[ADRN 简报] 驾驭惊涛骇浪：印度尼西亚处理国内及区域冲突的方略

[编者按]

尽管印度尼西亚发生的许多冲突已得到一定程度的解决，但围绕巴布亚分离主义运动的冲突仍未解决。巴布亚冲突的爆发已造成数千人死亡，其中大部分是平民。在本期简报中，加德大学（Universitas Gadjah Mada）高级讲师 Gabriel Lele 解释了印度尼西亚在处理国内和区域冲突方面所采取的路径。从国内角度来看，作者认为印度尼西亚政府未能正确诊断冲突，并且其措施因未能采取包容性方法来处理该问题而徒劳无功。从区域角度来看，印度尼西亚采用了两种策略——诉讼和对话。尽管后一种策略有助于该区域实现可持续的政治稳定，但未能取得实质性进展以解决冲突。在这方面，作者认为印度尼西亚应设计更多包容性的方法并进行更批判性的参与。

印度尼西亚由数千个岛屿组成，地处具有战略意义的地缘政治位置，并与数个邻国接壤，长期以来一直面临国内和区域的各种冲突。这些冲突包括亚齐和巴布亚的分离主义运动，前者已成功解决，而后者仍在处理中。其他冲突则涉及南海及其邻近区域的双边和多边冲突。

MacLaughin 和 Perdana (2010) 报告称，印度尼西亚曾卷入多种冲突。在国家和地方层面，冲突从一般犯罪蔓延到民族宗教冲突。该报告还强调了印度尼西亚冲突的两个基本特征。第一，民族和宗教冲突多年来一直持续发展，这与民主化和权力下放进程相一致。在某种程度上，民主化和权力下放为其他潜在冲突的出现打开了新的途径。

第二，尽管民族和宗教冲突在国家和地方层面都表现为持续的类型，但它们与其他类型的冲突密切相关并相互加强，例如基于选举的冲突和与资源相关的冲突。这使得印度尼西亚国内冲突的特点非常复杂，处理这些冲突的努力也变得越来越艰巨。

在很大程度上，印度尼西亚仍在努力解决其最东部群岛——西巴布亚——的分离主义冲突。在 2005 年制度性地解决亚齐分离主义冲突后，巴布亚是该国唯一尚未解决的分离主义冲突——尽管不一定是最后一场——其复杂性同样令人头疼。自 1974 年以来，由自由巴布亚运动（或称 Organisasi Papua Merdeka，简称 OPM）领导的这场冲突已造成数千人死亡，其中大部分是平民。从 1999 年的阿卜杜拉赫曼·瓦希德总统到现任总统佐科·维多多，印度尼西亚已尝试了多种解决冲突的方法。与亚齐不同，这些努力未能平息冲突。

本期简报旨在批判性地审视印度尼西亚政府为处理上述冲突所采取的方法。本分析的重点是印度尼西亚在处理不同冲突时采取不同方法的原因。在国内，印度尼西亚采取了更务实的策略来处理各种冲突，结合了镇压和包容性方法。与此同时，在区域层面，印度尼西亚一直采取更具包容性的方法。

国内处理分离主义冲突的方法：反复无常的实用主义

在处理分离主义冲突方面，印度尼西亚实际上结合了内部外交、包容性立场和军事镇压等多种策略。这些不同方法的突出特点是缺乏明确的战略。

在处理巴布亚分离主义冲突时，这种不明确性变得非常突出，并与巴布亚冲突的复杂性相结合。一些分离主义分子以历史和意识形态为由向雅加达提出挑战。他们认为巴布亚是一个独特的种族，无法完全融入印度尼西亚。他们还将斗争建立在 1950 年荷兰殖民政府承诺将该地区移交给巴布亚并帮助建立独立国家的基础上。 1969 年可能被操纵的公民投票以及在此之前和之后的多次侵犯人权行为，进一步加剧了抵抗。[1]

抵抗的另一个因素是发展主义者，他们对巴布亚的发展进程感到不满。直到最近，巴布亚在几乎所有方面仍然是印度尼西亚发展最滞后的省份。一些巴布亚人甚至声称，自 1970 年代以来，由于移民涌入，他们已被边缘化并被剥夺了土地。只有少数巴布亚人成为各级地方政府的领导人，而大部分官僚和政治职位则由移民占据。[2]

最后一类抵抗具有更强的政治经济性质，其中抵抗和冲突主要涉及自然资源的获取。这更具精英主义色彩，其解决需要精英的妥协。[3]

