[工作论文] 韩国被驯服的民粹主义：自下而上的民众抗议与自上而下的民粹主义政治

编者按

为启动亚洲民粹主义问题特别工作论文系列，亚洲研究所（EAI）特此发表韩国案例研究，作者为成均馆大学教授、亚洲研究所前所长李淑钟博士。在本篇论文中，李博士回顾并分析了韩国的民粹主义问题，并重点介绍了民众抗议和民粹主义政治的具体案例，以探讨韩国民粹主义的独特性及其对该国民主的影响。她认为，韩国的民粹主义不同于欧洲和南美，后两者的特点是魅力型民粹主义者和多数统治占主导地位。然而，韩国民粹主义在以下几个方面与民粹主义的核心要素有许多共同之处：反精英主义，它赋予平民投票比精英决策更高的合法性；以道德为基础的政治话语；以及由日益加剧的经济不平等所点燃的运动。她提出，韩国民粹主义的独特之处在于，“与西方民主国家大多数民粹主义运动相比，韩国的垂直民粹主义在很大程度上可以被定性为‘被驯服的民粹主义’，其结果利大于弊”。

论文引述

引言

民粹主义在全球范围内的兴起引起了广泛关注。特别是欧洲许多国家和美国的右翼民粹主义，令民主研究者感到担忧。Foa和Mounk创造了“民主去巩固化”一词，以描述美国民主支持率下降的危险趋势。许多学者将治理困境归因于经济衰退和分裂性的移民问题，并认为政府在处理这些问题上的糟糕表现已使许多民主国家失去合法性。无论我们将这种情况定性为更持久的衰退还是仅仅是暂时的挫折，西方当前面临的民主危机不仅威胁着国内民主，也加剧了全球民主的低迷。在国内，民粹主义抗议和民粹主义政党成功进入立法机构正在破坏欧洲民主国家的政治稳定。特朗普主义已将本已两极分化的美国政治转变为部落主义，对立双方将对手视为敌人。这种右翼民粹主义敌视跨国机构以及国际规则和规范。随着政治动荡的民主国家未能积极促进自由国际秩序，威权国家在打破国际规则和扩大其影响力方面变得更加大胆，西方民主国家也停止了为支持世界各地的民主而采取统一行动。

民粹主义的概念与功能

尽管民粹主义在过去十年中得到了热烈讨论，但民粹主义的概念在应用于各种政治动员形式时，其适用程度相当模糊。根据Kaltwasser等人的说法，民粹主义一词最早用于描述19世纪横跨大西洋两岸的政治运动，后来在20世纪初出现在拉丁美洲。Kaltwasser等人指出，关于民粹主义的学术研究始于20世纪50年代，在20世纪90年代期间及之后大幅增加。民粹主义曾被视为一个贬义词，意指政治衰败。然而，民粹主义运动的历史，甚至当代民粹主义的多样性，都与这种负面描述相悖。民粹主义通常会损害既有的政治制度，但同时，它也可能导致治理体系的进一步民主化。因此，在不带预设判断的情况下，通过考察其背景和影响来研究民粹主义，似乎更为有效。

韩国案例

如果仅根据欧洲或拉丁美洲社会的经验来套用民粹主义模型，那么韩国政治不一定能贴上“民粹主义”的标签。韩国并未出现明确的经济分歧或民族或文化分歧，从而引发了爆炸性的民众抗议或运动。“民粹主义”在韩国带有负面含义，通常用于指代浪费纳税人金钱的不负责任的公共政策。政客们常常通过指责对方的立场是民粹主义来互相攻击。尽管韩国政府和政党确实从事民粹主义的再分配政治，但其程度并不算过分。韩国的独特性在于其自上而下和自下而上的垂直政治民粹主义结构。为了操作性地定义韩国语境下的民粹主义，我将其定义为“由人民和领导人共同表达人民意愿的政治”。韩国的民粹主义政治可以由自下而上动员的人民领导，也可以由掌权者操纵。由于民粹主义被用作一个中性术语，其对韩国民主质量的影响因情况而异。本身如果仅凭欧洲或拉丁美洲社会的经验来套用民粹主义模式，情况并非如此。韩国既没有导致民众抗议或运动爆发的明显经济分歧，也没有导致这种分歧的民族或其它文化分歧。“民粹主义”在韩国带有负面含义，通常指浪费纳税人金钱的不负责任的公共政策。政治家们常常通过指责对方的立场是民粹主义来相互攻击。尽管韩国的政府和政党确实推行民粹主义的再分配政治，但其程度并不算过分。韩国的独特性在于其自下而上和自上而下的政治民粹主义的垂直结构。为了界定韩国语境下的民粹主义，我将其定义为“一种既由人民表达人民意愿，又由领导人表达人民意愿的政治”。韩国的民粹主义政治可以由民众自下而上动员，也可以由掌权者操纵。由于民粹主义被用作一个中性术语，其对韩国民主质量的影响因情况而异。

