北朝鮮の核問題から北朝鮮問題への移行

チョン・ジェソン教授は、ソウル大学校社会科学大学政治外交学部教授であり、財団法人東アジア研究院アジア安全保障センター所長を務めています。

現状

北朝鮮は2009年5月25日の二度目の核実験実施により、長距離ロケット発射と核実験によって軍事的緊張を高め、交渉再開時に最も有利な立場を模索するという、以前の核外交のパターンを繰り返している。北朝鮮の瀬戸際外交と他国の多国間制裁からなるこの悪循環は、近い将来、北朝鮮の核問題解決の見通しがないまま続くだろう。いわゆる「行動対行動」パラダイムは、北朝鮮と各国との根本的な原則が対立するため、成功しないだろう。日本、韓国、米国は、「飴と鞭」のアプローチが交渉プロセス中に北朝鮮から譲歩を引き出すことを期待しているが、北朝鮮の指導者が体制、システム、国家全体の生存に対する確実で物質的な保証を与えられていると確信しない限り、核開発計画を放棄する方向への一歩を踏み出すことはないだろう。彼らの核開発計画は究極の交渉カードであるため、交渉の特定の課題に焦点を当てた「飴と鞭」は、北朝鮮全体の問題を解決するにはほど遠いだろう。

1993年の最初の北朝鮮核危機発生から16年が経過した。米国と北朝鮮が1994年にジュネーブで署名した枠組み合意に基づくジュネーブ・システムは8年間（1994年10月から2002年10月まで）続いたが、核拡散問題と関係正常化の管理に失敗した。新たな六者会合システムが成功するか失敗するかはまだ分からないが、2009年現在、ジョージ・W・ブッシュ政権のアプローチ、特に2007年2月13日の合意に基づく交渉は行き詰まっているように見える。

北朝鮮問題は、北朝鮮の核問題よりも古い。北朝鮮の視点から見れば、後者は以下の問いに対する望ましい解決策である。すなわち、北朝鮮は、ほとんどの社会主義国がもはや社会主義国ではなくなった冷戦後の世界でどのように生き残るのか？この環境下で北朝鮮はどのような体制とシステムを維持できるのか？北朝鮮は韓国とどのように競争し、韓国による吸収に抵抗するのか？北朝鮮は、これらの問いが示す問題を解決するための最も現実的な近道として、核開発計画を開発し、軍事的外交を追求してきた。

北朝鮮以外の国々にとって、外交は北朝鮮の核問題も、より一般的な北朝鮮問題も解決できなかった。韓国、米国、日本、中国、ロシア連邦、そして北朝鮮が開催してきた六者会合は、いわゆる「無力化」の第二段階の最終段階で行き詰まっており、参加者は13日の合意の第三段階に進む方法を見つけようと苦闘している。北朝鮮の核開発計画の申告と検証の問題に踏み込むことは、計画放棄プロセスの開始に向けた真の意図を示すため、極めて重要である。しかし、北朝鮮は、長距離ロケットの発射、そして二度目の核実験を行うことで、無力化段階の成果を覆し、六者会合を完全に拒否することで、オバマ政権に対して交渉上の立場を強化しようと必死になっている。北朝鮮は、二国間交渉を通じてオバマ政権と包括的な取引を結ぶことを望んでおり、平和条約、外交的正常化、経済援助、国際経済制裁の解除、そしておそらく軽水炉といった様々な政治的、経済的、外交的な報酬を求めている。

北朝鮮を除く六者会合の5カ国は、北朝鮮の体制、システム、外交的立場をどのように影響させるべきかを知ることが困難であるため、北朝鮮問題に直面することを避けようとしてきた。六者会合の構造も、より広範な問題を脇に置いたまま、核問題に狭く焦点を当てられてきた。厳格で競争的な力の均衡に基づく北東アジアの国際秩序は、北朝鮮の将来の方向性に深刻な影響を受けるため、最も影響を受ける5カ国が北朝鮮問題に直接対処することが適切である。しかし、北朝鮮の核問題にこれほど狭く焦点を当てることで、これらの国々は、関連する核問題の管理方法について最小限の合意しか維持できず、時には様々な詳細について戦略的・戦術的な違いを示している。

