[ADRN Issue Briefing] Democracia y los Desafíos del Cambio Climático

[Nota del Editor]

El cambio climático, al ser uno de los problemas más apremiantes de la actualidad, ha sido abordado por muchos países a nivel local, regional y global. En este informe, el Dr. Kevin Casas-Zamora, Secretario General del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, analiza los desafíos, fortalezas y oportunidades que enfrenta la democracia para abordar el cambio climático. Afirma que los principales desafíos para abordar el cambio climático se basan en el cortoplacismo, los mecanismos autorreferenciales y los elementos de las capacidades de gobernanza. Además, argumenta que la democracia muestra fortaleza en este sentido como un sistema de gobernanza que permite una sociedad civil fuerte, libre flujo de información, consenso social y transformaciones pacíficas de conflictos.

El cambio climático es uno de los problemas más apremiantes que enfrenta el mundo hoy en día. Sin embargo, después de décadas de advertencias de los científicos, todavía existe una gran brecha entre las recomendaciones de la comunidad científica, los compromisos globales y nacionales, y la implementación real. Esto se puede explicar en parte por el hecho de que el cambio climático constituye lo que se describe como un "problema perverso" (wicked problem), un problema difícil o imposible de resolver debido a su naturaleza compleja e interconectada. Esto se hace evidente por la plétora de impactos climáticos, como eventos meteorológicos más frecuentes e intensos, inseguridad alimentaria, inestabilidad financiera y conflictos agravados (Lindvall, 2021). Estas consecuencias plantean nuevos desafíos para las democracias y para la estabilidad de las instituciones y sistemas democráticos, que en muchos casos ya estaban bajo presión (International IDEA, 2021).

Sin embargo, las democracias están realizando esfuerzos significativos para abordar el cambio climático. Los países están trabajando a través de iniciativas multilaterales encabezadas en la Conferencia de las Partes (COP), cuya última iteración se celebró en Glasgow en noviembre de 2021. A pesar de que la COP26 mantuvo vivo el objetivo de 1.5 grados Celsius, la necesidad de acciones rápidas y de gran alcance es más apremiante que nunca. Las desproporcionadas relaciones de poder entre el Norte y el Sur Global se hicieron visibles en las negociaciones y debates globales sobre el cambio climático. El director del think tank Power Shift Africa señaló que "las necesidades de las personas vulnerables del mundo han sido sacrificadas en el altar del egoísmo del mundo rico" (Harvey, Carrington y Brooks, 2021). Las consecuencias inherentemente desiguales del cambio climático exigen que la justicia climática sea abordada adecuadamente. En este contexto, los ciudadanos se muestran cada vez más escépticos sobre la capacidad de las democracias para abordar la crisis y si los gobiernos están equipados para lidiar con ella. Este informe aborda los desafíos, fortalezas y oportunidades que enfrenta la democracia para abordar el cambio climático.

Los Posibles Desafíos para la Respuesta de una Democracia al Cambio Climático

La democracia enfrenta muchos obstáculos para proteger el medio ambiente y mitigar el cambio climático. Los académicos han identificado el cortoplacismo, los mecanismos autorreferenciales, elementos de las capacidades de gobernanza como la captura de políticas o la corrupción, y el multilateralismo débil como barreras clave para una acción efectiva (Held, Harvey y Theros, 2011. Lindvall, 2021; Tham, 2021).

El cortoplacismo se refiere a la tendencia de la agenda en las democracias a estar muy influenciada por los ciclos políticos y electorales, así como a la tendencia a centrarse más en cuestiones diarias y a corto plazo en lugar de las de largo plazo, como el cambio climático. Una razón para esto es el imperativo de los gobiernos de ser reelegidos. Los actores políticos en las democracias enfrentan débiles incentivos institucionales para considerar los derechos y necesidades de las generaciones futuras y pueden ser reacios a implementar políticas climáticas sólidas, como un impuesto al carbono, teniendo en cuenta las posibles repercusiones electorales. De manera similar, los mecanismos autorreferenciales están vinculados a la rendición de cuentas que los gobiernos enfrentan ante los votantes actuales y a los debates políticos centrados en el nivel nacional. Este modo de operar en la política democrática corre el riesgo de pasar por alto la justicia intergeneracional, los límites ecológicos del planeta y el vínculo entre la humanidad y los ecosistemas que sustentan la vida (Tham, 2021). Tales incentivos para priorizar las ganancias políticas inmediatas podrían poner a las democracias en desventaja al iniciar las discusiones inclusivas necesarias para encontrar modelos más sostenibles de crecimiento económico.

