Переход от проблемы ядерного оружия Северной Кореи к проблеме Северной Кореи

Профессор Чон Джэ Сон является профессором кафедры дипломатии факультета социальных наук Сеульского национального университета и директором Центра азиатской безопасности Института восточноазиатских исследований.

Текущая ситуация

Проводя второе ядерное испытание 25 мая 2009 года, Северная Корея повторяет свою прежнюю модель ядерной дипломатии: повышение уровня военной напряженности путем запуска ракеты дальнего радиуса действия и проведения ядерных испытаний, а затем поиск наиболее выгодной позиции после возобновления переговоров. Этот порочный круг, состоящий из игры на грани войны со стороны Северной Кореи и многосторонних санкций со стороны других стран, будет продолжаться без каких-либо перспектив решения проблемы ядерного оружия Северной Кореи в ближайшем будущем. Так называемая парадигма «действие за действие» не может увенчаться успехом, поскольку фундаментальные принципы Северной Кореи и других стран противоречат друг другу. Япония, Южная Корея и Соединенные Штаты надеются, что подход «кнута и пряника» побудит Северную Корею к уступкам в процессе переговоров, но Северная Корея не предпримет шагов к отказу от своей ядерной программы, если ее лидеры не будут уверены в получении надежных материальных гарантий выживания всего своего режима, системы и государства. Поскольку их ядерная программа является их главным козырем, «кнут и пряник», сосредоточенные только на конкретных вопросах переговоров, будут далеки от решения проблем Северной Кореи в целом.

Прошло шестнадцать лет с момента начала первого кризиса, связанного с ядерным оружием Северной Кореи, в 1993 году. Женевская система, основанная на Рамочном соглашении, подписанном Соединенными Штатами и Северной Кореей в Женеве в 1994 году, просуществовала восемь лет (с октября 1994 года по октябрь 2002 года), но не смогла справиться с проблемами распространения ядерного оружия и нормализации отношений. Успех или неудача новой системы шестисторонних переговоров еще не определены, но по состоянию на 2009 год переговоры, основанные на подходе администрации Джорджа Буша-младшего и, в частности, на соглашении от 13 февраля 2007 года, похоже, зашли в тупик.

Проблема Северной Кореи старше проблемы ядерного оружия Северной Кореи. С точки зрения Северной Кореи, последняя является желаемым решением следующих вопросов: Как Северная Корея выживет в пост-холодной войне, когда большинство социалистических стран перестали быть социалистическими? Какой режим и систему сможет поддерживать Северная Корея в этой среде? Как Северная Корея будет конкурировать с Южной Кореей и сопротивляться поглощению Югом? Северная Корея разработала ядерную программу и проводила милитаристскую дипломатию как наиболее вероятные кратчайшие пути к решению проблем, обозначенных этими вопросами.

Для стран за пределами Северной Кореи дипломатия не смогла решить ни проблему ядерного оружия Северной Кореи, ни более общую проблему Северной Кореи. Шестисторонние переговоры, проводимые Южной Кореей, Соединенными Штатами, Японией, Китаем и Российской Федерацией, а также Северной Кореей, застряли на последней фазе второго этапа так называемого «выведения из строя», и участники теперь борются за то, чтобы перейти к третьему этапу соглашения от 13 февраля. Достижение вопроса о заявлении и проверке ядерной программы Северной Кореи является критически важным, поскольку оно продемонстрирует искреннее намерение начать процесс отказа от своей программы. Однако Северная Корея отчаянно пытается укрепить свою переговорную позицию по отношению к администрации Обамы, сначала запустив ракету дальнего радиуса действия, а затем проведя второе ядерное испытание, сведя на нет достижения этапа выведения из строя и отвергнув шестисторонние переговоры в целом. Северная Корея стремится заключить всеобъемлющую сделку с администрацией Обамы путем двусторонних переговоров и ищет различные политические, экономические и дипломатические награды, такие как мирный договор, нормализация дипломатических отношений, экономическая помощь, снятие международных экономических санкций и, возможно, легководные реакторы.

Пять стран, участвующих в шестисторонних переговорах, за исключением Северной Кореи, пытались уклониться от решения проблемы Северной Кореи, поскольку трудно понять, как лучше всего повлиять на будущую ориентацию северокорейского режима, системы и дипломатической позиции. Структура шестисторонних переговоров также была узко сфокусирована на проблеме ядерной программы, оставляя в стороне более широкие вопросы. Международный порядок в Северо-Восточной Азии, основанный на строгом и конкурентном балансе сил, будет серьезно затронут будущей ориентацией Северной Кореи, и поэтому целесообразно, чтобы пять наиболее пострадавших стран напрямую занимались проблемой Северной Кореи. Но, сосредоточившись так узко на проблемах ядерного оружия Северной Кореи, эти страны поддерживали лишь минимальное согласие относительно того, как управлять связанными с этим ядерными проблемами, иногда демонстрируя стратегические и тактические разногласия по различным деталям.