4月9日の北朝鮮のロケット発射を非難する六者会合の5カ国の共同声明には合意したものの、将来の北朝鮮問題に対処するための共通の基盤を見つけるのに苦労している。米国は、特定されたリストを用いた北朝鮮企業への経済制裁の実施、そして北朝鮮の核問題への真剣かつ緊密な注意を払わないことによる外交的処罰に固執している。韓国と日本は、異なる理由で北朝鮮を無視する政策を維持している。両国は、北朝鮮がこれらの国々によって提案された条件を満たさなくても、北朝鮮との最小限の交流を続けるようだ。中国とロシアは、北朝鮮を処罰するにも味方するにも主導権を握りたくなく、他の国々との協力を消極的にしか促進していない。

既存の戦略的選択肢

北朝鮮問題は20年以上続いている。北朝鮮、あるいはより具体的には金正日総書記は、自身の体制とシステムの将来的な維持が保証されない限り、核兵器を手放すことはないだろう。「全体論的アプローチ」が、核問題とより一般的な問題の両方に必要である。オバマ政権がほとんどの外交政策問題において新鮮なスタートを切るという利点を持つ現在、このようなアプローチはより実現可能である。

しかし、ほとんどの関連国で議論されている戦略的選択肢は、依然として北朝鮮の核問題に狭く焦点を当てており、表1に示すように分類できる。

また、韓国と米国の各政権のアプローチをグラフ化することもできる（図1参照）。

北朝鮮の核問題は、北朝鮮の生存能力に関連する政治的問題であると同時に、拡散と軍事戦略の問題でもある。このような背景から、これまでに概説されたすべての選択肢は十分な解決策ではない。表1の4つの包括的な交渉でさえ、「北朝鮮」問題を扱うには十分ではなく、困難に直面するだろう。

北朝鮮指導者の固有のジレンマ

適切な戦略的選択肢には、北朝鮮国民だけでなく、ほとんどの北東アジア諸国と米国にとって望ましい北朝鮮の将来像が含まれるべきである。次の数十年を見据えた長期戦略は、少なくとも、新しい指導者を持つ金正日後の北朝鮮、核保有国だが経済的には貧しい北朝鮮、あるいは非核保有国だがより多くの国際援助を受ける北朝鮮を視覚化する必要がある。北朝鮮が他の強国と適切に共存する時代を見据え、北東アジア諸国は北朝鮮政策を調整し始めるだろう。そのためには、近隣諸国は北朝鮮の体制とシステムの性質を明確にする必要がある。

北朝鮮は分断された国であり、戦略的失敗は、韓国が一方的に吸収する形で統一される可能性を高めることを意味する。北朝鮮は、他の旧社会主義国とは異なり、移行段階の失敗後に戦略的再調整を行う余地がない。

北朝鮮は全体主義国家であり、極めて強力な政策統制と正当性を必要とする。21世紀において、国の指導者が全体主義を維持できるようにするためには、北朝鮮の人々を、外部世界からの持続的な緊張と現実的または潜在的な脅威から切り離すことが不可欠である。

北朝鮮は比較的弱小で失敗国家であり、社会のあらゆる側面に重い影響を与えることなく、長期的なシステム改革のプロセスを経ることはできない。システム改革の誤った計画は、広範な予期せぬ結果をもたらす可能性がある。

北朝鮮は近い将来、指導者の交代を予想している。この全体主義国家では、指導者の人格が国の政策の方向性を決定する上で重要である。北朝鮮の第三代指導者は、その戦略的ビジョンと政策環境がどうであれ、北朝鮮社会のあらゆる側面に広範な影響を与えることになるだろう。

北朝鮮の政治状況の本質に関するこれらの観察から、国のジレンマが生じる。北朝鮮は、自身の将来を計画する上で、ほぼ解決不可能な3つのジレンマに直面している。(1) 核開発計画と経済的・政治的生存との間のジレンマ。(2) 経済改革の必要性と政治的全体主義維持の必要性との間のジレンマ。(3) 朝鮮半島の平和プロセスへの参加と政治的正当性の維持との間のジレンマ。

