗争。这种宪法安排被认为在民主化后的后共产主义国家中为蒙古民主提供了长期的结构性优势（Fish 1998）。积极的一面是，在蒙古向民主过渡期间，没有任何一个部门能够垄断权力，这是一种乐观的制度安排，可以防止其像前苏联亚洲国家那样滑向威权主义（Fish 2001）。然而，消极的一面是，这种安排可能导致共治（总统和议会主要政党来自不同政党）和分裂政府期间的权力争夺和政治僵局。

历史上，最突出的例子是不同政府部门之间的争端导致1996-2000年议会任期瘫痪，并引发了关于民主制度政治稳定或功能的辩论。然而，民意调查显示，改变这种制度从未成为一个受欢迎的想法，因为大多数民众支持民主作为一种治理形式（Sant Maral Foundation 2022）。因此，首次修宪在一定程度上解决了宪法冲突。共治期间（总统和议会主要政党来自不同政党）以及后来的联合政府期间出现的政治僵局，与关于半总统制的普遍研究一致。

首先，1992年宪法的制度平衡在总统办公室、总理和议会之间引入了重叠。其设计基于政府各部门之间的制衡原则，依赖于协调。在实践中，宪法依赖于行政部门和立法部门之间的共识[1]，而这在分裂政府和共治时期的新兴民主国家中是一个难以实现的愿望。此外，缺乏或不发达的制度来确保政策的连续性，加剧了关于稳定性和功能的争论。

最终，引入了两项重大的宪法修正案来解决其中一些制度冲突。作为解决方案，它们将权力平衡从总统转移到议会。虽然这一决定基于一种观点，即这种转移减少了全能总统可能带来的强人政治的可能性，但由于一党占主导地位，它仍然导致了权力的集中以及全能的议会和总理。其结果是，不同政府部门之间的过去权力平衡变得不均，而自1992年以来一直很好地服务于蒙古民主的制度平衡已经改变。现在评估这是一个积极还是消极的发展还为时过早，因为正在讨论并计划于2023年进行进一步的宪法修正案。然而，一些近期事态发展，例如在没有公众讨论或最少监督的情况下突然引入立法，令人担忧（例如——2022年8月宪法修正案、网络安全法和人权法）。

在宪法设计中，立法部门和司法部门的权力分离是明确的。根据第20条，一院制议会——国家大呼拉尔——拥有立法权。第47.1条规定，法院和最高法院行使司法权。然而，由于总统和总理之间的重叠，行政部门的界限一直比较模糊。宪法第38.1条明确规定，由总理领导的内阁是“国家最高行政机关”。然而，第33.1条赋予总统的任命和立法提案权暗示了行政权力。

3. 权力层级

尽管在确切的政治层级上存在法律上的模糊性，但总统被认为是政治体系的顶端。尽管宪法对其有显著限制，但总统象征着蒙古政治权力的顶峰，并得到了全国直接投票和随之而来的民众合法性的支持，之后其他国家职位将被视为降级。总理或议长哪个是第二高职位存在争议。从宪法上看，总理的职位比总统更有权势，也更受公众关注。在2019年修宪后，总理作为行政首脑并拥有大部分行政权力变得更加明确。例如，在与总统就内阁的结构和组成未能达成共识的情况下，总理可以通过仅向议会和总统提交（2019年修订版第39.4条）来组建自己的内阁。然而，根据宪法，总理及其内阁共同对议会负责（第25.1.6条和第41.2条）。此外，鉴于立法部门拥有更广泛的权力，特别是解除议员豁免权的权力（《议会法》2020年第9.1条），议长实际上拥有第二高职位。议长还在总统缺席、无能力或辞职时接替总统。因此，总理处于第三高职位。

总统职位的理想设计是作为调解冲突各方和派系的角色，或者“超越政治”（Chimid et al. 2016）。在2019年修宪之前，总统如果寻求连任，就不能在第一任期内保持非党派立场。在2019年修宪后，将总统候选人年龄提高到50岁（此前为45岁），并限制其只能担任一届六年任期，总统在其任期内的“积极行动”以及在权力分离中的作用已大大减弱。目前，总统作为制衡力量的作用微乎其微，最实质性的权力是否决权，但其权力受到议会以三分之二多数推翻的限制。此外，在2019年修宪之前，总统在司法任命中发挥了重要作用。[2] 2019年修宪后，任命法官的数量限制为十名中的五名，其余通过公开听证选出（第49.5条）。[3] 宪法在谁确切地进行这些任命的问题上仍然含糊不清，留给人们猜测最有可能的是议会。尽管如此，新法律大概会详细说明提名和任命程序。

