[ADRNワーキングペーパー] パキスタンの水平的アカウンタビリティ

1. 背景

水平的アカウンタビリティとは、立法府や司法府、その他の監督機関を含む国家機関が、政府の行政府を説明責任に置く能力を指す。水平的アカウンタビリティは、異なる機関が権力の乱用を防ぐために効率的なチェック・アンド・バランスを実施することによって達成される。例えば、立法府が行政府を監督する場合や、憲法裁判所が立法府によって採択された法律を審査する場合、これらは「対等者間の」水平的なアカウンタビリティの形態とも呼ばれる（O’Donnell 1998; Lindberg 2013）。

政治構造において、水平的アカウンタビリティは一般的に、異なる機関が互いに対して監督を行うこととして定義される。このような監督を行う機関には、政府の行動をチェックするだけでなく、それらに責任を負わせる権限を持つ立法委員会が含まれる。立法府、特にパキスタンの場合は国民議会は、不信任投票を開始することによっても説明責任を行使できる。したがって、水平的アカウンタビリティのメカニズムは、国家機関間の権力分立を強調し、権力の乱用を防ぎ、他の国家機関が情報提供を求め、公務員に質問し、不適切な行動を罰する可能性を可能にする（Rose-Ackerman 1996）。

ほとんどの民主主義国家は、明確に定義された機能を持つ3つの柱の上に成り立っている。立法府は法律を制定し、行政府のパフォーマンスを精査し、選挙で選ばれた代表者を通じて国民感情を表明する場を提供する。司法府は、個人、団体、政府間の紛争を解決する。そして行政府は、法律の執行と国家事務の管理を担当する。パキスタンでは、立法府と行政府の境界線は曖昧である。なぜなら、首相は最高行政責任者であり、国民議会の多数党の党首でもあるため、国家の両方の柱を同時に代表しているからである。理想的なシステムでは、これら3つの国家の柱は互いの事務に干渉しないだろう。しかし、パキスタンでは、制度間の干渉が深刻な問題となっており、パキスタン元最高裁判所長官のAsif Saeed Khosa判事は、この問題を解決するために、これら3つの柱と軍・情報機関を含む制度間対話を提案した（Mehboob 2023）。

過去20年間、「アカウンタビリティ」はパキスタンで最も有名な政治スローガンとなった（Mehboob 2022）。アカウンタビリティ制度における多くの改革にもかかわらず、パキスタンはトランスペアレンシー・インターナショナル（TI）が発表した腐敗認識指数（CPI）で最悪の評価を受けた（TI 2023）。CPIのランキングによると、パキスタンのスコアは2019年以降、継続的に低下している。

同様に、水平的アカウンタビリティを測定する腐敗防止指数（CCI）も、パキスタンの低いパフォーマンスを示している。2013年から2020年まで、パキスタンのスコアは2014年の0.83を除き、1.0未満であった。司法府、立法府、そして国家アカウンタビリティ局（NAB）や腐敗防止局のような監督機関は、パキスタンにおける水平的アカウンタビリティの実行を担当している。

パキスタンでは、特にNABのようなアカウンタビリティを確保する現行機関が、国の政治的不安定と最悪の経済状況の原因であると広く信じられている。その低いパフォーマンスとは別に、メディア、政治家、そして司法府さえも、NABが選択的アカウンタビリティ、政治的迫害、政治的工学、権力の乱用に関与していると指摘している（Iqbal and Mustafa 2022）。

パキスタンの議会は、公共会計委員会（PAC）および議会委員会を通じて、公共部門の財政アカウンタビリティ機能を執行する。動議、決議、注意喚起通知、および公共の重要事項が本会議で提起され、議員はそれに応じて質問を行う。議会制民主主義において、委員会は「議会の目、耳、手、そして脳」と見なされている。委員会の重要性に関する別の格言は、「会期中の連邦議会は展示中の連邦議会であるが、委員会室の連邦議会は活動中の連邦議会である」（Joseph P. Haris）というものである。パキスタンを考慮する場合、「連邦議会」は「議会」に置き換えることができる。

