[ADRN Issue Briefing] Демократия и вызовы изменения климата

[Примечание редактора]

Изменение климата, являясь одной из наиболее актуальных проблем современности, рассматривается многими странами на местном, региональном и глобальном уровнях. В данном аналитическом обзоре д-р Кевин Касас-Самора, Генеральный секретарь Международного института демократии и содействия избирательным процессам, обсуждает вызовы, сильные стороны и возможности, с которыми сталкивается демократия в борьбе с изменением климата. Он утверждает, что основные проблемы в борьбе с изменением климата связаны с краткосрочностью, самореферентными механизмами и элементами управленческого потенциала. Кроме того, он утверждает, что демократия демонстрирует силу в этом отношении как система управления, которая обеспечивает сильное гражданское общество, свободный поток информации, общественный консенсус и мирные трансформации конфликтов.

Изменение климата является одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед миром сегодня. Однако, несмотря на десятилетия предупреждений ученых, все еще существует значительный разрыв между рекомендациями научного сообщества, глобальными и национальными обязательствами и фактическим их выполнением. Это отчасти можно объяснить тем, что изменение климата представляет собой так называемую «злокачественную проблему» (wicked problem) — проблему, которую трудно или невозможно решить из-за ее сложного и взаимосвязанного характера. Это становится очевидным из множества последствий изменения климата, таких как более частые и интенсивные погодные явления, продовольственная нестабильность, финансовая неустойчивость и обострение конфликтов (Lindvall, 2021). Эти последствия создают новые вызовы для демократий и для стабильности демократических институтов и систем, которые во многих случаях уже находились под давлением (International IDEA, 2021).

Тем не менее, демократии прилагают значительные усилия для борьбы с изменением климата. Страны работают в рамках многосторонних инициатив, возглавляемых на Конференции Сторон (COP), последняя из которых состоялась в Глазго в ноябре 2021 года. Несмотря на то, что COP26 сохранила цель в 1,5 градуса Цельсия, необходимость быстрых и далеко идущих действий становится как никогда насущной. Непропорциональные отношения власти между Глобальным Севером и Югом стали очевидны в ходе глобальных переговоров и дискуссий по изменению климата. Директор аналитического центра Power Shift Africa отметил, что «потребности уязвимых слоев населения мира были принесены в жертву эгоизму богатого мира» (Harvey, Carrington, and Brooks, 2021). Неравные по своей сути последствия изменения климата требуют адекватного решения проблемы климатической справедливости. В этом контексте граждане все больше скептически относятся к способности демократий справиться с кризисом и к тому, оснащены ли правительства для его решения. Данный аналитический обзор рассматривает вызовы, сильные стороны и возможности, с которыми сталкивается демократия в борьбе с изменением климата.

Потенциальные вызовы для реакции демократии на изменение климата

Демократия сталкивается со многими препятствиями на пути к защите окружающей среды и смягчению последствий изменения климата. Ученые определили краткосрочность, самореферентные механизмы, элементы управленческого потенциала, такие как захват политики или коррупция, и слабость многосторонности как ключевые барьеры для эффективных действий (Held, Harvey and Theros, 2011. Lindvall, 2021; Tham, 2021).

Краткосрочность относится к тенденции формирования повестки дня в демократических странах, на которую сильно влияют политические и избирательные циклы, а также тенденция фокусироваться больше на повседневных и краткосрочных проблемах, а не на долгосрочных, таких как изменение климата. Одной из причин этого является необходимость переизбрания правительств. Политические акторы в демократических странах сталкиваются со слабыми институциональными стимулами для учета прав и потребностей будущих поколений и могут неохотно внедрять сильные климатические политики, такие как налог на выбросы углерода, учитывая возможные электоральные последствия. Аналогично, самореферентные механизмы связаны с подотчетностью, которую правительства несут перед нынешними избирателями, и с политическими дебатами, сосредоточенными на национальном уровне. Такой способ функционирования в демократической политике рискует пренебречь межпоколенческой справедливостью, экологическими границами планеты и связью между человечеством и поддерживающими жизнь экосистемами (Tham, 2021). Такие стимулы для приоритезации немедленных политических выгод могут поставить демократии в невыгодное положение при начале инклюзивных дискуссий, необходимых для поиска более устойчивых моделей экономического роста.