宪法规定，最高法院是最高司法机构。司法总委员会（JGC）是其行政机构。在最高法院法官的任命方面，JGC选拔并提名法官由总统或议会任命。宪法授予最高法院审查所有下级法院判决的权力，并对除宪法以外的所有法律提供官方解释。第64.1条和第66条赋予宪法法院宪法解释的普遍权力。然而，鉴于任命制度，司法部门和检察官在现有制度下能否真正独立备受争议。此外，2019年，《法官法律地位法》允许国家安全委员会（总统、总理和议长）解雇法官（Transparency International 2019；Dierkes 2019）。

2019年，由蒙古人民党领导的政府推动了全面的宪法修正案，将权力平衡转移到议会并限制了总统任期。然而，这些变化并未在改变政治体制的性质方面走得足够远，它仍然是半总统制。在撰写本文时，有关于进一步修宪的讨论；然而，其内容尚未公开。这很可能进一步转向议会制，这只是猜测。完全转向议会制一直是政治精英长期追求的政治目标。普遍的看法是，权力向议会转移并建立一个强大的总理职位将带来决策的稳定性。有野心的总统大多支持向总统制过渡。尽管如此，2019年宪法修正案引入的一个重要变化是制衡体系的显著改变。行政、立法和司法部门之间的制度平衡转向了全能的议会和总理。

4. 纠正不当行为

由于过去三十年通过了大量法律，有句俗话说“蒙古法律有效期三天”。因此，与宪法相比，《议会法》和《内阁法》（1993年）被修改了数十次（在撰写本文时，数量为38次以上），这使得它成为律师或任何其他人解释的极具争议的领域。一些领域由于各种政治利益的冲突和高层政治的介入而变得模糊不清或在修订后无法追溯。

关于罢免总理的宪法程序，不信任投票至少已导致三次罢免总理。[4] 其他人则在不信任投票中幸存下来。至于总统弹劾，尚无总统在任期内被罢免。N. Enkhbayar在任期结束后被捕，是唯一一位重返政坛的前总统。其他前总统则退休了。相比之下，议会由76名议员组成，经过八次选举周期，有更多的议员需要调查。从一开始，起诉面临的最具挑战性的障碍就是宪法第29.2条保障的议员豁免权，以及《议会法》（2020年5月7日版本）第9.8条（原第34.7条）的规定。然而，第9.1条规定，议会应决定是否中止议员的权力。更具体地说，在第9.1.1条中，当“国家总检察长已向国家议会提交建议，以证据逮捕他，因为他的犯罪行为或在犯罪现场，然后中止他的权力。”

在此之后，现有的制衡机制使得高级公职人员很少受到起诉。公众愤怒和示威是提起备受瞩目案件的决定因素之一。近期引起公众广泛关注的问题之一是2019年议长M. Enkhbold的罢免，此前公众对备受瞩目的腐败丑闻表示强烈不满（Bittner 2019）。就宪法法院而言，一个值得注意的备受瞩目案件是其主席D. Odbayar的罢免，原因是公众对其卷入一名韩国空姐在乌兰巴托至仁川的航班上的性骚扰事件施加了巨大压力（“IKON新闻社 2019年）。还有涉及议员的其他案件；然而，许多案件发生在他们离任后，或者最终被推翻。主要原因是，在现有的权力安排下，司法部门很难维持其政治中立或独立性。

5. 司法部门的独立性

如前所述，宪法规定最高法院有权审查所有下级法院的判决，并对除宪法以外的所有法律提供官方解释（第50条）。宪法法院拥有宪法解释的普遍权力（第64.1条和第66条）。学者和政界人士之间就设立独立的宪法法院的必要性存在争论，因为最高法院可以承担宪法解释的职责。经过反复辩论，迄今为止最合理的线索来自于宪法法院的组成。虽然最高法院成员明确要求是专业律师（第51.3条），[5] 宪法法院成员必须在政治和法律方面拥有高素质（第65.2条），[6] 并且其提名遵循了政府各部门之间权力分配的原则。宪法法院有九名成员，其组成如下：议会提名三名成员，总统提名三名成员，最高法院提名三名成员（第65条）。