本稿の目的は、法律や規制を含むパキスタンの水平的アカウンタビリティのメカニズムの強みと弱みを研究することによって、パキスタンの水平的アカウンタビリティの現状を評価することである。また、本稿は、水平的アカウンタビリティが民主主義の機能にどのように貢献できるかについての様々な視点を提供することにより、パキスタンの水平的アカウンタビリティ構造の主要な問題についての基本的な理解を深めるのに役立つだろう。

2. パキスタンの水平的アカウンタビリティメカニズム

パキスタンの政府構造は、行政府、議会、司法府の3つの主要機関で構成されており、これらすべてはイスラム共和国パキスタン憲法によって分離され独立していることが保証されている。行政府は内閣を率いる首相を含む。立法府は、元老院、国民議会、および4つの州議会からなる二院制議会を含む。最後に、司法府は最高裁判所、高等裁判所、および下級裁判所からなる。さらに、行政府による権力の乱用をチェックするための監督機関が存在する。これらの機関には、国家アカウンタビリティ局（NAB）、パキスタン会計監査総長室（AGP）、連邦および州のオンブズマン、そして州レベルの腐敗防止機関が含まれる。

図1. パキスタンの政府構造

2.1. 立法府

パキスタン議会および州議会は、立法、代表、監督という3つの主要な機能を持っている。監督とは、本会議および省庁別の委員会を通じて、選挙で選ばれた政府のパフォーマンスを監視することである。国民議会、元老院、および州議会の手続きおよび議事規則には、常任委員会の省庁および関連公共団体のパフォーマンスを監視し、委員会に回答を提出する省庁に勧告報告を提出する権限を与える特別な規定が含まれている（パキスタン国民議会 n.d.）。委員会は、立法、動議、決議、注意喚起通知、質問時間、公共の重要事項など、多くの議会ツールが本会議で提起されるが、最終的には委員会に持ち込まれるため、議会の業務の大部分を扱っている。

PACの役割には、政府の年次財政説明責任、AGPの報告書、および財務大臣が同委員会に付託するその他の事項の審査が含まれる。州議会における同様の規則は、それらの中でのPACの業務を規制している。会計総監が年次説明責任を編纂し、AGPが監査する。パキスタン憲法第170条に基づき、AGPは年次監査報告書を大統領に提出し、大統領はそれを議会に提出する。その後、議会はこれらの年次監査報告書をPACに審査のために付託する（Cheema 2020）。

実績

過去4年間（2018年から2022年）で、国民議会の38の常任委員会は806回の会議を開催し、319の報告書を提出した。一方、2019年から2022年の間に、元老院の37の常任委員会は801回の会議を開催し、440の報告書を本会議に提出した。

一方、2018年12月18日から2022年12月までの間に、PACは小委員会を含む503回の会議を開催した。PACは10,278件のパラグラフを審議し、NAB、FIA、DACにそれぞれ78件、31件、3,821件のパラグラフを付託した。さらに、PACは617件の補助金と2,984件のパラグラフを解決した。しかし、1,029件の補助金と21,217件のパラグラフが未解決のままである。この期間中に、9億9901万306ルピー（Rs.）が回収された。

表1. 第15回公共会計委員会（PAC）の実績

国民議会は特別委員会を設置することもできる。例えば、2008年4月22日、国民議会は、ラホールにあるロイヤル・パーム・ゴルフ＆カントリークラブへのパキスタン鉄道用地の名目価格での割り当て問題に関する決議により、鉄道特別委員会を設置した。同委員会は2010年8月26日に報告書を提出し、その後、契約の解除、請負業者からの損失の回収、および関与した職員に対する法的措置を勧告した（パキスタン国民議会 2010）。最高裁判所（SC）はリース契約を無効にし、パキスタン鉄道に土地の所有権を返還した（Sheikh 2019）。このように、議会の委員会は行政府職員の違法な権限侵害に効果的に対応した。

