多層的な世界秩序と韓国の中道外交：開発協力政策の事例

EAI MPDIワーキングペーパーNo. 6

著者

李承湜（イ・スンスン）は、中央大学政治国際関係学部教授。延世大学で学士号と修士号を、カリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得。シンガポール国立大学政治学部助教授、延世大学国際関係学部助教授、バークレーAPEC研究センター博士研究員を歴任。近年の出版物には、「Northeast Asia: Ripe for Integration?」（2008年）および「Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interest, and Domestic Institutions」（2010年）がある。また、韓国政治学会報、比較政治研究、パシフィック・レビュー、アジア・サーベイなどの著名な学術誌に多くの研究論文を発表している。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、中道外交、開発協力である。「The Korean Political Science Review」、「Comparative Political Studies」、「The Pacific Review」、「Asian Survey」。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、中道外交、開発協力である。

I. 序論：開発協力における中道外交

2015年を期してミレニアム開発目標（MDGs）時代が終了するにあたり、開発協力の主要なアクターの間で、新たな世界秩序が不可欠であるとの共通認識が高まっている。しかし、1990年代後半に従来のドナーがMDGsのための新アジェンダ策定において圧倒的な支配力を誇っていたのとは対照的に、21世紀における開発協力のグローバルな様相ははるかに複雑化している。新時代への移行は政治的真空の中で起こるのではなく、多様なアクターやステークホルダーが、それぞれの見解や役割の変化を抱えながら、開発に関するグローバルな議論に積極的に参加している。本稿では、21世紀の開発協力における新世界秩序を形成する上で、3つの要因が明確に作用していると論じる。すなわち、パワーシフト、開発協力におけるグローバル・ガバナンスの複雑な性質、そして開発協力政策の国家戦略である。第一に、この協力と競争のダイナミクスの根底には、中国の台頭とアメリカの相対的な衰退に象徴されるパワーシフトがある。両国は、新時代において自国の利益をより体系的に反映できるグローバル・アーキテクチャを形成するために懸命に努力している。この点で、米中はアーキテクチャをめぐる競争に入り、開発協力の新秩序確立における根本的な輪郭を描いている。

第二に、ポスト2015年に向かう国際環境は、MDGsが策定された時代とは大きく異なっている。なぜなら、21世紀に入り、国家および非国家アクター双方の新たなドナーの数が急速に増加しているからである。国家アクターの観点からは、BRICsやアラブ諸国のような非DAC諸国が新たなドナーとして登場している。非国家ドナーも、数だけでなく影響力の面でも増加している。GAVI、グローバルファンド、地球環境ファシリティからビル＆メリンダ・ゲイツ財団に至るまで、国際政府間組織（IGOs）と非政府組織（NGOs）の両方が繁栄している。ゲイツ財団が2009年に保健分野への援助額で米国とグローバルファンドに次いで第3位であるという事実は、非国家ドナーがすでに開発協力においてその地位と役割を確立していることを示している。

また、問題の複雑性も劇的に増大しており、過去には分離されていた問題が現在では相互に絡み合っており、開発協力における新たな思考が求められている。最も重要なことは、絡み合った問題を整理し、それらの間の関連性を特定し、問題に対する建設的な解決策を提供する集合知を求めることである。気候変動、自然災害、疾病、経済危機などは、そのような集合知が絶対に必要とされる問題のほんの一例である。さらに、開発協力コミュニティの間では、単一のアクター、国家か非国家かを問わず、新たな問題に単独で対処することはできないという広く共有されたコンセンサスがある（Manning 2006）。これらの新たな展開は、「地球規模の問題に対する地球規模の解決策」（Martin 2005）を考える時が来たことを示している。

第三に、大多数の国が開発協力の本来の目標を追求するために協力しているにもかかわらず、開発協力政策を個々の国の利益から完全に切り離すことは困難である。現実には、開発協力の主要なアクターは、新秩序の構築において協力と競争の二重のダイナミクスを示している。一方では、持続可能な開発のために新たなグローバル・ガバナンスの枠組みを見出すことが極めて重要であるという共通の見解を共有している。他方では、来るべき開発協力のグローバル・オーダーを自国の利益に合わせて再編成するために互いに競争している。