Кроме того, демократическая политика часто пронизана мощным лоббистским сектором и проблемами коррупции, которые подрывают способность демократических администраций эффективно и инклюзивно предпринимать необходимые климатические действия. Демократии, как и недемократические страны, часто остаются экономически зависимыми от ископаемого топлива. Декарбонизация общества — это вызов с большими социальными и промышленными последствиями, включая сопротивление граждан радикальным изменениям в их образе жизни или сильные интересы со стороны сектора ископаемого топлива по сохранению статус-кво. Индустрия ископаемого топлива, которая десятилетиями знала об опасностях изменения климата, работала над задержкой и предотвращением климатической политики и использовала свой привилегированный деловой статус в своих интересах (Banerjee, Song, and Hasemyer 2015; Supran and Oreskes, 2017). Такой захват политики иногда может сопровождаться подрывом демократических политических арен и институтов. Способность демократии смягчить кризис также ограничена коррупцией, поскольку она ослабляет способность достигать поставленных целей, реализовывать политику и проводить инспекции (Povitkina, 2018). Присутствие лоббизма и коррупции подрывает эффективность демократий в сокращении выбросов парниковых газов. Ни одна страна в настоящее время не находится на пути к выполнению своих обязательств по Парижскому соглашению 2015 года (Lindvall, 2021), что отражает как разрыв между обязательствами и их выполнением, так и является признаком слабого многостороннего сотрудничества. Страны не только не могут выполнить согласованные национальные обязательства, но и существуют трения между странами с разным уровнем социально-экономического развития и между странами, которые более или менее зависимы от ископаемого топлива.

Эти факторы ставят под угрозу способность демократий эффективно бороться с изменением климата. Однако демократии обладают уникальными сильными сторонами и институциональными механизмами, которые позволяют быстро мобилизовать политическую волю и принимать адекватные решения, необходимые для эффективных климатических действий.

Сильные стороны демократической системы в решении проблемы изменения климата

Демократии обладают рядом характеристик, которые отличают их от других типов режимов в их способности решать климатический кризис. Несколько ученых предполагают, что демократия лучше реагирует на изменение климата, чем авторитарные режимы (Li and Reuveny 2006, Bättig and Bernauer 2009). Аналогично, демократии, как правило, выбрасывают меньше углерода, чем их недемократические аналоги (Povitkina, 2018). В открытом демократическом обществе гражданские и политические права позволяют гражданам сотрудничать, объединяться в организации, участвовать в мирных протестах, выражать свои интересы и формулировать свои взгляды. Грета Тунберг и движение Fridays for Future, зародившееся в одной из ведущих демократий мира, демонстрируют влияние, которое молодежные движения могут оказать в глобальном масштабе. Более того, только в демократических странах граждане пользуются свободой выражения мнений и могут обмениваться информацией без цензуры, направленной на защиту действующего режима или интересов правящей элиты. Свободный поток информации позволяет лицам, принимающим решения, обсуждать и находить адекватные решения, так же как он позволяет гражданам и гражданскому обществу использовать свою креативность и знания для участия в дискуссии и выдвижения новых идей (Lindvall, 2021). Демократия может генерировать общественный консенсус по сложным политическим решениям, таким как распределение затрат на смягчение последствий изменения климата. Такое коллективное принятие решений менее вероятно в авторитарных режимах, где подавляются противоположные и расходящиеся мнения, что приводит к стагнации и ограничению общественных дебатов. Граждане, живущие в таких режимах, также не могут проверять деятельность властей и бизнеса из-за отсутствия прозрачности, когда механизмы привлечения правительства к ответственности недоступны гражданам. Уникальная система сдержек и противовесов в демократических странах повышает подотчетность и вероятность разрешения кризисов.

Исследования в области изменения климата и демократии выявили множество жизнеспособных вариантов, которые демократии могут использовать для борьбы с климатическим кризисом. По мнению Уиллиса (Willis, 2020), ответом на изменение климата является «больше демократии». Демократиям необходима инклюзивная политика, более активное участие гражданского общества и молодежи, а также создание внутри- и межпоколенческой солидарности для обеспечения климатической справедливости. В данном контексте солидарность означает общественные связи, которые объединяют разных людей и ставят во главу угла коллективное благосостояние.