2.2. 司法府

パキスタンの司法府は、行政府の不正行為をチェックし罰するために、憲法上および法的に独立している。パキスタン憲法第184条（3）は、最高裁判所に、基本的権利の執行に関わる公共の重要事項について「職権で」（suo motu）通知を取る権限を与えている（Mehboob 2020）。同様に、憲法第186条Aは、最高裁判所に、いずれかの高等裁判所に係属中の事件、控訴、またはその他の手続きを移送する権限を付与している。さらに、1980年の最高裁判所規則によれば、法廷の構成もパキスタン最高裁判所長官の裁量による。

パキスタン憲法は、資格要件に加えて、上級裁判所判事の任命方法を定めている。憲法第175条および第175条Aによれば、司法委員会（JCP）が最高裁判所および高等裁判所の判事の任命を行う。JCPが最高裁判所判事の候補者を承認すると、その候補者は8人のメンバーからなる議会委員会に送られ、同委員会は候補者を検討するために2週間の期間を持つ。

憲法はまた、最高司法評議会（SJC）を通じて上級裁判所の判事を解任する手続きも定めている。このように、憲法は上級司法府の自由、独立、および公平性を保証している。

実績

2023年2月25日付の最高裁判所プレスリリースによると、最高裁判所には52,450件の訴訟が係属中である。比較すると、パキスタン司法統計の2020年年次報告書によると、パキスタンの上級および下級司法府は215万件の訴訟の滞貨に直面している（パキスタン法務委員会 2020）。さらに、パキスタンは、World Justice Projectが作成した2022年法の支配指数によると140カ国中129位にランクされ、2021年には139カ国中130位にランクされた（World Justice Project 2022）。

2.3. その他の監督機関

国家アカウンタビリティ局（NAB）

国家アカウンタビリティ局（NAB）は、パキスタンにおける主要な腐敗防止機関であり、腐敗の撲滅を任務としている。同局は1999年の国家アカウンタビリティ法（NAO）に従っている。2002年、NABは国家腐敗防止戦略（NACS）を開始し、NACSチームが調査を実施し、国際的な腐敗防止機関の外部モデルを研究し、地域の利害関係者を関与させることを可能にした（国家アカウンタビリティ局 n.d.）。

アカウンタビリティ裁判所は、あらゆる形態の権力乱用から保護するために設置されており、これらの裁判所間で事件を移送することができる。NAO第22条に基づき、NAB長官は、合理的な根拠に基づいて信憑性があると認められる疑わしい犯罪を調査することができ、それは彼に付託されたか、または彼自身が発見したものである。必要と判断された場合、長官は、調査において十分な支援を提供できる他の機関または個人と協力することができる。NABは事件をアカウンタビリティ裁判所に付託し、裁判所は法律に従って結果を決定する。

NAOは1999年以来、多くの改正を経験してきた。2022年に議会によって可決された改正は、裁判所またはNAOの被害者によって批判されたほとんどすべての問題に対処しており、長官の任命プロセス、NAOの範囲からの税務問題の除外、拘留期間の90日から14日への短縮、およびNAB長官と検事総長の任期の4年から3年への短縮が含まれる。また、NAOは、政策決定において金銭的利益がないと認められる内閣大臣やその他の多くの役職者には適用されなくなった。逮捕権限も合理化された（Mehboob 2022）。

実績

2021年の年次報告書によると、NABは34,813件の苦情を受け付けた。2021年中、NABは392件の調査と121件の捜査を承認し、アカウンタビリティ裁判所に93件の訴状を提出した。さらに、NABは、腐敗した要素から（直接的および間接的に）盗まれた資金を同年に911億9500万ルピー回収した。報告書によると、NAB事件の成功率は71.5%である。パキスタンの元大統領11件、現職・元首相19件、現職・元大臣または議員280件、元職・現職官僚354件の合計事件が、NABで処理中またはアカウンタビリティ裁判所で審理中である（国家アカウンタビリティ局 2022）。NABのパフォーマンスは良好であるという認識があるが、パキスタンに関する国際報告書は暗い見通しを示している。パキスタンは、World Justice Projectが作成した2022年法の支配指数によると140カ国中129位にランクされ、2021年には139カ国中130位にランクされた。同様に、トランスペアレンシー・インターナショナルの年次報告書に基づくと、パキスタンの腐敗認識指数（CPI）スコアは2018年以降継続的に低下している。