21世紀における開発協力の急速な変化は、中位国に高貴な機会をもたらす。第一に、ジョン・ラヴェンヒルが簡潔に論じているように、中位国が国際政治における影響力を高める上で重要なのは、物質的条件の変化ではなく、文脈の変化である（Ravenhill 1998）。物質的制約を認識している中位国は、中位国が特定の課題分野に資源を集中させるニッチ外交を求める可能性が高い（Evans and Grant 1991）。開発協力はニッチ外交の自然な候補である。

第二に、開発協力の様々なアクターが潜在的に相反する利益を示しているという事実そのものが、中位国が機動する十分な余地を与えている。今日の国際政治が階層的ではなくネットワーク的に組織されていると仮定すると（Kahler 2009）、中位国は、世界秩序を決定できるような物質的権力を持っていなくても、その可視性と影響力を高めることができるだろう。中位国は、先進国と途上国、伝統的なドナーと新たなドナー、国家アクターと非国家アクターといった、開発協力の様々なアクターの間に位置するのに適している。複雑なネットワーク内での自らの位置を活用することで、中位国は地位的権力を行使できるだろう（Kim 2009）。

第三に、もちろん、ネットワーク内での有利な地位の保有が、中位国の影響力と威信を保証するわけではない。そのような地位から生じる物質的利益を享受するためには、中位国は国際政治における「起業家的なリーダー」になる必要がある（Young 1991）。「第一追随者」に主に満足していた伝統的な中位国（Cooper 1989）とは異なり、21世紀の開発協力分野における中位国は、より積極的な役割を求める傾向がある。中位国の役割は、現在の開発協力のアーキテクチャの下で極めて重要である。21世紀の開発協力に関するグローバルな議論は、経済協力開発機構（OECD）、国連（UN）、世界銀行、G20サミットなどの様々なフォーラムによって行われており、それらの間の体系的な連携の必要性が高まっていることが示されている。しかし、開発協力の主要なアクターは、連携を確立する方法をまだ見出していない。狭義の国益を超えて、中位国は、複数のフォーラムを連携させることによって、開発協力のグローバル・ガバナンスを組織するために、他のアクターの利益を調整する可能性が高い。

要するに、現在の開発協力の様相は、中位国がより積極的にイニシアチブを取り、拡大された役割を受け入れることを必要としている。この変化は、韓国の野心的な中道外交戦略の開始とも一致する。李明博（イ・ミョンバク）政権は、「貢献外交」を旗印に、開発協力を韓国外交を次のレベルに引き上げるための重要な手段と位置づけた。李政権は、韓国が地球規模の問題に対処するための国際的な努力に参加する時が来たと主張した。続く朴槿恵（パク・クネ）政権は、就任後、朝鮮半島の平和プロセスと北東アジア平和協力構想を外交目標として掲げ、野心的に「中道外交」を開始した。開発協力は、中道外交の有望な分野の一つとして浮上した。すなわち、開発協力と中道外交が組み合わさって、韓国外交の重要な柱を形成したのである。

本稿は以下のように構成されている。第2節では、過去10年間で開発協力がどのように劇的に複雑化したかを検討する。第3節では、MDG時代からポスト2015年時代への移行プロセスを探る。第4節では、韓国の中道外交の可能性を探るために、主要ステークホルダー間の対立する問題を特定する。第5節では、特に韓国がOECD DACに加盟して以来、開発協力分野でどのように中道外交を実行してきたかを検討する。第6節では、理論的および実践的な含意を導き出す。

II. 開発協力におけるパワーシフトとグローバル・アーキテクチャの変化

米中間の開発協力における競争は激化している。これは、両国が開発協力の新グローバル・アーキテクチャの形成においてより有利な地位を占めようとしているからだけでなく、外国援助を自国の世界的影響力を拡大するための手段として利用しようとしているからでもある（Lum et al. 2008）。両大国のライバル関係は、グローバルな目標と規範を共有するOECD DAC加盟国によって支えられている現在の開発協力のグローバル・オーダーに差し迫った圧力を与えている。