Конституции играют уникальную роль в решении проблемы изменения климата, создавая и внедряя надежные институциональные структуры, которые выходят за рамки политических циклов, и защищая права будущих поколений. Конституции могут устанавливать ограничения краткосрочности, сохранять межпоколенческие права и наделять граждан властью, признавая окружающую среду как фундаментальное право. Право на здоровую окружающую среду широко признано и принято, и более ста стран, таких как Таиланд, Южная Корея и Индонезия, включили его в свои конституции (Boyd, 2012). Это создает измерение, в котором граждане являются правообладателями и могут юридически привлекать свои правительства к ответственности за обеспечение основных экологических прав. В докладе Специального докладчика ООН по правам человека и окружающей среде (2018) был сделан вывод о том, что такие права приведут к более сильным законам и политике в области окружающей среды и улучшению их выполнения, расширению участия граждан, снижению климатической несправедливости и улучшению экологических показателей. Право на здоровую окружающую среду, которое недавно было объявлено ООН по правам человека правом человека (UN News, 2021), может стать возможностью для смелых действий и создания значимых преобразований для защиты климата и граждан. Интегрируя недавно принятое право в свои конституции, демократии могут продемонстрировать свою волю и серьезность в решении климатического кризиса.

Исследования в области делиберативной демократии также предлагают инновационные формы участия для представительных демократий, чтобы дать гражданам голос в переходных процессах к обществам с нулевым уровнем выбросов. Гражданские ассамблеи и партисипаторное бюджетирование — это решения, которые могут привести к более легитимным и устойчивым результатам. Идея гражданских ассамблей в последние годы набирает популярность и позволяет случайно выбранным гражданам принимать обоснованные решения по таким вопросам, как изменение климата. Это может обеспечить высокое качество решений, высокий уровень согласия, инновационные решения и прозрачность (Gerwin, 2018). В Соединенном Королевстве Климатическая ассамблея опубликовала доклад о том, как достичь цели нулевых выбросов, и представила подробные рекомендации, такие как прозрачность, переход на зеленые источники энергии или предотвращение переноса выбросов в другую страну (Climate Assembly UK, 2020). Это представляет собой конкретный способ для демократий вести диалог со своими гражданами о конкретных действиях. Гражданские ассамблеи могут быть реализованы на различных уровнях управления, от городов до наднационального уровня.

Партисипаторное бюджетирование представляет собой еще один инновационный путь для граждан к участию и потенциальному созданию более сильных сообществ, сокращению неравенства и улучшению климатической справедливости путем передачи контроля над финансовым планированием гражданам. Сторонники этой демократической практики утверждают, что она может повысить гражданскую активность, наладить лучшие отношения между гражданами и их правительствами и привести к более эффективным расходам (Participatory budgeting, n.d.). В случае изменения климата партисипаторное бюджетирование может быть использовано для обсуждения и совместного продвижения вперед в решении сложных задач, таких как управление риском стихийных бедствий в уязвимых сообществах или экологическая и социальная устойчивость городов.

Другие решения, которые могут повлиять на то, как демократии могут решать проблему изменения климата, включают регулирование денежных средств в политике, принятие климатических законов, увеличение опоры на научно обоснованные данные при разработке политики, создание консультативных советов по изменению климата, повышение осведомленности граждан путем защиты общественных дебатов от кампаний по дезинформации, реформирование государственных институтов и борьбу с коррупцией.

Путь вперед для демократических климатических действий

Как отмечалось выше, основные проблемы демократических систем включают краткосрочность, самореферентные механизмы, управленческий потенциал и слабость многостороннего сотрудничества. Тем не менее, демократия обладает значительными сильными сторонами как система управления, которая обеспечивает сильное гражданское общество, свободный поток информации, общественный консенсус и мирные трансформации конфликтов. Демократические инновации и возможности, изложенные в данном аналитическом обзоре, охватывают лишь некоторые из будущих путей, которые демократиям необходимо исследовать. Несколько важных областей исследований могут способствовать укреплению действий, предпринимаемых демократиями в решении климатического вызова, при этом необходимы дальнейшие исследования климатического судопроизводства и климатической справедливости. Дальнейшие исследования могли бы углубить существующие знания о том, как климатическая политика может лучше перераспределять ресурсы, сокращать неравенство и вовлекать сообщества и маргинализированные группы в комплексные социальные и экономические преобразования, которые необходимы для эффективного реагирования на изменение климата. 