図2. パキスタンの腐敗認識指数（CPI）スコア（2010-2022年）

パキスタン会計監査総長

パキスタン会計監査総長（AGP）室は憲法上の地位であり、パキスタンの統治とアカウンタビリティの枠組みの主要な柱の一つと見なされており、公金の適切な使用を保証している。AGPの任期、任命、解任、職務、権限は、憲法第168条から第171条に定義されている。パキスタン憲法第168条は、AGPを任命している（パキスタン会計監査総長 n.d.）。

AGPの職務には、連邦および州の会計の記録方法の原則と方法の決定、会計総監によって編纂された財務年度会計の認証、連邦、州、および地区の年次収入と支出、認証された会計と勧告の提出、連邦および州の会計に関する報告書の作成、およびこれらの報告書をそれぞれ大統領および知事に提出すること（その後、国民議会および州議会に提出される）が含まれるが、これらに限定されない。

実績

AGPの2020-2021年次報告書によると、AGPの各監査部門の監督下で活動する連邦監査業務（FAO）は、2020-2021年監査年度に連邦および州政府の6,848の組織の監査を実施した。監査額は19兆1494億9000万ルピーで、4872億4000万ルピーが回収された（パキスタン会計監査総長 2022）。

3. 水平的アカウンタビリティメカニズムにおける欠陥

残念ながら、パキスタンにおける国および州レベルの議会委員会は、その権限にもかかわらず、あまり活動的でも効果的でもない。立法府が行政府を十分にチェックするための憲法上、法律上、または制度上の制限がない。例えば、財政法案は国民議会の常任委員会に付託されない。憲法第73条に基づき、元老院は国民議会から付託された後14日以内に、年次予算声明を含む財政法案に関する勧告を提供することが義務付けられている。国民議会は、元老院の勧告があってもなくても財政法案を可決することができる。同様に、PACは、インプットとコンプライアンス監査のみを精査するため、限られた規定しか持たない。さらに、前年度の報告書の処理にPACの時間のほとんどが費やされている。その勧告的な性質も、政府関係者には真剣に受け止められていない。例えば、2022年4月2日、イスラマバード高等裁判所（IHC）は、パキスタン農業研究評議会（PARC）から解雇された68人の従業員を復職させるという指示を覆した。さらに、PACのメンバーシップの政治的な性質も、その活動能力に影響を与えている。なぜなら、与党ベンチの議員は、自分たちの政府を立法府に対して説明責任を負わせることに熱心ではないからである。

裁判所の訴訟の膨大な滞貨も重大な問題である。上級司法府さえも、訴訟の滞貨に効果的に対処できていない。これとは別に、司法府が行政府の領域に侵食しているという疑惑は、メディアで広く批判されている。これらの侵食の例としては、2020年に最高裁判所がショッピングモールを開設したこと（以前はコロナウイルスのため政府によって閉鎖されていた）、2019年に国際投資紛争解決センター（ICSID）が60億ドルの罰金を科したこと、そして2012年と2017年にそれぞれSyed Yousuf Raza Gillani首相とMian Muhammad Nawaz Sharif首相が解任されたことなどが挙げられる（Bhatti and Iqbal 2023）。