Además, la política democrática a menudo está permeada por el poderoso sector de los lobistas y los desafíos de la corrupción, que obstaculizan la capacidad de las administraciones democráticas para tomar acciones climáticas efectivas e inclusivas. Las democracias, al igual que las no democracias, a menudo siguen siendo económicamente dependientes de los combustibles fósiles. La descarbonización de la sociedad es un desafío con grandes implicaciones sociales e industriales, incluida la resistencia de los ciudadanos a cambios drásticos en su modo de vida, o fuertes intereses del sector de los combustibles fósiles para preservar el status quo. La industria de los combustibles fósiles, que ha sido consciente de los peligros del cambio climático durante muchas décadas, ha trabajado para retrasar y prevenir políticas climáticas y ha utilizado su estatus comercial privilegiado en su beneficio (Banerjee, Song y Hasemyer 2015; Supran y Oreskes, 2017). Dicha captura de políticas a veces también puede ir acompañada de un socavamiento de las arenas e instituciones políticas democráticas. La capacidad de la democracia para mitigar la crisis también se ve limitada por la corrupción, ya que debilita la capacidad de alcanzar adecuadamente los objetivos, implementar políticas y realizar inspecciones (Povitkina, 2018). La presencia de lobby y corrupción socava el desempeño de las democracias en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Ningún país está actualmente en camino de cumplir sus compromisos en virtud del Acuerdo de París de 2015 (Lindvall, 2021), lo que refleja tanto la brecha entre los compromisos y la implementación como constituye una señal de multilateralismo débil. No solo los países no pueden cumplir los compromisos nacionales acordados, sino que también existen tensiones entre países con diferentes niveles de desarrollo socioeconómico y entre países que dependen más o menos de los combustibles fósiles.

Estos factores ponen en peligro la capacidad de las democracias para luchar eficientemente contra el cambio climático. Sin embargo, las democracias están equipadas con sus fortalezas únicas y mecanismos institucionales que permiten una rápida movilización de la voluntad política y la toma de decisiones adecuadas necesarias para una acción climática efectiva.

Las Fortalezas del Sistema Democrático para Resolver el Cambio Climático

Las democracias poseen varias características que las distinguen de otros tipos de régimen en su capacidad para abordar la crisis climática. Varios académicos sugieren que la democracia es mejor para responder al cambio climático que los regímenes autoritarios (Li y Reuveny 2006, Bättig y Bernauer 2009). De manera similar, las democracias tienden a emitir menos carbono que sus contrapartes no democráticas (Povitkina, 2018). En una sociedad democrática abierta, los derechos civiles y políticos permiten a los ciudadanos cooperar, unirse a organizaciones, participar en protestas pacíficas, expresar sus intereses y articular sus puntos de vista. Greta Thunberg y el movimiento Fridays for Future, originado en una de las principales democracias del mundo, muestran el impacto que la movilización liderada por jóvenes y los movimientos de jóvenes pueden tener a escala global. Además, es solo en las democracias donde los ciudadanos disfrutan de libertad de expresión y pueden intercambiar información sin medidas de censura destinadas a proteger un régimen en el poder o los intereses de una élite gobernante. Un libre flujo de información permite a los responsables políticos debatir e identificar soluciones adecuadas, al igual que permite a los ciudadanos y a la sociedad civil utilizar su creatividad y conocimiento para participar en el debate y proponer nuevas ideas (Lindvall, 2021). La democracia puede generar consenso social sobre las difíciles decisiones políticas, como cómo deben distribuirse los costos de la mitigación del cambio climático. Es menos probable que se produzca una toma de decisiones colectiva de este tipo en regímenes autoritarios en los que se suprimen las voces opuestas y divergentes, creando un debate público estancado y limitado. Los ciudadanos que viven bajo tales regímenes tampoco pueden escudriñar las actividades de las autoridades y las empresas debido a la falta de transparencia, donde los mecanismos para exigir responsabilidades al gobierno están fuera del alcance de los ciudadanos. El sistema único de controles y equilibrios de las democracias aumenta la rendición de cuentas y la probabilidad de que se resuelvan las crisis.