世界金融危機後の2010年、オバマ政権は、国防、外交、開発の統合を明記した四半期外交開発レビュー（QDDR）を発表した（米国国務省およびUSAID 2010）。この報告書において、米国政府は、OECD DACが主導する既存のグローバル・ガバナンス・モデルに協力的な姿勢を維持しつつも、独自の開発協力戦略を設計・実施することを明確にした。具体的には、オバマ政権は、米国の強みを活かす6つのコア分野を特定した。すなわち、持続可能な経済成長、食料安全保障、グローバルヘルス、気候変動、民主主義とガバナンス、人道支援である（米国国務省およびUSAID 2010: x）。オバマ政権はまた、米国が開発協力外交を推進するために包括的なネットワークとパートナーシップを構築する必要があることを確認した。

市民権力（civilian power）を旗印に、この報告書は、米国政府が米国の外交に関与する様々な市民組織の専門知識を統合することを提案している。21世紀の外交は、政府機関、トランスナショナル・ネットワーク、企業、財団、非政府組織（NGO）、宗教団体、市民などの新たなアクターの台頭を目撃し続けている。この変化する現実に適応するために、米国政府は市民権力を活用・調整し、地域的および地球的な連携を強化し、NGOとのネットワークを創造する必要がある。開発協力は、USAIDや国務省だけに依存するのではなく、この変化する環境に適応するために市民セクターとの新たなパートナーシップを創造すべきである。そうすることで、米国政府は、開発協力のグローバル・アーキテクチャを、「国家が共通の問題を解決するためのパートナーとして団結できるようなもの」に再構築する上で主導的な役割を果たすことができると報告書は主張している（米国国務省およびUSAID 2010: 19）。これは、米国政府が、主にOECD DAC加盟国が導く既存の開発協力のグローバル・アーキテクチャの基盤を根本的に否定することなく、その中で意味のある変化をもたらそうとしていることを示している。しかし、最大のドナーである米国が新たな開発協力政策を追求しているという事実だけでも、現在の開発協力の秩序に負担をかけている。

中国もまた、その外国援助政策において同様の戦略的性質を示している。莫大な財政資源を背景に、中国は、世界第2位の経済大国としての経済的地位に見合った外国援助の貢献を増やそうとしている。開発協力における中国の台頭は、21世紀に入り相対的に衰退してきた日本とは対照的である。OECD DACの推計によると、中国は2012年に28億5000万米ドルの譲許的金融支援を支出した。この金額は、OECD DAC諸国のリストで13位にランクされる（OECD CRSデータベース）。しかし、中国が外国援助に譲許的融資、債務救済、投資を含めるというより広範な定義を採用していることを考慮すると、この定義の下での中国の外国援助額は大幅に増加する。このような状況下で、ある研究では、中国の外国援助額は2007年に約300億米ドルに達したと推定されており、中国がすでに開発協力における主要なドナーとして登場していることを示している（Lum et al. 2008）。さらに、中国の外国援助の範囲は世界的であり、123カ国に外国援助を提供している（中国国務院新聞弁公室 2011）。これは、中国が外交関係を深め、エネルギー供給を確保するために外国援助を利用していることを反映している。その一例として、中国がアフリカ諸国に外国援助の45.7パーセントを集中させていることが挙げられる（中国国務院新聞弁公室 2011）。

米国と同様に、自国の国益と外国援助を緊密に結びつける中国は、それを自国の世界的影響力を増大させるために利用しようとしている。しかし、中国の外国援助に対する批判が高まっているにもかかわらず、中国は外国援助を効果的に活用してソフトパワーを高めてきた（Kurlantzick 2007）。さらに、他の先進的なドナーとは全く異なる目標を外国援助に掲げることで、中国は開発協力における自国の地位を非常に効果的に強化してきた（Lum et al. 2008）…（続く）