[ADRN工作论文] 巴基斯坦的横向问责

1. 背景

横向问责是指国家机构，包括立法和司法部门及其他监督机构，问责政府行政部门的能力。当不同机构实施有效的制衡以防止权力滥用时，就可以实现横向问责。例如，当立法机构监督行政部门或宪法法院审查立法机构通过的法律时，这些也被称为“平等之间”的问责形式（O’Donnell 1998；Lindberg 2013）。

在政治结构中，横向问责通常被定义为不同机构之间相互行使监督权。行使此类监督的机构包括立法委员会，它们不仅检查政府的行为，而且有权追究其责任。立法机构，在巴基斯坦的情况下特指国民议会，也可以通过发起不信任投票来行使问责。因此，横向问责机制强调国家机构之间的权力分立，以防止权力滥用，并允许其他国家机构索取信息、质询官员，并可能惩罚不当行为（Rose-Ackerman 1996）。

大多数民主国家建立在三个职能明确的支柱之上。立法机构制定法律，审查行政部门的绩效，并通过民选代表为表达公众情绪提供平台；司法机构解决个人、团体和政府之间的争端；行政部门负责执行法律和管理国家事务。在巴基斯坦，立法和行政部门之间的界限模糊，因为总理既是行政首长，又是国民议会多数党领袖，因此同时代表着国家的这两个支柱。在一个理想的体系中，这三个国家支柱不会干涉彼此的事务。然而，在巴基斯坦，机构间的干预是一个严重的问题，前巴基斯坦首席大法官Asif Saeed Khosa大法官曾提议这三个支柱（包括军方和情报机构）之间进行机构间对话以解决此问题（Mehboob 2023）。

在过去的二十年里，“问责”已成为巴基斯坦最著名的政治口号（Mehboob 2022）。尽管在问责体系方面进行了许多改革，巴基斯坦在透明国际（TI）发布的《腐败感知指数》（CPI）中仍排名最差（TI 2023）。根据CPI排名，自2019年以来，巴基斯坦的得分一直在持续下降。

同样，衡量横向问责的《腐败控制指数》（CCI）也显示巴基斯坦表现不佳。从2013年到2020年，巴基斯坦的得分均低于1.0，仅在2014年为0.83。像司法机构、立法机构和国家问责局（NAB）及反腐部门等监督机构负责在巴基斯坦执行横向问责。

在巴基斯坦，人们普遍认为，现有的问责机构，特别是NAB，对该国的政治不稳定和最糟糕的经济状况负有责任。除了其糟糕的表现外，媒体、政界人士甚至司法界都注意到NAB参与选择性问责、政治迫害、政治操纵和滥用职权（Iqbal and Mustafa 2022）。

巴基斯坦议会通过公共账目委员会（PAC）和议会委员会行使公共部门的财政问责职能。在议会中提出动议、决议、呼吁关注的通知和公共重要事项，议员们 accordingly 提出问题。在议会民主制中，委员会被认为是“议会的眼睛、耳朵、双手甚至大脑”。关于委员会重要性的另一句俗语是“国会开会是国会展览，而在委员会房间里才是国会工作”（Joseph P. Haris）。在考虑巴基斯坦时，“国会”可以被“议会”取代。

本文旨在通过研究其机制（包括法律法规）的优势和劣势，评估巴基斯坦横向问责的现状。本文还将通过提供关于横向问责如何促进民主运作的不同视角，帮助人们对巴基斯坦横向问责结构的关鍵问题形成基本理解。

2. 巴基斯坦的横向问责机制

巴基斯坦的政府结构由三个主要机构组成：行政政府、议会和司法机构，根据《伊斯兰共和国巴基斯坦宪法》，这三个机构都被保证分离和独立。行政部门包括总理，他领导内阁。立法部门包括一个由参议院、国民议会和四个省级议会组成的双院制议会。最后，司法部门包括最高法院、高等法院和下级法院。此外，还有旨在制衡行政部门滥用权力的监督机构。这些机构包括国家问责局（NAB）、巴基斯坦审计长办公室（AGP）、省级监察员以及省级反腐机构。