总的来说，现行的司法任命制度是司法独立的主要障碍之一。法官和总检察长的政治任命给司法部门的政治化带来了高风险。下一个重大障碍是2019年《法官法律地位法》的修正案，该修正案允许国家安全委员会解雇法官（Transparency International 2019；Dierkes 2019）。有合理的论点认为这是必要的，因为现有的法律体系存在腐败。问题在于，高层腐败在整个体系中普遍存在，而解雇法官也可能出于政治动机。因此，司法部门在政治中立和独立性方面的问题，削弱了司法部门作为政府其他部门制衡力量的功能。

6. 监督机构及其能力

蒙古在公共部门腐败问题上长期存在，但立法的最大障碍并非漏洞和不一致之处，而是被概括为法治薄弱的问题。根据透明国际的评估，蒙古2021年的腐败排名在180个国家中位列第110位，腐败感知指数为35，这使其跻身于腐败问题严重的国家之列（Transparency International 2022）。

两大主要监督机构是蒙古国家审计署和蒙古独立反腐败局（IAAC）。蒙古国家审计署是该国的中央审计机构。《国家审计法》（2020年）赋予其广泛的授权。[7] 在实践中，它在人力资源方面受到限制，并且经常面临整体能力方面的问题（ADB 2019）。毫不奇怪，当涉及高层政治时，国家审计很少能发现任何不当行为。《宪法》第25.1.7条赋予议会预算权力。作为回应，《国家审计法》第6.1条赋予蒙古国家审计署审计除议会以外所有机构的授权。[8]

IAAC是另一个监督机构，其授权过于广泛，允许其调查腐败案件并对公众进行预防机制的教育。《反腐败法》（2006年）规定，IAAC负责总统、总理及其内阁、议员以及他们任命的官员的收入和资产申报（第11.1.1条）。迄今为止，其积极调查高级公职人员腐败案件能力的最大障碍是政治豁免权或大赦法问题。截至2021年7月，蒙古已通过了第七项大赦法（Baljmaa 2020）。问题在于，其中一些大赦法适用于广泛的案件，这些案件也可能免除腐败起诉或导致IAAC正在进行的案件终止（UNCAC Coalition 2015）。总的来说，IAAC经常被指控随意运作或存在严重的政治偏见。过去，总统可以任命IAAC的负责人，但在2021年1月，议会修订了《反腐败法》，将这一权力转移给了总理（第21条，更新；Baljmaa 2020）。这一转变可以被视为进一步加强了总理的地位。

这些制度因素导致了制衡体系的恶化，并解释了为什么如此多的高级腐败案件往往未被发现或调查不足。

7. 结论

我们可以得出结论，有几个主要因素正在挑战制衡体系的正常运作。重要的是，缺乏司法独立性。在现有体系中，关键的司法成员最有可能成为政治任命者；因此，他们的政治中立性和独立性值得怀疑。同样，在处理涉及高级职位的案件时，这会成为一个进一步的问题。相应地，由于政治化和能力有限，国家审计和IAAC等主要监督机构也未能摆脱政治干预。至于其他途径，缺乏支持和机会来让公民监督机构参与。总的来说，这些挑战在体系中造成了横向问责的巨大差距。长期的制度优势和反对派目前的弱势也导致了一个一党占主导地位的体系。鉴于现状的所有好处，现有的政治精英不太可能推动和实施必要的改革，使公民的警惕和参与成为推动政策变革的主要工具。■

参考文献

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——。2021年。“蒙古通过第七项大赦法。”蒙古通讯社。7月5日。https://montsame.mn/en/read/269044

Bittner, Peter. 2019. “Mongolia’s Crisis of Democracy Continues.” 《外交家》。2019年1月31日。https://thediplomat.com/2019/01/mongolias-crisis-of-democracy-continues/