Несмотря на согласие пяти стран по совместному заявлению шестисторонних переговоров, осуждающему запуск ракеты Северной Кореей 9 апреля, им было трудно найти общий язык для решения будущих проблем Северной Кореи. Соединенные Штаты были полны решимости ввести экономические санкции против северокорейских фирм, используя конкретный целевой список, а также наказать Северную Корею дипломатически, отказавшись уделять серьезное и пристальное внимание проблеме ядерного оружия Северной Кореи. Южная Корея и Япония проводили политику пренебрежения Северной Кореей по разным причинам. Эти две страны, похоже, продолжают минимальные контакты с Северной Кореей, даже если Северная Корея не выполняет условия, предложенные этими странами. Китай и Россия не хотят брать на себя инициативу ни в наказании, ни в поддержке Северной Кореи и лишь неохотно способствуют сотрудничеству между другими странами.

Существующие стратегические варианты

Проблема Северной Кореи существует более двадцати лет. Северная Корея, или, точнее, Ким Чен Ир, не откажется от ядерного оружия, если не будет уверен в будущем сохранении своего режима и системы. Необходим «целостный подход» как к ядерным, так и к более общим проблемам. Такой подход более осуществим сейчас, когда администрация Обамы имеет преимущество свежего старта в большинстве вопросов внешней политики.

Однако стратегические варианты, обсуждаемые в большинстве вовлеченных стран, по-прежнему узко сфокусированы на проблеме ядерного оружия Северной Кореи, и их можно классифицировать, как показано в Таблице 1.

Мы также можем графически представить подходы различных администраций в Южной Корее и Соединенных Штатах (см. Рисунок 1).

Проблема ядерного оружия Северной Кореи — это в равной степени политическая проблема, связанная со способностью Северной Кореи выжить, а также проблема распространения и военной стратегии. На этом фоне все предложенные до сих пор варианты не являются достаточными решениями. Даже четыре комплексных переговоров в Таблице 1 недостаточно для решения проблемы «Северной Кореи», и они столкнутся с трудностями.

Неотъемлемые дилеммы для руководства Северной Кореи

Надлежащий стратегический вариант должен включать видение будущего Северной Кореи, которое желательно не только для населения Северной Кореи, но и для большинства стран Северо-Восточной Азии и Соединенных Штатов. Долгосрочная стратегия, рассчитанная на десятилетия вперед, должна как минимум предусматривать Северную Корею после Ким Чен Ира, с новым руководством, обладающую ядерным оружием, но экономически более бедную, или не обладающую ядерным оружием, но получающую больше международной помощи. Заглядывая вперед, в период, когда Северная Корея будет сосуществовать с другими державами соответствующим образом, страны Северо-Восточной Азии начнут координировать свою политику в отношении Северной Кореи. Для этого соседям необходимо будет четко понимать природу северокорейского режима и системы.

Северная Корея — разделенная страна, что означает, что стратегический провал увеличит вероятность ее объединения непосредственно Южной Кореей путем поглощения первой второй. Северная Корея, в отличие от любой другой бывшей социалистической страны, не имеет пространства для стратегической переориентации после неудачи переходного этапа.

Северная Корея — тоталитарная страна, нуждающаяся в чрезвычайно сильном политическом контроле и легитимности. Отделение северокорейского народа от постоянной напряженности и реальных или предполагаемых угроз из внешнего мира необходимо для того, чтобы лидеры страны могли поддерживать тоталитаризм в двадцать первом веке.

Северная Корея — относительно небольшое, терпящее неудачу государство, которое не может пройти длительный процесс системной реформы без серьезного воздействия на все аспекты общества. Неправильный план системной реформы может привести к широкомасштабным непредвиденным последствиям.

Северная Корея ожидает смены руководства в ближайшем будущем. Личность лидера в этом тоталитарном государстве имеет решающее значение для определения политической ориентации страны. Третий лидер Северной Кореи, каким бы ни был его стратегический взгляд и политическая среда, окажет далеко идущее влияние на все аспекты северокорейского общества.