Список литературы

Banerjee, N., Song, L., and Hasemyer, D. (2015). Exxon’s Own Research Confirmed Fossil Fuels’ Role in Global Warming Decades Ago. Inside Climate News, 16 сентября. Онлайн: https://insideclimatenews.org/news/16092015/exxons-own-research-confirmed-fossil-fuels-role-in-global-warming/, Доступ 19-11-2021.

Bättig. M., and Bernauer, T. (2009). Национальные институты и глобальные общественные блага: являются ли демократии более кооперативными в политике в отношении изменения климата?International Organizations 63(2): 281-208.

Boyd, D. (2012). The Constitutional Right to a Healthy Environment. Environment Science and Policy for Sustainable Development 54(4): 3-15.

Climate Assembly UK. (2020). The path to net zero: Climate Assembly UK, Full report. London, United Kingdom: Climate Assembly UK.

Gerwin, M. (2018). Citizens’ Assemblies: Guide to democracy that works. Krakow, Poland: Otwarty Plan.

Harvey, F., Carrington, D., and Brooks, L. (2021). Cop26 ends in climate agreement despite India watering down coal resolution. The Guardian, 13 ноября. Онлайн: https://www.theguardian.com/environment/2021/nov/13/cop26-countries-agree-to-accept-imperfect-climate-agreement, Доступ 17-11-2021.

Held, D., Fane-Harvey, A. and Theros, M (Eds). (2011). The governance of climate change: science, economics, politics and ethics. Cambridge, United Kingdom: Polity.

International IDEA (2021). The Global state of Democracy Report 2021: Building Resilience in a Pandemic Era. Stockholm, Sweden: International IDEA.

Li, Q. and Reuveny, R., 2006. Democracy and environmental degradation. International Studies Quarterly 50 (4), 935–956.

Lindvall, D. (2021). Democracy and the Challenge of the Climate Change. International IDEA Discussion Paper 1. Stockholm, Sweden: International IDEA. Онлайн: https://www.idea.int/publications/catalogue/democracy-and-challenge-climate-change

Participatory Budgeting. (n.d.) Impacts of Participatory Budgeting Project. Онлайн: https://www.participatorybudgeting.org/impacts/, Доступ 19-11-2021.

Повиткина, М. (2018). Пределы демократии в борьбе с изменением климата, Environmental Politics 27(3), 411-432.

Супран, Г. и Орескес, Н. (2017). Оценка коммуникаций ExxonMobil по изменению климата (1977-2014). Environmental Research Letters 12, 084019.

Там, Дж.-К. (2021). Климатический кризис и демократия: от демократического ослабления к инновациям. Governing During Crises, Policy Brief No.14. Университет Мельбурна.

Организация Объединенных Наций. (2018). Доклад Специального докладчика по вопросу о правах человека, связанных с пользованием безопасной, чистой, здоровой и устойчивой окружающей средой (A/73/188) . Нью-Йорк, США: Организация Объединенных Наций.

United Nations News. (2021). Право на здоровую окружающую среду объявлено Советом ООН по правам человека. UN News, 8 октября. Онлайн: https://news.un.org/en/story/2021/10/1102582, Доступ 18-11-2021.

Уиллис, Р. (2020). Слишком жарко, чтобы справиться? Демократический вызов изменения климата. Бристоль, Великобритания: Bristol University Press.

■ Кевин Касас-Самора является Генеральным секретарем Международного института демократии и содействия избирательным правам (IDEA), имеет более чем 25-летний опыт работы в области демократического управления в качестве исследователя, аналитика, преподавателя, консультанта и государственного служащего. Он является старшим научным сотрудником Межамериканского диалога и ранее занимал пост второго вице-президента Коста-Рики и министра национального планирования, а также секретаря по политическим вопросам в Организации американских государств. Он имеет степень в области права Университета Коста-Рики, степень магистра государственного управления Университета Эссекса и докторскую степень по политологии Оксфордского университета.

■ Верстка Джинкюн Пэк Директор Исследовательского департамента

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr