Многоуровневый мировой порядок и дипломатия Южной Кореи как «средней державы»: случай политики содействия развитию

EAI MPDI Рабочий документ № 6

Автор

Ли Сын Джу — профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Чунг-Ан. Профессор Ли получил степени бакалавра и магистра в Университете Ёнсе, а степень доктора философии по политологии — в Калифорнийском университете в Беркли. Ранее он работал ассистентом профессора политологии в Национальном университете Сингапура, ассистентом профессора международных отношений в Университете Ёнсе и постдокторантом в Центре исследований АТЭС Беркли. Среди его недавних публикаций — «Северо-Восточная Азия: готова к интеграции?» (2008) и «Торговая политика в Азиатско-Тихоокеанском регионе: роль идей, интересов и внутренних институтов» (2010). Профессор Ли также опубликовал множество своих исследовательских работ в ведущих журналах, таких как «The Korean Political Science Review, Comparative Political Studies, The Pacific Review и Asian Survey». Его текущие исследовательские интересы охватывают темы восточноазиатского регионализма, глобальных сетей свободной торговли, дипломатии «средних держав» и содействия развитию.

I. Введение: Дипломатия «средних держав» в области содействия развитию

В связи с тем, что эпоха Целей развития тысячелетия (ЦРТ) должна завершиться в 2015 году, основные участники содействия развитию пришли к растущему консенсусу о необходимости нового мирового порядка. Однако, в отличие от конца 1990-х годов, когда традиционные доноры имели подавляющее доминирование в формировании новой повестки дня ЦРТ, глобальный ландшафт содействия развитию стал гораздо более сложным в XXI веке. Переход к новой эре происходит не в политическом вакууме, поскольку разнообразные игроки и заинтересованные стороны с различными взглядами и меняющимися ролями активно участвуют в глобальном обсуждении развития. Я утверждаю, что три фактора явно действуют в создании нового мирового порядка содействия развитию в XXI веке: сдвиг власти, сложный характер глобального управления в области содействия развитию и национальные стратегии политики содействия развитию. Во-первых, в основе этой динамики сотрудничества и конкуренции лежит сдвиг власти, символизируемый подъемом Китая и относительным упадком Соединенных Штатов, поскольку обе страны прилагают все усилия для формирования глобальной архитектуры, которая систематически лучше отражала бы их интересы в новую эру. В этом отношении США и Китай вступили в архитектурное соперничество, определяя фундаментальный контур в установлении нового порядка содействия развитию.

Во-вторых, международная обстановка, ведущая к периоду после 2015 года, сильно отличается от той, что была во время формулирования ЦРТ, поскольку число развивающихся доноров, как государственных, так и негосударственных, стремительно возросло в XXI веке. С точки зрения государственных акторов, новые доноры появились среди стран, не входящих в Комитет содействия развитию (КСР), таких как БРИКС и арабские страны. Негосударственные доноры также увеличились не только в количестве, но и во влиянии. Как международные правительственные организации (МПО), так и неправительственные организации (НПО), от GAVI, Глобального фонда для борьбы со СПИДом, Глобального экологического фонда до Фонда Билла и Мелинды Гейтс, процветали. Как показывает тот факт, что Фонд Гейтс занимает третье место по объему помощи в секторе здравоохранения после США и Глобального фонда в 2009 году, негосударственные доноры уже прочно утвердили свой статус и роль в содействии развитию.

Сложность проблем также резко возросла, поскольку проблемы, которые в прошлом были разделены, теперь взаимосвязаны, что требует нового мышления в области содействия развитию. Самое главное, необходимо искать коллективную мудрость, которая может разобраться во взаимосвязанных проблемах, выявить их связь и предложить конструктивные решения проблем. Изменение климата, стихийные бедствия, болезни и экономические кризисы — лишь несколько примеров, где такая коллективная мудрость абсолютно необходима. Кроме того, существует широко распространенный консенсус среди сообщества содействия развитию, что ни один актор, будь то государственный или негосударственный, не может справиться с возникающими проблемами в одиночку (Manning 2006). Эти новые разработки означают, что действительно пришло время подумать о «глобальном ответе на глобальные проблемы» (Martin 2005).