Chimid, Enhbaatar, Tom Ginsburg, Amarjargal Peljid, Batchimeg Migeddorj, Davaadulam Tsegmed, Munkhsaikhan Odonkhuu, and Solongo Damdinsuren. 2016. “Assessment of the Performance of the 1992 Constitution of Mongolia.” United Nations Development Programme. https://www.undp.org/mongolia/publications/assessment-performance-1992-constitution-mongolia

Dierkes, Julian. 2019. “The Beginning of the End of Democracy?” 《蒙古焦点》（博客）。2019年3月27日。https://blogs.ubc.ca/mongolia/2019/judicial-appointments-national-security-council/

Fish, Steven Michael. 1998. “Mongolia: Democracy Without Prerequisites.” 《民主杂志》 9, 3: 127–141。https://doi.org/10.1353/jod.1998.0044

———. 2001. “The Inner Asian Anomaly: Mongolia’s Democratization in Comparative Perspective.” 《共产主义与后共产主义研究》 34, 3: 323–338。https://doi.org/10.1016/S0967-067X(01)00011-3

IKON新闻社。2019年11月22日。“最高法院院长D.Odbayar被解职[Цэцийн Дарга Д.Одбаярыг Албан Тушаалаас Нь Чөлөөллөө]”。https://ikon.mn/n/1qba

《反腐败法》[Авлигын эсрэг хууль]（2006年）。https://legalinfo.mn/

《国家审计法》[Төрийн аудитын хууль]（2020年）。https://legalinfo.mn/

《内阁法》[Засгийн газрын тухай хууль]（1993年）。https://legalinfo.mn/

《法官法律地位法》[Шүүгчийн эрх зүйн байдлын тухай хууль]（2019年）。https://legalinfo.mn/

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Sato, Yuko, Martin Lundstedt, Kelly Morrison, Vanessa A. Boese, and Staffan I. Lindberg. 2022. “Institutional Order in Episodes of Autocratization.” 《V-Dem工作论文》 133。https://doi.org/10.2139/ssrn.4239798

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[1] 1992年宪法中的许多条款明确要求总统和议会达成共识（或一致），但后来在1999/2000年和2019年的修正案中，其中大部分都被推翻了。

[2] 2019年之前，总统可根据司法总委员会的提议任命所有法官（第51.2条），并可与议会协商任命总检察长及其副手（第56.2条）。

[3] 2019年修正案 - 第49.5条：司法总委员会（以下简称“委员会”）的五名成员应从法官中选出，并公开提名其他五名成员。他们任期四年，委员会主席应从司法总委员会成员中选举产生。关于委员会在确保法官独立性方面的活动报告应提交给最高法院。委员会的组织、运作条例、其成员的任职要求以及任命规则应由法律确定。

[4] 由于缺乏相关公开信息，确切数字难以追踪。

[5] 第51.3条“具有法律高等教育和不少于十年的职业生涯，年满三十五岁的蒙古公民可被任命为最高法院法官。”

[6] 第65.2条“宪法法院法官应为蒙古公民，年满四十岁，并在政治和法律方面拥有高素质。”

[7]《国家审计法》第5.1条规定：“国家审计的主要目标是合法、经济、高效和有效地监督公共财政、预算和公共财产的规划、分配、使用和支出，以及改善公共财政管理和支持可持续经济发展。”

[8]《国家审计法》第6.5条规定，在“议会要求时”可以审计议会。

■ Ganbat Damba是蒙古乌兰巴托政治教育学院的董事会主席。1999年至2010年，他担任该学院的执行董事。2009年至2017年，他担任蒙古国总统关于研究的顾问，并担任蒙古战略研究所所长。2017年9月至2021年，他担任蒙古国驻德意志联邦共和国大使。他于2002年在蒙古科学院获得博士学位。他发表了多篇探讨蒙古民主化、民主与威权价值观、选举、政党发展以及蒙古对外和安全政策原则的文章。

■ Mina Sumaadii是蒙古Sant Maral基金会的高级研究员。她目前是中国四川大学国际学院的博士后研究员。她的研究重点是欧亚地区的外交政策和民主化。她获得了德国自由大学全球政治研究生院的博士学位，并在匈牙利的中欧大学获得了政治学硕士学位，在美国狄金森州立大学获得了政治学和社会学学士学位。业余时间，Mina喜欢听播客。

■ 负责人及编辑：朴汉秀_EAI 研究员

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