图1. 巴基斯坦政府结构

2.1. 立法机构

巴基斯坦议会和省级议会有三个关键职能：立法、代表和监督，或通过全体会议和部门委员会监测民选政府的绩效。《国民议会、参议院和省级议会程序与业务规则》包含特别规定，授权常务委员会监测各部委及其相关公共机构的绩效，并将建议报告提交给相关部委，然后由部委向委员会提交其答复（巴基斯坦国民议会，无日期）。委员会处理大部分议会事务，因为许多议会工具，包括立法、动议、决议、呼吁关注的通知、质询时间和公共重要事项，都在议会中提出，但最终可能归于委员会。

PAC的职责包括审查政府的年度财务账目、审计长办公室的报告以及财政部长提交给它的其他事项。省级议会的类似规则规范了PAC在其中的运作。审计长办公室汇编年度账目，由审计长办公室审计。根据《巴基斯坦宪法》第170条，审计长办公室随后将年度审计报告提交给总统，由总统提交给议会。之后，议会将这些年度审计报告提交给PAC进行审查（Cheema 2020）。

绩效

在过去四年（2018年至2022年），国民议会的38个常务委员会召开了806次会议，提交了319份报告，而参议院的37个常务委员会在2019年至2022年间召开了801次会议，向议会提交了440份报告。

另一方面，在2018年12月18日至2022年12月期间，PAC召开了503次会议，包括小组委员会的会议。PAC讨论了10,278项，并将78项、31项和3,821项分别转交给NAB、FIA和DAC。此外，PAC解决了617项拨款和2,984项。然而，仍有1,029项拨款和21,217项待处理。在此期间，追回了999,013.06百万卢比（Rs.）。

表1. 第15届公共账目委员会（PAC）绩效

国民议会还可以设立特别委员会。例如，2008年4月22日，国民议会通过一项决议，就巴基斯坦铁路土地以象征性价格分配给皇家棕榈高尔夫乡村俱乐部（拉合尔）的问题，设立了一个关于铁路的特别委员会。该委员会于2010年8月26日提交了报告，随后建议终止合同，向承包商追回损失，并对涉案官员提起法律诉讼（巴基斯坦国民议会2010）。最高法院（SC）宣布租赁协议无效，并将土地归还给巴基斯坦铁路（Sheikh 2019）。通过这种方式，议会委员会成功地应对了行政官员的非法侵占。

2.2. 司法机构

巴基斯坦的司法部门在宪法和法律上是独立的，可以审查和惩罚行政部门的不当行为。《巴基斯坦宪法》第184(3)条授权最高法院就任何涉及基本权利执行的公共重要问题“依职权”（suo motu）采取行动（Mehboob 2020）。同样，《宪法》第186A条授权最高法院将任何高等法院正在审理的案件、上诉或其他程序移交。此外，根据《1980年最高法院规则》，法官的组成也由巴基斯坦首席大法官酌情决定。

《巴基斯坦宪法》规定了任命高级法院法官的方法以及资格标准。根据《宪法》第175条和第175A条，司法委员会负责任命最高法院和高等法院的法官。一旦司法委员会批准了最高法院法官的提名，该提名将提交给八名成员的议会委员会，该委员会随后有两周时间考虑该提名。

《宪法》还规定了通过最高司法委员会（SJC）罢免高级法院法官的程序。因此，《宪法》确保了高级司法机构的自由、独立和公正。

绩效

根据2023年2月25日最高法院的新闻稿，最高法院有52,450起案件待审。相比之下，根据《2020年巴基斯坦司法统计年度报告》，巴基斯坦的高级和初级司法机构面临215万起案件的积压（巴基斯坦法律与司法委员会2020）。此外，根据世界正义项目制定的《2022年法治指数》，巴基斯坦在140个国家中排名第129位，而在2021年，巴基斯坦在139个国家中排名第130位（世界正义项目2022）。