La investigación sobre el cambio climático y la democracia ha identificado muchas opciones viables para que las democracias las persigan al abordar la crisis climática. Según Willis (2020), la respuesta al cambio climático es "más democracia". Las democracias necesitan políticas inclusivas, un mayor compromiso de la sociedad civil y la juventud, y la creación de solidaridad intra e intergeneracional para garantizar la justicia climática. En esta discusión, la solidaridad se refiere a los lazos sociales que unen a diferentes personas y que priorizan el bienestar colectivo.

Las constituciones tienen un papel único para abordar el cambio climático al crear y arraigar estructuras institucionales sólidas que trascienden los ciclos políticos y salvaguardan los derechos de las generaciones futuras. Las constituciones pueden crear límites al cortoplacismo, preservar los derechos intergeneracionales y dar poder a los ciudadanos al reconocer el medio ambiente como un derecho fundamental. El derecho a un medio ambiente sano es ampliamente reconocido y aceptado, y más de cien países como Tailandia, Corea del Sur e Indonesia lo han incluido en sus constituciones (Boyd, 2012). Crea una dimensión donde los ciudadanos son los titulares de derechos y pueden exigir legalmente a sus gobiernos que rindan cuentas por la provisión de derechos ambientales básicos. En un informe del Relator Especial de la ONU sobre derechos humanos y medio ambiente (2018), se concluyó que tales derechos conducirían a leyes y políticas ambientales más sólidas y a una mejor implementación, una mayor participación ciudadana, una menor injusticia climática y un mejor desempeño ambiental. El derecho a un medio ambiente sano, declarado recientemente derecho humano por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU (UN News, 2021), puede presentar una oportunidad para actuar con audacia y generar transformaciones significativas para proteger el clima y a los ciudadanos. Al integrar el derecho recién adoptado en sus constituciones, las democracias pueden mostrar su voluntad y seriedad para abordar la crisis climática.

La investigación sobre democracia deliberativa también presenta formas innovadoras de participación para que las democracias representativas den voz a los ciudadanos en las transiciones hacia sociedades con cero emisiones netas. Las asambleas ciudadanas y la presupuestación participativa son soluciones que pueden conducir a resultados más legítimos y sostenibles. La idea de las asambleas ciudadanas ha ganado popularidad en los últimos años y permite que ciudadanos elegidos al azar tomen decisiones informadas sobre temas como el cambio climático. Puede garantizar decisiones de alta calidad, un alto nivel de consentimiento, soluciones innovadoras y transparencia (Gerwin, 2018). En el Reino Unido, la Climate Assembly publicó un informe sobre cómo alcanzar el objetivo de cero emisiones netas y proporcionó recomendaciones detalladas como la transparencia, la transición a fuentes de energía verde o la evitación de que las emisiones se transfieran a otra nación (Climate Assembly UK, 2020). Esto representa una forma concreta para que las democracias entablen un diálogo con sus ciudadanos sobre acciones concretas. Las asambleas ciudadanas se pueden implementar en varios niveles de gobernanza, desde ciudades hasta el nivel supranacional.

La presupuestación participativa presenta otra vía innovadora para que los ciudadanos participen y potencialmente creen comunidades más fuertes, reduzcan las desigualdades y mejoren la justicia climática al dar a los ciudadanos el control sobre la planificación financiera. Los defensores de esta práctica democrática afirman que puede aumentar el compromiso cívico, construir mejores relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos, y conducir a un gasto más eficaz (Participatory budgeting, n.d.). En el caso del cambio climático, la presupuestación participativa se puede implementar para discutir y avanzar colectivamente en desafíos complejos como la gestión del riesgo de desastres en comunidades vulnerables o la resiliencia ambiental y social de las ciudades.