自下而上的民众抗议

与其他许多民主国家一样，韩国社会也饱受日益加剧的不平等之苦。人们对社会流动性缺乏的担忧和极度敏感。他们还认为社会充斥着高度的社会冲突；贫富之间、雇主与雇员之间、保守派与进步派之间、老一辈与年轻一代之间、男性与女性之间，等等。随着韩国人对政治体制失去耐心，越来越倾向于走上街头抗议，民粹主义态度日益增长。Beetham认为，要使权力合法化，需要三个维度：符合法律效力的规则，规则在共享信念方面的正当性，以及通过明确同意获得的合法性。规则的维持不仅在于其公正的应用，还在于其最终结果能够改善福利和体现社会正义。在韩国社会，规则的正当性常常受到质疑，因为许多人认为富人和有权势者可以随心所欲地操纵规则。这种不公正感是针对“财阀”家族等世袭特权阶层的一种潜在怨恨。财阀是指由创始家族控制并代代相传的企业集团。这些经济上强大的企业集团一再与拥有影响其业务的监管权力的政府和政治领导人勾结。

《驻韩美军地位协定》修订烛光集会

朝鲜战争爆发及随后美军涌入韩国后，韩国政府签署了一项新的战时《驻韩美军地位协定》（SOFA），承认美国军事法庭对发生在韩国境内的美军犯罪行为拥有专属管辖权。这项不平等的《驻韩美军地位协定》在1967年、1991年和2001年通过一系列修订得以修改，以使韩国和美国处于更平等地位。虽然韩国对美军在非执勤期间的大多数犯罪行为拥有管辖权，但执勤期间的犯罪行为则交由美军裁决。

疯牛病烛光集会

所谓的“疯牛病烛光集会”比上述《驻韩美军地位协定》集会具有更多的民粹主义特征。2008年4月18日，李明博政府与美国达成协议，降低进口美国牛肉的检验标准。双方同意，30个月以下的美国牛肉几乎所有部分都将在不经检验的情况下进口，而30个月及以上的美国牛肉的特定风险部分将被检验。学生、带幼儿的母亲、消费者以及各行各业的人们走上街头，反对这项决定。烛光集会持续了两个多月，直到政府与美国政府重新谈判牛肉进口协议，并且青瓦台的总统助理们因承担不受欢迎的政策责任而被改组后，集会才逐渐平息。MBC电视台在节目“PD手册”中播出的关于该病可能带来的美国牛危险性的报道，加剧了公众的恐慌。谣言和不科学的说法迅速传播。政府官员和一些医生试图安抚公众毫无根据的恐惧，但无法与那些相信假新闻的人抗衡。