在没有正确诊断冲突根源的情况下，或者甚至只是出于计算上的忽视，印度尼西亚已经启动了几项不同的战略。从 1970 年代到 1990 年代中期，印度尼西亚依靠小规模和碎片化的军事行动。 1990 年代末民主化到来后，这种方法发生了变化。前总统阿卜杜拉赫曼·瓦希德提出了更具包容性的姿态。首先，他允许升起“晨星旗”（Bintang Kejora），与印度尼西亚国旗并列但略低。然后，他提议建立几个新的省和地区。 2001 年，通过第 21/2001 号法律，印度尼西亚通过实施特别自治法案，提供了更多的结构性让步，巴布亚将获得更多的财政转移、通过政治代表性实现文化承认以及其他一些扶持性措施。然而，经过二十年的实施，这些让步未能平息分离主义的呼声。

雅加达政策中缺乏包容性实质是导致这种失败的根本原因。特别自治甚至成为了问题的中心。该政策被认为是敷衍了事的，因为承诺的包容性和扶持性措施相对未能实现。这始于巴布亚人，特别是分离主义团体，在法案起草过程中缺乏参与。该法案不仅在巴布亚人中缺乏归属感，而且未能解决冲突的根源。

随着冲突自 2019 年以来不断升级，造成平民伤亡和破坏基本政府设施，印度尼西亚改变了方向，将分离主义分子定性为恐怖分子。目前正在进行有限但大胆的警察和军事行动，包括训练有素的反恐部队，以追踪该运动。许多人质疑这种措施的可行性，因为它没有解决真正的问题。一些人甚至称之为绝望之举，如果不是疯狂的话。[4]

印度尼西亚在处理分离主义冲突时采取了非常务实的方法，这可以通过镇压行动和更具包容性的结构性变革相结合来看待。然而，参与的限制一直受到限制。印度尼西亚未能提出恰当的回应，反而帮助巴布亚分离主义运动获得了国际关注。除非进行更真诚和系统的结构性变革以真正包容巴布亚人的声音，否则巴布亚冲突才能和平解决，但并非完全解决。印度尼西亚反复无常的实用主义甚至证实了一些说法，即它无意解决冲突，尽管它不希望冲突超出其控制范围。[5]

区域处理方法：建设性接触

在区域层面，印度尼西亚在双边和多边层面也面临着严峻的挑战。它与邻国存在几项领土争端，其中最著名的是与马来西亚的长期冲突。冲突始于 1963 年“摧毁马来西亚”（Ganyang Malaysia）运动，该运动是由马来西亚联邦的建立引发的。由于该联邦得到了英国政府的支持，苏加诺总统认为这是该地区新殖民主义的一种形式，因此必须予以反对。这种沉默的对抗一直持续至今，涉及领土争端以及移民和低技能工人等其他争端。印度尼西亚在 2002 年西帕丹和利吉坦岛争端中败诉，这只会加剧紧张局势。

在多边层面，印度尼西亚还面临着南海和斯普拉特利群岛的冲突，涉及该地区的几个国家：中国、菲律宾、马来西亚、越南、文莱和台湾。这些国家在许多对立基础上提出的重叠主张使这场领土争端成为一个棘手的政治问题。通过国际法院解决此案的努力也未能终止争端。同样，尚未建立任何多边论坛来解决冲突。批评者指出，东盟方式（ASEAN Way）在解决冲突中的运用被中国用来谋取其利益，东盟可能需要重新考虑其方法。[6] 此类冲突的解决将极大地考验区域稳定的可行性。

在处理这些领土冲突方面，印度尼西亚采用了两种主要策略。首先，它采取了诉讼策略，将案件提交给相关机构，如西帕丹-利吉坦争端案。然而，由于其尝试对其领土完整性造成了重大损失，印度尼西亚此后改变了策略。本着东盟方式的精神，印度尼西亚此后一直优先采用双边和多边对话，其解决取决于共识。尽管采用该策略并未在解决方面取得重大进展，但该策略至少维持了该区域的政治稳定。

在非领土冲突方面，印度尼西亚和其他东盟国家试图应对缅甸的国内民主化冲突以及罗兴亚人的人道主义危机。在其政治危机的最新发展中，缅甸事件不仅危及区域稳定，而且考验着东盟的存在本身。鉴于近期缅甸政治暴力的升级，东盟领导人会议于 2021 年 4 月召开，并发表了主席声明。会议承认东盟在促进缅甸人民及其生计的和平解决方案方面发挥的积极和建设性作用，并达成了五点共识。第一，应立即停止暴力，所有各方应保持最大程度的克制。第二，所有各方之间的建设性对话应寻求符合人民利益的和平解决方案。第三，东盟轮值主席国的特使应在东盟秘书长的协助下，促进对话进程的调解。第四，东盟应通过 AHA 中心提供人道主义援助。第五，特使和代表团应访问缅甸，与所有相关方会面。[7]