Из этих наблюдений о сущности политической ситуации в Северной Корее вытекают дилеммы страны. Северная Корея сталкивается с тремя почти неразрешимыми дилеммами при планировании своего будущего: (1) дилемма между ее ядерной программой и ее экономическим и политическим выживанием; (2) дилемма между ее потребностью в экономической реформе и ее потребностью в поддержании политического тоталитаризма; и (3) дилемма между участием в мирном процессе на Корейском полуострове и поддержанием ее политической легитимности.

Дилемма 1. Руководство Северной Кореи может знать, что ее экономика не может развиваться в условиях нынешнего кризиса, связанного с ее ядерной программой. В то же время Северная Корея также потеряет большую часть своего политического влияния, как только откажется от своей ядерной программы, поскольку только ядерное оружие обладает силой, чтобы легко сократить огромный разрыв между двумя Кореями. Таким образом, Северная Корея сталкивается с дилеммой между вариантом сохранения своей ядерной стратегии и вариантом отказа от нее.

Дилемма 2. Северная Корея, даже в очень благоприятной постъядерной среде, не может активно проводить экономические реформы и открываться, поскольку ее народ получит информацию и материальные ресурсы, с помощью которых он сможет поставить под сомнение легитимность диктатуры. Лидеры Северной Кореи очень осторожны в отношении возможности столкнуться с общественным противодействием, если население подвергнется внешнему влиянию.

Дилемма 3. Северная Корея проводила милитаристскую национальную стратегию, культуру и социальную систему, создавая внутреннюю напряженность и антагонизм на основе своей теории войны против капитализма и империализма. Холодная война и провозглашение воображаемых угроз со стороны Соединенных Штатов и Южной Кореи обеспечили северокорейскому руководству политическую легитимность и мощный социальный контроль. Если Северная Корея заключит мирный договор с Соединенными Штатами и Южной Кореей, ее стратегия продажи угрозы внешнего мира северокорейской общественности больше не будет эффективной.

Стратегические принципы решения проблемы Северной Кореи

1. Четко заявить, что Северная Корея будет продолжать существовать в Северо-Восточной Азии, пока она способна поддерживать свою систему и государство, а также соблюдать международные нормы и стандарты. Северная Корея в официальных и неофициальных документах неоднократно утверждала, что Южная Корея, Япония и Соединенные Штаты желают «угрожать северокорейской системе», «продолжать враждебную политику против Северной Кореи», «вторгнуться в Северную Корею», «начать ядерную войну» и так далее. Эти преувеличенные выражения могут быть частично опровергнуты четким заявлением о том, что Япония, Южная Корея и Соединенные Штаты не имеют враждебных намерений по отношению к Северной Корее в плане ее существования и выживания. Однако расплывчатые или смешанные выражения о будущем Севера будут иметь негативный эффект. Например, администрация бывшего президента Буша заявила, что Северная Корея является «суверенным» государством, но в то же время назвала ее одной из «Осей зла». Моральное суждение может передать непреднамеренные сообщения, даже если оно сопровождается более доброжелательными политическими выражениями.

2. Визуализировать будущее Северо-Восточноазиатского порядка, в котором желаемая Северная Корея сосуществует с соседними странами. Однако словесных заявлений о том, что Северная Корея имеет право на существование в будущей Северо-Восточной Азии, будет недостаточно: Северная Корея должна быть более убеждена. Например, то, как Северная Корея представлена в стратегических дискурсах о будущем Северо-Восточной Азии и стратегических дискурсах будущей Северо-Восточной Азии, станет значительной основой, на которой Северная Корея будет позиционировать себя в будущем. Только стратегически разработанный план, совместно разработанный всеми странами Северо-Восточной Азии, убедит Северную Корею в том, что, если она откажется от своей ядерной программы, у нее будет возможность играть законную роль.

3. Разработать новый, ориентированный на будущее план наиболее желательного управления на Корейском полуострове и скорректировать существующий план объединения в соответствии с ним. Объединение для северокорейцев является очень пугающей концепцией, особенно учитывая огромный разрыв в силе между двумя Кореями с точки зрения международного статуса, экономики и будущего развития. Не только идея объединения путем поглощения неприемлема, но и объединение путем великих переговоров для достижения таких вариантов, как создание конфедерации или федерации на основе политического согласия, также может представлять неприемлемую угрозу для северокорейского руководства. Экономически процветающая и политически демократическая Южная Корея будет доминировать на переходном Корейском полуострове, где северокорейскому руководству будет трудно выжить. В этом смысле, несмотря на частое упоминание северокорейцами идеала воссоединения, они не примут политику вовлечения со стороны Южной Кореи или Соединенных Штатов, если они считают, что конечной целью является воссоединение Югом.