政治的迫害はNABの主要な問題である。裁判所や尊敬される判事は、NABのパフォーマンスに疑問を投げかけただけでなく、NAOを批判してきた。したがって、NABの事件を審理する際、議会は何度も適切な改正を行うよう助言されてきた。さらに、アカウンタビリティの主題はパキスタンでは常に論争の的となっており、それは社会の支配的な部門に挑戦するため、それらの部門は全力を尽くして対応し、甚大な論争を引き起こす。アカウンタビリティ制度自体も、アカウンタビリティプロセスの信頼性に関する疑念や苦情を生み出す原因となっている。政治的迫害に加えて、確立された機関の干渉は、文民政府における主要な要因である。2022年7月21日に任命された前NAB長官は、「干渉」と「圧力」を理由に辞任する前のわずか7ヶ月間しか在任しなかった（2023年2月21日）。

4. 水平的アカウンタビリティの状態を改善するための改革

議会予算プロセスの改革が急務であり、財政法案は議論と勧告のために委員会に付託されるべきである。議員はまた、質問に答え、省庁のパフォーマンスを示すために、本会議に定期的に出席すべきである。さらに、首相は定期的に議会で質問に個人的に答えるべきである。PACは、その範囲を拡大し、予算配分の結果、行政府のパフォーマンス、および規則と規制の遵守について議論しなければならない。また、監査報告書の滞貨を解消するメカニズムを開発する必要もある。最後に、PACは、先進国のアナログである議会予算局を設立し、国の財政管理プロセスの事前管理を保証することができる（Masood 2018）。

国家の柱間の制度間対話は、他の機関の領域への越権を避け、これらの機関間の信頼を築くために、かなりの程度必要とされている。さらに、判事のパフォーマンスも監査されるべきである。所定の基準を満たせない判事には、追加のトレーニングを提供するか、職を解任することができる。司法府は、一般市民に迅速な正義を提供するために、可能な限り早期に事件を処理することを保証しなければならない。同様に、法廷の構成、判事の移送、事件の任命、およびCJP単独による職権発動の権限は、委員会を通じて見直され、達成されるべきである。

アカウンタビリティ機関が行政府の権限を監督し、権力の乱用を防ぐための、憲法上、法律上、および制度上の枠組みが急務である。ワークロードに対処するために、アカウンタビリティ裁判所の数を増やす必要がある。さらに、検察はリソース不足であり、事件の遅延に対処できる検察官の数が少ない。有力部門からの干渉を含むその他の主要な問題も、アカウンタビリティ機関の効率を高めるために対処する必要がある。

5. 結論

議会制を持つ民主主義国家として、パキスタンは独立以来、1947年以来、様々なアカウンタビリティメカニズムを試してきた。残念ながら、これらの構造はすべて、文民政府または軍事独裁政権のいずれかによって、その政権下で操作されてきた。一方、パキスタ​​ンでは、ある憲法機関が他の機関の事務に干渉することは一般的であり、それは常に国内の政治的混乱につながる。例えば、司法府は最近、行政府および議会の領域に越権している。最近の出来事は、政治家が司法府を政治問題に引き込み、問題を論争の的としようとしていることを示している。これとは別に、軍事政権の圧力と、政治指導者および社会の強力な部門の影響は、パキスタンの水平的アカウンタビリティのプロセスをさらに脱線させている。したがって、社会の改善のために現在の説明責任構造を改革するために、3つの国家の柱間の制度間対話が非常に必要とされている。そうでなければ、状況は悪化するだろう。■

参考文献

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■ Muhammad Habibは、Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency-PILDATのプロジェクトマネージャーを務めている。彼は、政党開発、民主的制度の強化、選挙プロセス監視と改革、若者、選挙で選ばれた地方政府、メディアの分野で、様々なプロジェクトの調整と実施において5年以上の経験を有している。データ調査、分析、評価、報告書作成に関わってきた。また、メディアとの連絡を担当し、印刷、デジタル、放送メディアにおけるイベント後の報道を監督している。パンジャーブ大学で図書館情報学の修士号を優秀な成績で取得した。以前は、教育分野で様々な役職を務めた。

■ 担当・編集：パク・ハンス_EAI研究員

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