В-третьих, хотя большинство стран сотрудничают для достижения внутренних целей содействия развитию, трудно полностью отделить политику содействия развитию от интересов отдельных стран. На самом деле, основные игроки в области содействия развитию продемонстрировали двойную динамику сотрудничества и конкуренции в построении нового порядка. С одной стороны, они разделяют общее мнение о том, что поиск новой системы глобального управления в целях устойчивого развития имеет первостепенное значение. С другой стороны, они конкурируют друг с другом, чтобы переориентировать грядущий глобальный порядок содействия развитию в соответствии со своими интересами.

Быстро меняющийся характер содействия развитию в XXI веке предоставляет «средним державам» благородную возможность. Во-первых, как лаконично утверждает Джон Равенхилл, меняющиеся контексты, а не изменения материальных условий, имеют решающее значение для «средних держав», чтобы усилить свое влияние в мировой политике (Ravenhill 1998). Осознавая свои материальные ограничения, «средние державы», вероятно, будут искать нишевую дипломатию, где они концентрируют ресурсы на конкретных областях (Evans and Grant 1991). Содействие развитию является естественным кандидатом для нишевой дипломатии.

Во-вторых, сам факт того, что различные игроки в области содействия развитию демонстрируют потенциально противоречивые интересы, дает «средним державам» достаточно пространства для маневра. Предполагая, что сегодняшняя мировая политика организована по сетевому, а не иерархическому принципу (Kahler 2009), «средние державы» смогут повысить свою видимость и влияние, даже если они не обладают материальной силой, способной диктовать мировой порядок. «Средние державы» лучше расположены между различными игроками в области содействия развитию: развитыми и развивающимися странами, традиционными и развивающимися донорами, государственными и негосударственными акторами. Используя свои позиции в сложной сети, «средние державы» смогут реализовать позиционную власть (Kim 2009).

В-третьих, конечно, обладание благоприятными позициями в сети не гарантирует «средним державам» влияния и престижа. Чтобы пользоваться материальными выгодами, которые приносят такие позиции, «средние державы» должны быть способны стать «предпринимательским лидером» в мировой политике (Young 1991). В отличие от традиционных «средних держав», которые были в значительной степени удовлетворены «последователями» (Cooper 1989), «средние державы» в XXI веке в области содействия развитию, как правило, стремятся к более активной роли. Роль «средних держав» чрезвычайно важна в текущей архитектуре содействия развитию. Глобальные дискуссии по содействию развитию в XXI веке проходили на различных форумах, таких как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Организация Объединенных Наций (ООН), Всемирный банк, саммит Группы двадцати (G20), что указывает на большую потребность в систематических связях между ними. Однако основные игроки в области содействия развитию еще не нашли способа установить эти связи. Выходя за рамки узко определенных национальных интересов, «средние державы», вероятно, будут учитывать интересы других игроков для организации глобального управления содействием развитию путем связывания множества форумов.

Короче говоря, нынешний ландшафт содействия развитию требует от «средних держав» проявления большей инициативы и принятия расширенной роли. Это изменение также совпадает с амбициозным запуском Южной Кореей своей стратегии дипломатии «средних держав». Под лозунгом «дипломатии вклада» правительство Ли Мён Бака определило содействие развитию как важнейшее средство для вывода дипломатии Южной Кореи на новый уровень. Правительство Ли утверждало, что Южной Корее пора присоединиться к международным усилиям по решению глобальных проблем. После вступления в должность последующее правительство Пак Кын Хе амбициозно запустило свою «дипломатию средних держав» в сочетании с Мирным процессом на Корейском полуострове и Инициативой мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии в качестве своих дипломатических целей. Содействие развитию стало одной из перспективных областей для дипломатии «средних держав». То есть, содействие развитию и дипломатия «средних держав» были объединены, чтобы сформировать важную опору дипломатии Южной Кореи.

Данная статья организована следующим образом. Раздел два рассматривает, как резко возросла сложность в содействии развитию за последнее десятилетие. Раздел три исследует процесс перехода к эпохе после 2015 года от периода ЦРТ. Раздел четыре выявляет спорные вопросы среди основных заинтересованных сторон для изучения возможностей дипломатии «средних держав» Южной Кореи. Раздел пять рассматривает, как Южная Корея осуществляла дипломатию «средних держав» в области содействия развитию, особенно с момента ее вступления в ОЭСР КСР. Раздел шесть делает теоретические и практические выводы.

II. Сдвиг власти и меняющаяся глобальная архитектура в области содействия развитию

Конкуренция между США и Китаем усилилась в области содействия развитию. Это происходит не только потому, что они пытаются занять более выгодные позиции в формировании новой глобальной архитектуры содействия развитию, но и потому, что они склонны использовать иностранную помощь как средство расширения своего глобального влияния (Lum et. al. 2008). Соперничество между двумя великими державами создает непосредственное давление на текущий глобальный порядок содействия развитию, основанный на членах ОЭСР КСР, которые разделяют глобальные цели и нормы.