Южнокорейцы, со своей стороны, не откажутся от видения воссоединения только для того, чтобы Северной Корее было комфортнее. Однако, учитывая быстро меняющуюся политическую обстановку в Южной Корее и в регионе Северо-Восточной Азии, Юг должен признать, что длительный период сосуществования будет полезен и необходим для двух Корей, чтобы проложить путь к некоторой форме будущего мирного и согласованного управления на полуострове. Новые явления, такие как растущая интеграция на региональном уровне, углубление социально-экономической взаимозависимости между странами Северо-Восточной Азии и возможность демократического мира в регионе, могут предсказать, как может выглядеть новая картина отношений между двумя Кореями. Если северокорейцы поймут, что, трансформируя свою собственную систему, появятся многочисленные другие, возможно, «постмодернистские» способы мирной интеграции двух Корей, они могут почувствовать меньшую угрозу со стороны политики вовлечения со стороны Юга или Соединенных Штатов.

4. Затем подчеркнуть универсальность нормы нераспространения и неизбежность санкций против любых несоблюдающих действий Северной Кореи. Норма нераспространения является универсальной, поскольку она предотвращает распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) не только в региональной, но и в глобальной политике. Пять стран, кроме Северной Кореи, в шестисторонних переговорах согласились с нормой нераспространения, рассматривая ее как решающий шаг к предотвращению дальнейшей гонки вооружений и ядерного оружия в регионе. Северная Корея всегда утверждала, что ядерное оружие предназначено для сдерживания враждебной политики США против Севера. Северная Корея потеряет всякую логическую необходимость в разработке своей ядерной программы, если Соединенные Штаты и окружающие страны будут придерживаться принципа «гарантирования будущего Северной Кореи».

5. Иметь долгосрочный план для Северной Кореи, особенно для Третьего лидера. Потребуется время и усилия, чтобы убедить Северную Корею в приверженности других стран вышеуказанным принципам и последующей политике, основанной на них. Ким Чен Иру также будет трудно радикально изменить свою «политику превосходства армии». Эта система является результатом трехлетних кропотливых усилий Ким Чен Ира после смерти Ким Ир Сена и 1997 года, когда Ким Чен Ир наконец занял ведущее положение в северокорейской политике. Ким Чен Ир, возможно, пытался найти новый способ справиться с пост-холодной войной, но после относительно длительного периода обсуждений он принял консервативную и агрессивную национальную стратегию в областях политики, дипломатии, экономики и общества под названием «Политика превосходства армии».

Третий лидер (лидеры) Северной Кореи, который (которые) унаследует власть от Ким Чен Ира, столкнется с аналогичной ситуацией, в которой ему (им) придется решить, следовать ли системе Ким Чен Ира или резко порвать с прошлым и установить совершенно новую национальную стратегию, такую как, как можно надеяться, стратегия системного открытия и реформ. Потребуется некоторое время, чтобы Третий лидер оценил обстановку и принял собственную стратегию. Важным для региона в этот период будет наличие четких стратегических принципов, скоординированных соседними странами. Если стратегические принципы, обсуждаемые здесь, будут убедительно доведены до сведения северокорейского руководства, новые лидеры могут серьезно рассмотреть возможность принятия новой национальной стратегии.

Заранее разработанные планы будущего Северной Кореи помогут как Ким Чен Иру, так и будущему Третьему лидеру. Сам Ким Чен Ир не будет пытаться трансформировать «Политику превосходства армии» по различным причинам, особенно по внутренним, и может оставить своему преемнику послание о том, что три северокорейские дилеммы могут быть решены с помощью свежего старта нового Третьего лидера, не обремененного прошлым.

Пять стран, взаимодействуя с Северной Кореей, должны придерживаться долгосрочной перспективы и пытаться координировать свои видения. Только разработав долгосрочный план в отношении Северной Кореи, они смогут побудить Ким Чен Ира и Третьего лидера приступить к новой стратегии возрождения страны, не прибегая к ядерной программе.

Руководящие принципы политики для Южной Кореи и Соединенных Штатов

1. Разработать общую стратегию «будущего Северной Кореи» путем стратегического диалога по этому вопросу, а не только по вопросу ядерной проблемы Северной Кореи. Изучать Северную Корею было чрезвычайно трудно из-за отсутствия данных и информации. Однако опыт взаимодействия с Северной Кореей за последние шестнадцать лет позволил Южной Корее и Соединенным Штатам в процессе обучения выяснить, что это за государство Северная Корея, какие цели на самом деле преследует Северная Корея и каких принуждений действительно боится Северная Корея. Систематически обрабатывая этот прошлый опыт и размышляя над результатами политики двух стран, будет создана новая сеть политических знаний.