ジレンマ1。北朝鮮の指導者は、核開発計画をめぐる現在の危機の中で、経済が進歩できないことを知っているかもしれない。同時に、北朝鮮は核開発計画を放棄すれば、両朝鮮間の巨大な格差を容易に縮める力を持つ核兵器を失うため、政治的影響力のほとんどを失うだろう。したがって、北朝鮮は、核戦略を維持するという選択肢と、それを放棄するという選択肢との間でジレンマに直面している。

ジレンマ2。北朝鮮は、たとえ非常に有利な非核化後の環境であっても、国民が独裁の正当性に疑問を投げかける情報や物質的資源を得るようになるため、積極的に経済改革と開放を追求することはできない。北朝鮮の指導者は、国民が外部からの影響にさらされた場合に、国民の反対に直面する可能性について非常に慎重である。

ジレンマ3。北朝鮮は、資本主義と帝国主義に対する戦争理論に基づいた国内の緊張と対立を生み出すことで、軍事的な国家戦略、文化、社会システムを維持してきた。冷戦と、米国および韓国からの想像上の脅威の宣言は、北朝鮮の指導者に政治的正当性と強力な社会統制を提供してきた。もし北朝鮮が米国および韓国と平和条約を締結し、外交関係を正常化すれば、北朝鮮国民に外部世界の脅威を売るという戦略はもはや効果的ではなくなるだろう。

北朝鮮問題解決のための戦略的原則

1. 北朝鮮が、国際規範と基準を遵守する限り、そのシステムと国家を維持できる限り、北東アジアに存在し続けることを明確に述べること。北朝鮮は、公式および非公式の文書で、韓国、日本、米国が「北朝鮮システムに脅威を与える」「北朝鮮に対する敵対政策を続ける」「北朝鮮に侵攻する」「核戦争を開始する」などと繰り返し主張してきた。これらの誇張された表現は、日本、韓国、米国が北朝鮮の存続と生存に関して敵対的な意図を持っていないことを明確に宣言することで、部分的に対抗できる。しかし、北朝鮮の将来に関する曖昧または混合的な表現は、否定的な効果をもたらすだろう。例えば、前ブッシュ政権は北朝鮮を「主権国家」としながらも、「悪の枢軸」の一つに名を連ねた。道徳的な判断は、より穏健な政治的表現を伴っても、意図しないメッセージを伝える可能性がある。

2. 望ましい北朝鮮が近隣諸国と共存する北東アジア秩序の将来を視覚化すること。北朝鮮が将来の北東アジアに存在する権利を有するという言葉による宣言だけでは、十分な説得力はないだろう。北朝鮮はより確信させる必要がある。例えば、北朝鮮が北東アジアの将来に関する戦略的言説の中でどのように位置づけられるか、そして戦略的言説が北朝鮮の将来の北東アジアにおける位置づけの重要な基盤となるだろう。北東アジア諸国が共同で作成した戦略的に描かれた青写真のみが、北朝鮮が核開発計画を放棄すれば、正当な役割を果たす余地があることを北朝鮮に納得させることができるだろう。

3. 朝鮮半島における最も望ましい統治のための、新しく将来志向の計画を策定し、それに応じて既存の統一計画を調整すること。統一は、北朝鮮の人々にとって、特に両朝鮮間の国際的地位、経済、将来の開発における巨大な力の差を考慮すると、非常に脅威的な概念である。吸収による統一はもちろんのこと、政治的合意に基づく連邦制や連邦制といった選択肢を追求する大規模な交渉による統一でさえ、北朝鮮指導者にとって受け入れがたい脅威となる可能性がある。経済的に豊かで政治的に民主的な韓国は、北朝鮮指導者が生き残るのが困難な移行期の朝鮮半島を支配するだろう。その意味で、北朝鮮の人々がしばしば統一の理想に言及するにもかかわらず、最終目的地が韓国による統一であると考えるならば、韓国や米国の関与政策を受け入れないだろう。