崔顺实门事件与朴槿惠弹劾烛光集会

所谓的崔顺实门事件与其他韩国过去的政府腐败案件相比具有独特性。它产生了巨大影响，导致了前所未有的现任总统朴槿惠被弹劾。烛光集会从2016年10月持续到2017年3月，吸引了最多的人走上街头。尽管规模庞大且持续时间长，但集会避免了暴力冲突。故事始于2016年7月下旬，当时“TV朝鲜”报道了青瓦台在为Mir和K体育基金会筹款过程中可疑的介入。是“韩民族日报”新闻揭露了崔顺实是朴总统的亲信，并曝光了她参与这两个基金会的筹款过程。该报道迅速引起了公众对这位此前鲜为人知的女性的关注，随着媒体争相报道崔与朴总统之间关系的内幕，这种关注爆炸式增长。无论报道是否属实，相当一部分曾经支持朴槿惠的人开始转而反对她。崔顺实一个普通公民，怎么能利用她与疏远的总统的密切关系干预政府事务？仅仅是这个想法就足以激怒公众。当崔顺实利用她的金钱为女儿进入一所著名大学铺路被曝光后，崔在公众眼中成为了腐败富人的象征。有线电视台JTBC于10月24日报道称，他们发现了崔的平板电脑，这成为了她卷入筹款丑闻的“确凿证据”。这促使人们走上街头点燃蜡烛，以表达他们对不公正的愤怒。10月29日的第一次集会吸引了数千人，随后的集会发展到超过一百万人。据估计，在总共20次烛光集会中，约有1600万人参加。集会很快演变成要求弹劾朴槿惠的运动。面对这种民众压力，立法机构于2016年12月9日投票弹劾，这一议会决定于2017年3月10日得到宪法法院的维持。进步的公民社会组织和工会发挥了领导作用，但自发的草根参与是维持和平民众抗议的关键。

自上而下的民粹主义政治

铲除“积弊”的政治

现任文在寅政府于2017年5月上任，此前因前总统朴槿惠被弹劾而提前七个月举行了总统选举。作为改革驱动的烛光运动的延续者赢得选举后，文在寅政府发起了政治行动，以铲除前几届政府的错误行为。他们称之为“积弊”，并对多起涉及前高级政府官员的案件展开了公开调查。一系列的检察调查被保守派媒体广泛批评为政治报复，而进步派媒体则称赞其为迟来的正义。朴槿惠在被弹劾后于2017年3月31日被监禁，并在2018年8月24日被高等法院判处二十五年监禁并处以200亿韩元（约合1800万美元）的罚款。尽管围绕朴槿惠影响下的企业向第三方（即崔顺实）行贿的法律争议依然存在，但大多数公众并不认为判决不公。旨在“根除积弊”的行动也重新开启了对另一位前总统的贿赂案调查。2017年9月6日，法院判处前总统李明博二十年监禁，并处以150亿韩元（约合1400万美元）的罚款，罪名包括收受贿赂、侵吞其否认拥有所有权的公司的资金以及其他类似罪行。他于2018年3月24日被监禁，不久后获保释。不幸的是，这两位总统的监禁并未停止。曾参与多项争议性政策的前政府官员也受到调查和起诉。有些人罪有应得，但有些人则不然。

结论

在本篇论文中，我认为很难将韩国政治归类为典型的拉丁美洲或欧洲民粹主义。没有出现魅力型民粹主义领导人或政党。不存在明显的横向民粹主义，即多数人统治少数人。激进的左右翼都视对方为敌人，他们之间几乎不可能达成政治妥协。然而，这种鸿沟并未形成横向的民粹主义结构，因为双方都属于主流社会。另一方面，韩国共享反精英民粹主义的核心要素，即平民投票的决定比精英的决定更具合法性，政治话语围绕着对与错的道德辩论展开。重大的公共决策需要民众支持的合法化，这促使政治领导人寻求与支持者更直接的联系和情感上的共鸣。韩国的民粹主义主要是垂直的，在政府和人民之间双向流动。

作者简介

李淑钟是成均馆大学公共行政学教授、亚洲研究所前所长。自2015年成立亚洲民主研究网络（ADRN）以来，她一直担任该网络主任，在国家民主基金会的支持下，领导着约19个亚洲研究组织的网络，以促进民主。她的近期出版物包括《通过中等强国外交改变全球治理：韩国的角色》（2016年，编辑）和《韩国总统任期成功的关键》（2013年和2016年，编辑）。

附件：1.Populism_SouthKorea.pdf