2.3. 其他监督机构

国家问责局（NAB）

国家问责局是巴基斯坦主要的打击腐败机构，负责消除腐败。它遵循《1999年国家问责条例》（NAO）。2002年，NAB启动了国家反腐战略（NACS），该战略允许NACS团队进行调查，研究国际反腐机构的外部模式，并吸纳当地利益相关者（国家问责局，无日期）。

设立了问责法院，以防止各种形式的滥用权力，案件可以在这些法院之间转移。根据《国家问责条例》第22条，NAB主席可以调查任何他认为有合理依据的可疑罪行，这些罪行要么被转交给他，要么由他自己发现。如果认为有必要，主席可以与其他能够提供足够协助的机构或个人合作进行调查。NAB将案件移交给问责法院，然后由问责法院依法决定结果。

自1999年以来，《国家问责条例》经历了多次修订。议会于2022年通过的修正案几乎解决了所有受到法院或《国家问责条例》受害者批评的问题，包括主席的任命程序、将税务事项排除在《国家问责条例》范围之外、将羁押期限从90天缩短至14天，以及将NAB主席和检察长任期从四年缩短至三年。《国家问责条例》也不适用于内阁部长和几位未明显获得金钱利益的政策制定者。逮捕权也得到了合理化（Mehboob 2022）。

绩效

根据《2021年度报告》，NAB收到了34,813起投诉。2021年，NAB批准了392项调查和121项侦查，并在问责法院提起了93起诉讼。此外，NAB在年内追回了被腐败分子（直接和间接）侵吞的8,919.5亿卢比（Rs.）。根据报告，NAB案件的成功率为71.5%。共有11起涉及巴基斯坦前总统的案件，19起涉及现任/前任总理的案件，280起涉及现任/前任部长或议员的案件，以及354起涉及前任/现任公务员的案件正在NAB处理中或在问责法院审理中（国家问责局2022）。NAB的公众认知是其表现良好，但关于巴基斯坦的国际报告描绘了一幅黯淡的图景。根据世界正义项目制定的《2022年法治指数》，巴基斯坦在140个国家中排名第129位，而在2021年，巴基斯坦在139个国家中排名第130位。同样，根据透明国际的年度报告，巴基斯坦的腐败感知指数（CPI）得分自2018年以来持续下降。

图2. 巴基斯坦腐败感知指数（CPI）得分（2010-2022年）

巴基斯坦审计长

审计长办公室是一个宪法职位，被认为是巴基斯坦治理和问责框架的主要支柱之一，确保公共资金得到善用。《宪法》第168至171条规定了审计长办公室的任期、任命、罢免、职能和权力。根据《巴基斯坦宪法》第168条任命审计长（巴基斯坦审计长，无日期）。

审计长办公室的职能包括但不限于：确定联邦和各省账目的记账原则和方法；核证由总会计长编制的财务年度账目；联邦、各省和各地区的年度收支；提交经核证的账目及建议；编制关于联邦和各省账目的报告；并将这些报告分别提交给总统和各省省长，然后由他们提交给国民议会和各省议会。

绩效

根据审计长办公室《2020-2021年度报告》，联邦审计部（FAO）在审计长办公室各审计部门的监督下，在2020-2021审计年度对联邦和省政府的6,848个机构进行了审计。审计金额为19,1494.9亿卢比，追回金额为487.24亿卢比（巴基斯坦审计长2022）。

3. 横向问责机制的不足之处

不幸的是，巴基斯坦国家和省级层面的议会委员会尽管拥有权力，但一直不太活跃或有效。立法机构在宪法、法律或制度上没有足够的制约行政部门的限制。例如，《财政法案》没有被提交给国民议会的任何常务委员会审议。根据《宪法》第73条，参议院必须在国民议会提交《财政法案》（包含年度预算声明）后的十四天内提出其建议。《国民议会》可以根据或不根据参议院的建议通过《财政法案》。同样，PAC的规定有限，因为它只审查投入和合规性审计。此外，处理上一年的报告占用了PAC的大部分时间。其建议性质也没有得到政府官员的认真对待。例如，2022年4月2日，伊斯兰堡高等法院（IHC）在恢复巴基斯坦农业研究委员会（PARC）68名被解雇的雇员时，撤销了其指令。此外，PAC成员的政治性质也影响了其工作能力，因为执政党派的成员不热衷于让政府对其立法机构负责。