印度尼西亚在努力解决缅甸冲突方面发挥了重要作用。2021 年 3 月，佐科·维多多总统呼吁召开特别东盟峰会讨论缅甸局势，并将其提议给当时的轮值主席文莱苏丹哈桑纳尔·博尔基亚。他公开表示对使用致命武力镇压民主抗议者表示担忧，并呼吁停止暴力。[8]在峰会上，他再次传达了这一信息，指出必须停止暴力，并立即恢复民主、稳定与和平。[9]令许多人惊讶的是，以前从未如此直接和大胆地传达过这样的信息。

在处理缅甸的政治局势时，印度尼西亚作为东盟成员国，受到东盟处理任何国内事务的区域政策框架——东盟方式的约束。该框架要求其成员国优先考虑建设性接触、不干涉、对话和共识的原则来解决任何问题。它因未能有效解决政治和经济重要事项而受到广泛批评。然而，它也因维持了该快速发展区域的政治稳定而受到赞扬。为了弥合东盟方式的优点和风险，东盟和印度尼西亚需要将其处理方法转变为更具批判性的参与。[10]

未来展望

考虑到当前的动态并从更大的框架进行分析，印度尼西亚处理冲突的方式将高度依赖于其平衡国内利益和声誉利益的能力。就国内冲突而言，需要采取更具包容性的方法，这同样适用于印度尼西亚处理巴布亚冲突的方式。印度尼西亚已成功解决了亚齐的长期冲突，并将其转化为民主结构性变革。同样的原则也应适用于巴布亚，其本质在于印度尼西亚愿意通过更具包容性的进程和包容性的政策来包容巴布亚人的声音。

在区域层面，无论是双边和多边领土争端，还是东盟其他成员国内部所谓的国内冲突，印度尼西亚都受到东盟方式的结构性框架的约束。然而，通过采取更具批判性的参与方式，仍有对其进行改造的空间。这不仅取决于印度尼西亚，也取决于其他成员国的偏好。然而，作为该协会中最大的国家，印度尼西亚可以开始这种转变。■

[1] Kirksey, Eben. 2012. “Freedom in Entangled Worlds: West Papua and the Architecture of Global Power.” Durham: Duke University Press.

[2] Gabriel Lele，2021年。“不对称分权、容纳与分裂冲突：来自印度尼西亚亚齐和巴布亚的经验教训”，Territory, Politics, Governance，DOI:

10.1080/21622671.2021.1875036; Shane Joshua Barter and Isabelle Côté. 2016. “Strife of the soil? Unsettling transmigrant conflicts in Indonesia.” Journal of Southeast Asian Studies 46(1): 60-85.

[3] Antonius Made Tony Supriatma。2013年。“印尼国民军/波里在西巴布亚：安全改革在该冲突地区如何运作”，Indonesia. 95 (April): 93-124.

[4] https://indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au/indonesias-approach-to-papua-is-starting-to-look-like-insanity/.

[5] Richard Chauvel & Ikrar Nusa Bhakti. 2004. “The Papua conflict: Jakarta’s perceptions and policies.” Policy Studies (5): 1-100.

[6] Munmun Majumdar, 2015. “The ASEAN Way of conflict management in the South China Sea,” Strategic Analysis (39) 1: 7-87.

[7] https://asean.org/storage/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf.

[8] https://www.thejakartapost.com/seasia/2021/03/19/president-jokowi-calls-for-asean-summit-to-discuss-myanmar.html.

[9] https://voi.id/en/news/46744/jokowi-violence-in-myanmar-must-stop-democracy-returns.

[10]李·琼斯。2008年。“东盟的包袱：东盟的缅甸政策，从建设性接触到批判性脱离，”Asian Security (4) 3: 271-293.

• Gabriel Lele是印度尼西亚加扎马达大学社会与政治科学学院公共政策与管理系的资深讲师。他也是该大学巴布亚问题工作组的资深研究员。他于2008年获得澳大利亚国立大学克劳福德经济与政府学院政策与治理博士学位。他的研究领域主要涵盖分权与分裂冲突、治理改革、腐败与反腐败以及国际机构等问题。

• 由研究部主任 Jinkyung Baek 排版
  
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