Otras soluciones que podrían tener un impacto en cómo las democracias pueden abordar el cambio climático incluyen la regulación del dinero en la política, la adopción de leyes climáticas, el aumento de la dependencia de la evidencia científica en la formulación de políticas, la creación de juntas asesoras sobre el cambio climático, la mejora del conocimiento de los ciudadanos mediante la protección de los debates públicos contra campañas de desinformación, la reforma de las instituciones públicas y la lucha contra la corrupción.

El Camino a Seguir para la Acción Climática Democrática

Como se destacó anteriormente, los principales desafíos de los sistemas democráticos incluyen el cortoplacismo, los mecanismos autorreferenciales, las capacidades de gobernanza y el multilateralismo débil. Sin embargo, la democracia tiene fortalezas considerables como sistema de gobernanza que permite una sociedad civil fuerte, libre flujo de información, consenso social y transformaciones pacíficas de conflictos. Las innovaciones y posibilidades democráticas descritas en este informe solo cubren algunos de los caminos futuros que las democracias deben explorar. Varios campos de investigación importantes podrían contribuir a fortalecer las acciones tomadas por las democracias para abordar el desafío climático, con más investigación sobre litigios climáticos y justicia climática. Estudios adicionales podrían profundizar el conocimiento existente sobre cómo las políticas climáticas pueden redistribuir mejor los recursos, reducir la desigualdad e involucrar a las comunidades y grupos marginados en las transiciones sociales y económicas integrales que requiere una respuesta efectiva al cambio climático. 

Referencias

Banerjee, N., Song, L., y Hasemyer, D. (2015). "Exxon’s Own Research Confirmed Fossil Fuels’ Role in Global Warming Decades Ago". Inside Climate News, 16 de septiembre. En línea: https://insideclimatenews.org/news/16092015/exxons-own-research-confirmed-fossil-fuels-role-in-global-warming/, Consultado el 19-11-2021.

Bättig. M., y Bernauer, T. (2009). National institutions and global public goods: are democracies more cooperative in climate change policy? International Organizations 63(2): 281-208.

Boyd, D. (2012). The Constitutional Right to a Healthy Environment. Environment Science and Policy for Sustainable Development 54(4): 3-15.

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Gerwin, M. (2018). Citizens’ Assemblies: Guide to democracy that works. Cracovia, Polonia: Otwarty Plan.

Harvey, F., Carrington, D., y Brooks, L. (2021). "Cop26 ends in climate agreement despite India watering down coal resolution". The Guardian, 13 de noviembre. En línea: https://www.theguardian.com/environment/2021/nov/13/cop26-countries-agree-to-accept-imperfect-climate-agreement, Consultado el 17-11-2021.

Held, D., Fane-Harvey, A. y Theros, M (Eds). (2011). The governance of climate change: science, economics, politics and ethics. Cambridge, Reino Unido: Polity.

International IDEA (2021). The Global state of Democracy Report 2021: Building Resilience in a Pandemic Era. Estocolmo, Suecia: International IDEA.

Li, Q. y Reuveny, R., 2006. Democracy and environmental degradation. International Studies Quarterly 50 (4), 935–956.

Lindvall, D. (2021). Democracy and the Challenge of the Climate Change. International IDEA Discussion Paper 1. Estocolmo, Suecia: International IDEA. En línea: https://www.idea.int/publications/catalogue/democracy-and-challenge-climate-change

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Tham, J-C. (2021). La Crisis Climática y la Democracia: De la Debilitación Democrática a la Innovación. Governing During Crises, Policy Brief No.14. University of Melbourne.

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Willis, R. (2020). Too Hot to Handle? The Democratic Challenge of Climate Change. Bristol, Reino Unido: Bristol University Press.

■ Kevin Casas-Zamora es el Secretario General del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), con más de 25 años de experiencia en gobernanza democrática como investigador, analista, educador, consultor y funcionario público. Es miembro principal del Diálogo Interamericano y fue anteriormente Segundo Vicepresidente de Costa Rica y Ministro de Planificación Nacional y Secretario de Asuntos Políticos de la Organización de los Estados Americanos. Posee un título en Derecho de la Universidad de Costa Rica, una Maestría en Gobierno de la Universidad de Essex y un Doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de Oxford.

■ Composición tipográfica de Jinkyung Baek Director del Departamento de Investigación

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