После мирового финансового кризиса в 2010 году администрация Обамы объявила о четырехлетнем обзоре дипломатии и развития (QDDR), который уточнил объединение обороны, дипломатии и развития (U.S. State Department and USAID 2010). В этом отчете правительство США ясно дало понять, что, сохраняя кооперативный подход к существующей модели глобального управления, возглавляемой ОЭСР КСР, оно все же разработает и реализует независимую стратегию содействия развитию. В частности, администрация Обамы определила шесть основных областей, основанных на сильных сторонах США: устойчивый экономический рост, продовольственная безопасность, глобальное здравоохранение, изменение климата, демократия и управление, а также гуманитарная помощь (U.S. State Department and USAID 2010: x). Администрация Обамы также подтвердила, что США должны построить всеобъемлющую сеть и партнерства для продвижения своей дипломатии в области содействия развитию.

Под лозунгом «гражданской силы» отчет предполагает, что правительство США объединит опыт различных гражданских организаций, участвующих в дипломатии США. Дипломатия в XXI веке продолжает свидетельствовать о подъеме новых акторов, таких как правительственные учреждения, транснациональные сети, компании, фонды, неправительственные организации (НПО), религиозные организации и гражданские лица. Чтобы адаптироваться к этой меняющейся реальности, правительство США должно использовать и координировать гражданскую силу, укреплять региональные и глобальные связи и создавать сети с НПО. Содействие развитию должно создать новое партнерство с гражданским сектором для адаптации к этой меняющейся среде, а не полагаться исключительно на USAID или Государственный департамент. Поступая таким образом, отчет утверждает, что правительство США может взять на себя ведущую роль в реконструкции глобальной архитектуры содействия развитию в такую, которая «может помочь странам объединиться в качестве партнеров для решения общих проблем» (U.S. State Department and USAID 2010: 19). Это означает, что правительство США стремится к значительным изменениям в существующей глобальной архитектуре содействия развитию, не отрицая ее основ, в первую очередь руководствуясь членами ОЭСР КСР. Однако сам факт того, что США, крупнейший донор, проводят новую политику содействия развитию, создает напряженность в текущем порядке содействия развитию.

Китай также демонстрирует аналогичный стратегический характер в своей политике иностранной помощи. Обладая огромными финансовыми ресурсами, Китай стремится увеличить свой вклад в иностранную помощь, соразмерно своему экономическому статусу как второй по величине экономики в мире. Рост Китая в области содействия развитию резко контрастирует с Японией, которая находится в относительном упадке в XXI веке. По оценкам ОЭСР КСР, Китай потратил 2,85 млрд долларов США в виде льготных финансовых займов в 2012 году. По этому показателю Китай занял бы 13-е место среди стран ОЭСР КСР (база данных ОЭСР КСР). Однако, учитывая, что Китай применяет более широкое определение иностранной помощи, включающее льготные кредиты, списание долгов и инвестиции, сумма иностранной помощи Китая значительно увеличивается в соответствии с этим определением. В этих условиях одно исследование оценивает, что объем китайской иностранной помощи фактически достиг около 30 миллиардов долларов США в 2007 году, демонстрируя, что Китай уже стал крупным донором в области содействия развитию (Lum et. al. 2008). Кроме того, масштабы иностранной помощи Китая глобальны, поскольку он оказывает иностранную помощь 123 странам (Информационное бюро Государственного совета 2011). Это отражает тот факт, что Китай использует иностранную помощь для углубления дипломатических отношений, а также для обеспечения своих энергетических поставок. Иллюстрацией этого является то, как Китай концентрирует 45,7% своей иностранной помощи африканским странам (Информационное бюро Государственного совета 2011).

Как и США, тесно связывая иностранную помощь со своими национальными интересами, Китай пытается использовать ее для увеличения своего глобального влияния. Несмотря на растущую критику иностранной помощи Китая, Китай несколько успешно использовал иностранную помощь для усиления своей «мягкой силы» (Kurlantzick 2007). Кроме того, продвигая совершенно иную цель иностранной помощи, чем у других развитых доноров, Китай весьма эффективно укрепил свои позиции в области содействия развитию (Lum et. al. 2008)...(Продолжение)