2. Южная Корея должна разработать новый дискурс о «будущем управлении» на полуострове, который выходит за рамки идеи создания одного «современного» национального государства, концепции, которой не хватает воображения. Вместо этого следует уделить особое внимание функционированию различных региональных сетей и новой «глобализированной» Южной Корее. Необходимы новые видения того, как две Кореи могут мирно сосуществовать в меняющихся условиях, и их можно найти за пределами корейских границ. Концепция «национального суверенитета» медленно меняется: она просветит будущий курс нового управления полуостровом, но не сразу.

3. Проконсультироваться с другими странами региона, особенно с Китаем и Россией, о желательном будущем для Северной Кореи. Также четко обозначить, какое будущее будет нежелательным, и предложить ограничения, которые могут быть наложены на будущие действия Северной Кореи. Опираться на общее понимание того, что трансформированная Северная Корея и новые межкорейские отношения, которые не нанесут ущерба национальным интересам Китая или России, и что соблюдение Северной Кореей международных норм принесет им пользу.

4. Разработать новую многостороннюю структуру для решения проблемы ядерного оружия Северной Кореи и самой проблемы Северной Кореи. Нынешние шестисторонние переговоры теряют импульс не только из-за провокаций Северной Кореи, но и из-за растущего скептицизма в других странах. Для решения проблемы Северной Кореи шестисторонние переговоры необходимо реструктурировать в сложную сеть многосторонних, минилатеральных и ряда двусторонних переговоров для изучения различных вопросов, от ядерной программы до нормализации Северной Кореи.

5. Укрепить реалистическое понятие осмотрительности, избегая любых моральных суждений о Северной Корее; сосредоточиться на конкретных вопросах, руководствуясь стратегическими принципами. Необходимо разработать новые системы дискурса и речевых актов, чтобы по-иному представлять Северную Корею в общественном дискурсе. Новые концепции и новые наборы гипотез убедят не только общественность в странах Северо-Восточной Азии, но и руководство Северной Кореи. «Умное» вовлечение должно включать как «жесткие», так и «мягкие» средства.

6. Южная Корея должна разработать долгосрочный план вовлечения Северной Кореи и определить, когда она прекратит свою политику «пренебрежения» и начнет активно взаимодействовать с Севером. Южная Корея сталкивается с растущей враждебной политикой Северной Кореи с момента вступления в должность президента Ли Мён Бака. Отсутствие ответной реакции со стороны Севера на десятилетнюю «Солнечную политику» также делает необходимым корректировку темпа и содержания политики вовлечения. Без долгосрочной стратегии вовлечения, выходящей за рамки как «Солнечной политики» вовлечения, так и стратегии доброжелательного пренебрежения, политика Южной Кореи не сможет увенчаться успехом. Потребуется «Третий подход», с хорошо спланированным вовлечением, с одной стороны, и четкой шкалой принуждения, применяемой против проступков Северной Кореи, с другой стороны.

7. Администрация Обамы должна провести всесторонний пересмотр не только проблемы ядерного оружия Северной Кореи, но и будущего статуса Северной Кореи в Северо-Восточной Азии. Для этого сначала необходимо подготовить общий план стратегии Соединенных Штатов в отношении Северо-Восточной Азии. После запуска ракеты и ядерного испытания Северной Кореей администрация Соединенных Штатов также изначально сосредоточится на средствах экономической санкции и дипломатического наказания, не преследуя никакого проактивного диалога, особенно двустороннего. Но при наличии более долгосрочного стратегического плана и радикально нового подхода к проблеме Северной Кореи, отличающегося от подхода бывшей администрации Джорджа Буша-младшего, у переговорщиков будет больше шансов преодолеть нынешний тупик.

8. Искать новые политические вопросы, которые будут способствовать проекту «нормализации Северной Кореи». Это усилие следует отличать от простого вознаграждения Севера за его поведение в процессе ядерных переговоров. Проект нормализации Северной Кореи будет включать политические, дипломатические, военные, экономические и социально-культурные шаги, которые будут в значительной степени частью процесса государственного строительства. Нам нужно убедить Северную Корею в том, что общей целью Южной Кореи и Соединенных Штатов является содействие успешному долгосрочному будущему Северной Кореи, при условии, что она будет функционировать в рамках глобальных норм. Проекты могут быть сосредоточены на долгосрочных политических областях, таких как образование, инфраструктура и государственные финансы. Южная Корея и Соединенные Штаты, таким образом, должны изучить, где их вклад послужит наиболее фундаментальным целям.