韓国の人々は、北朝鮮をより快適にするためだけに統一のビジョンを放棄することはないだろう。しかし、韓国および北東アジア地域における急速に変化する政治環境を考えると、韓国は、両朝鮮が将来の平和的で合意可能な何らかの形態の統治への道を開くためには、長期間の共存が有益かつ必要であることを認識すべきである。地域レベルでの統合の増加、北東アジア諸国間の社会経済的相互依存の深化、そして地域における民主的平和の可能性といった新しい現象は、両朝鮮間の新たな関係の新たな姿を予測するかもしれない。もし北朝鮮の人々が、自らのシステムを変革することによって、両朝鮮を平和的に統合するための、数多くの、おそらく「ポストモダン」な方法が存在することを知れば、韓国や米国からの関与政策によって脅威を感じにくくなるかもしれない。

4. 次に、非拡散規範の普遍性と、北朝鮮のいかなる不遵守行為に対する制裁の避けられなさを強調すること。非拡散規範は、地域だけでなく世界の政治においても大量破壊兵器（WMD）の拡散を防ぐという意味で普遍的である。六者会合において北朝鮮を除く5カ国は、この地域でのさらなる軍拡競争と核武装化を防ぐための重要な一歩として、非拡散規範に合意した。北朝鮮は常に、核兵器は米国の対北朝鮮敵対政策に対する抑止力であると主張してきた。もし米国と周辺国が「北朝鮮の将来を保証する」という原則を堅持すれば、北朝鮮は核開発計画を発展させる論理的な必要性を失うだろう。

5. 北朝鮮、特に第三代指導者のための長期計画を持つこと。上記の原則とそれに基づく政策への他国のコミットメントを北朝鮮に納得させるには、時間と努力が必要である。金正日総書記が「先軍政治」を根本的に変えることも困難だろう。そのシステムは、金日成主席の死後、そして金正日総書記が最終的に北朝鮮政治の最前線に立った1997年以降の3年間の painstaking な努力の成果である。金正日総書記は冷戦後の環境に対処するための新しい方法を見つけようとしたかもしれないが、比較的長い検討期間の後、彼は「先軍政治」の名の下で、政治、外交、経済、社会の分野で保守的かつ攻撃的な国家戦略を採用した。

金正日総書記から権力を継承する北朝鮮の第三代指導者（たち）は、金正日総書記のシステムに従うか、過去から鋭く決別して、希望するならシステム開放と改革のような全く新しい国家戦略を確立するかを決定しなければならない状況に直面するだろう。第三代指導者が環境を評価し、自身の戦略を決定するには時間がかかるだろう。その間、地域にとって重要なのは、周辺国によって調整された明確な戦略原則である。もしここで議論された戦略原則が北朝鮮指導者に説得力を持って伝えられれば、新しい指導者たちは新しい国家戦略を採用することを真剣に検討するかもしれない。

北朝鮮の将来に関する事前の計画は、金正日総書記だけでなく、将来の第三代指導者にも役立つだろう。金正日総書記自身は、特に国内の様々な理由から、「先軍政治」を変革しようとはしないだろうが、過去の負担を持たない新しい第三代指導者が新鮮なスタートを切ることで、北朝鮮の3つのジレンマが解決できるというメッセージを後継者に残すかもしれない。

北朝鮮に対処する5カ国は、将来を見据えた長期的な視点を持ち、ビジョンを調整しようとすべきである。長期的な北朝鮮計画を策定することによってのみ、金正日総書記と第三代指導者が、核開発計画に頼らずに国を再生するための新しい戦略に着手することを奨励することができるだろう。

韓国と米国のための政策指針

1. 北朝鮮の核問題だけでなく、「北朝鮮の将来」に関する戦略的対話を行うことで、共通の戦略を策定すること。データと情報の不足により、北朝鮮を「研究」することは極めて困難であった。しかし、過去16年間の北朝鮮との関与経験により、韓国と米国は、北朝鮮がどのような国家であり、北朝鮮が本当に何を追求しており、北朝鮮が本当に何を恐れているのかを知るための学習プロセスを経ることができた。これらの過去の経験を体系的に処理し、両国の政策の結果を反映させることで、新しい政策知識ネットワークが確立されるだろう。