法院案件的巨大积压也是一个重大问题。即使是高级司法机构也未能有效处理案件积压问题。此外，司法部门对行政部门领域的侵犯行为受到媒体的广泛批评。这些侵犯行为的一些例子包括：最高法院于2020年开设了此前被政府因新冠疫情关闭的购物中心；国际投资争端解决中心（ICSID）于2019年处以60亿美元罚款；以及总理Syed Yousuf Raza Gillani和Mian Muhammad Nawaz Sharif分别于2012年和2017年被罢免（Bhatti and Iqbal 2023）。

政治迫害是NAB的一个主要问题。法院和尊敬的大法官不仅质疑了NAB的表现，还批评了《国家问责条例》。因此，在审理NAB案件时，议会曾多次被建议进行适当的修订。此外，问责问题在巴基斯坦始终存在争议，因为它挑战了社会的主导部门，这些部门随后会动用其全部力量进行反击，从而引发巨大的争议。问责体系本身也造成了对问责过程可信度的怀疑和抱怨。除了政治迫害，建立干预也是文官政府的一个主要因素。上一任NAB主席于2022年7月21日被任命，仅任职七个月后于2023年2月21日辞职，理由是“干预”和“压力”。

4. 改进横向问责状况的改革

迫切需要改革议会预算程序，并将《财政法案》提交给委员会进行讨论和提出建议。立法者还应定期出席议会，回答问题并展示部门的绩效。此外，总理应定期亲自回答议会的问题。PAC必须扩大其范围，讨论预算拨款的结果、行政部门的绩效以及对规则和法规的遵守情况。还需要制定一项机制来消除审计报告的积压。最后，PAC可以创建一个议会预算办公室，类似于工业化国家，以确保对国家财务管理过程进行事前控制（Masood 2018）。

国家支柱之间需要进行相当多的机构间对话，以避免越权干涉其他机构的领域，并建立机构间的信任。此外，还应对法官的绩效进行审计。未能达到规定标准的法官可以接受额外培训或被解雇。司法机构必须确保案件的尽早结案，以便为普通民众提供快速的司法服务。同样，组成法官席、法官调动、案件分配以及首席大法官单独行使依职权调查权等酌情权应通过委员会进行修订和完成。

迫切需要建立一个宪法、法律和制度框架，以增强问责机构的中立性，使其能够监督行政部门的权力并防止滥用权力。需要增加问责法院的数量，以应对工作量。此外，检控部门资源不足，因为负责处理案件延误的检察官人数很少。包括有影响力的部门的干预在内的其他关键问题也需要解决，以提高问责机构的效率。

5. 结论

作为一个拥有议会制度的民主国家，巴基斯坦自1947年从英国独立以来，已经尝试了各种问责机制。不幸的是，所有这些结构都在文官政府或军事独裁者执政期间被操纵。另一方面，一个宪法机构干涉另一个机构的事务在巴基斯坦是一种常见现象，这总是导致该国的政治混乱。例如，司法机构最近越权干涉了行政和议会领域。最近的事态发展表明，政客们将司法部门拖入政治事务，试图制造争议。除此之外，军事政权和政治领导人及社会强大阶层的影响力也进一步破坏了巴基斯坦的横向问责进程。因此，三个国家支柱之间迫切需要进行机构间对话，以改革当前的问责结构，造福社会。否则，情况将变得更糟。■

参考文献

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■ Muhammad Habib现任巴基斯坦立法发展与透明度研究所（PILDAT）项目经理。他在政党发展、加强民主制度、选举过程监测与改革、青年、民选地方政府和媒体等领域的不同项目协调与实施方面拥有超过5年的经验。他曾参与数据研究、分析、评估和报告撰写。他还负责与媒体联络，并监督印刷、数字和广播媒体的会后媒体报道。他拥有旁遮普大学图书馆与信息科学硕士学位，成绩优异。此前，他曾在教育部门担任过不同职务。

■ 负责人及编辑：朴汉秀_EAI研究员

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