2. 韓国は、想像力に欠ける「近代」国家を一つ作るという考えを超えた、「将来の統治」のための新しい言説を発展させるべきである。様々な地域ネットワークの機能と、新しく「グローバル化」した韓国に特別な注意を払うべきである。両朝鮮が変化する環境下で平和的に共存できる方法についての新しいビジョンが必要であり、それは韓国国外で見つかるかもしれない。「国民国家主権」の概念はゆっくりと変化している。それは、半島の新しい統治の将来のコースを照らすだろうが、すぐにはそうならないだろう。

3. 北朝鮮の望ましい将来について、特に中国とロシアを含む地域の他国と協議すること。また、どのような将来が望ましくないかを明確にし、北朝鮮の将来の行動に課される可能性のある制限を提案すること。変革された北朝鮮と、中国やロシアの国益を損なわない新しい南北関係、そして北朝鮮が国際規範を遵守することが彼らに利益をもたらすという共通の理解を活用すること。

4. 北朝鮮の核問題と北朝鮮問題そのものに対処するための新しい多国間枠組みを設計すること。現在の六者会合は、北朝鮮の挑発だけでなく、他国における懐疑論の高まりによっても勢いを失っている。北朝鮮問題を解決するためには、六者会合を、核化から北朝鮮の正常化に至るまで、多様な問題を検討するための、多国間、ミニラテラル、そして一連の二国間交渉の複雑なネットワークに再構築する必要がある。

5. 北朝鮮に対するいかなる道徳的判断も避けることで、現実主義的な慎重さを強化し、戦略原則に導かれた具体的な問題に焦点を当てること。新しい言説と発話行為のシステムを開発し、公の言説において北朝鮮を異なる方法で表現する必要がある。新しい概念と仮説のセットは、北東アジア諸国の国民だけでなく、北朝鮮の指導者をも納得させるだろう。「スマート」な関与には、「ハード」な手段と「ソフト」な手段の両方が含まれるべきである。

6. 韓国は、北朝鮮のための長期的な関与計画を策定し、いつ「無視」政策を終了し、北朝鮮との積極的な関与を開始するかを決定すべきである。韓国は、李明博（イ・ミョンバク）大統領就任以来、北朝鮮の敵対政策の増加に直面してきた。10年間の太陽政策に対する北朝鮮からの reciprocate な反応の欠如も、関与政策のペースと内容を調整する必要性を高めている。太陽政策版の関与と、北朝鮮の不正行為に対して適用されるべき強制の明確な尺度を超えた長期的な関与戦略なしには、韓国の政策は成功しないだろう。「第三のアプローチ」として、一方では綿密に計画された関与、他方では北朝鮮の不正行為に対して適用される強制の明確な尺度が必要となるだろう。

7. オバマ政権は、北朝鮮の核問題だけでなく、北東アジアにおける北朝鮮の将来的な地位についても、ボトムアップの見直しを行う必要がある。そのためには、まず米国のアジア戦略全体計画の準備が必要となるだろう。北朝鮮のロケット発射と核実験の後、米国政権も当初は、特に二国間対話を進めることなく、経済制裁と外交的処罰という政策手段に焦点を当てるだろう。しかし、より長期的な戦略計画と、前ジョージ・W・ブッシュ政権とは異なる北朝鮮問題に対する根本的に新しい考え方があれば、交渉担当者は現在の行き詰まりを打破するより良い機会を得るだろう。

8. 「北朝鮮の正常化」プロジェクトに貢献する新しい政策課題を模索すること。この努力は、単に核交渉プロセスにおける北朝鮮の行動に対する報酬を与えることから区別されるべきである。北朝鮮の正常化プロジェクトには、政治的、外交的、軍事的、経済的、社会文化的ステップが含まれ、これらは国家建設プロセスの一部となるだろう。我々は、韓国と米国の共通の目標が、北朝鮮がグローバル規範内で機能する限り、北朝鮮の成功した長期的な将来を促進することであると北朝鮮に確信させる必要がある。プロジェクトは、教育、インフラ、国家財政といった長期的な政策分野に焦点を当てるかもしれない。韓国と米国は、それらの貢献が最も基本的な目的にどのように役立つかを模索する必要があるだろう。