[アジア民主主義イシューブリーフィング] 民主主義と経済発展：韓国の経験

編集者注

韓国は、短期間で産業化と民主化を同時に達成した顕著な事例と見なされている。本イシューブリーフィングでは、李承湜（イ・スンドン）博士が、権威主義時代、民主化移行期、民主化達成後の各時期を通じて変化し、継続してきた民主主義と経済発展の相互作用、および制度的要因を検証することにより、韓国の経済発展と民主化の並行経験を提示する。李博士は、韓国が一連の課題に直面したにもかかわらず、激しい国内政治競争と対立の中で新たな解決策を積極的に模索し、危機を機会に変える能力を示してきたこと、そして民主主義と経済成長の均衡を求める国の探求は依然として続いていると論じる。

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民主主義と資本主義の並行発展は、西欧の歴史的経験から蓄積された価値である。韓国は、アジアの他の開発途上国とは一線を画す顕著な事例であり、産業化と民主化を同時に達成した。韓国の名目GDPは1961年には24億1000万ドルであったが、年平均成長率9.7%で1987年には1461億ドルに達した。1987年は韓国が民主化を達成した年でもある。民主化以降、韓国は1997年のアジア金融危機に見舞われるまで、平均8.9%（GDP成長率）という高い成長率を維持し続けた。2000年から2019年にかけて韓国のGDP成長率は4.1%へと徐々に低下したが、先進国経済の平均を上回っていた。韓国のGDPは2019年には1兆6300億ドルという記録的な水準に達し、世界で12^位、アジアでは4位の経済大国となった。これは、韓国が産業化プロセスに着手してから60年足らずで、676倍の経済発展を遂げたことを意味する。

韓国は、権威主義時代、民主化移行期、民主化達成後の各時期を通じて経済成長を追求してきた。韓国の民主主義と経済発展の相互作用は、「課題と対応」として説明できる。例えば、韓国は民主化移行プロセスで生じる不確実性を効果的に管理することができた。さらに、民主化定着期に現れた様々な課題にもかかわらず、新たな経済成長の原動力を求めて経済的安定を維持してきた。この時期に韓国が直面した課題には、経済成長に対する国民の同意の低下、分配要求の新たな高まり、価値観の分裂などが含まれる。民主化移行と民主化達成後も韓国が継続的な経済成長を遂げることができたのはなぜか。この問いに答えるためには、権威主義体制下で韓国が高い経済成長を達成することを可能にした制度的要因、民主化後の制度的要因の変化と継続性、そして変化があった場合には、その後の継続的な経済成長を可能にした新たな制度的要因といった特定の変数を検証する必要がある。

権威主義、民主主義、そして経済成長

権威主義下における韓国の経済発展の特徴としては、政府による資本動員、戦略的な産業振興、産業政策が挙げられる。権威主義時代における韓国の「持続的な」経済成長を解明するためには、二つの問題点を検討する必要がある。第一に、政府の資本と労働力の動員能力、そしてその政策が韓国の開発初期モデルにおいて重要な役割を果たしたことは事実である。しかし、政府の能力と政策だけでは、韓国の継続的な経済成長に寄与した要因を完全に説明することはできない。動員と参加のメカニズムに十分な注意を払う必要がある。動員と参加は互いに排他的に見えるかもしれないが、政府と企業、政府と労働部門、そして企業と労働部門の間で長期的な協力関係が形成された場合には共存しうる。例えば、韓国では、比較的低い所得格差と長期契約に基づく雇用者と被雇用者の協力のおかげで、労働力の抑圧にもかかわらず、高度成長期には動員と参加が共存していた。この時期、資源動員の主導権は政府にあったかもしれないが、参加メカニズムの限界のおかげで継続的な経済成長も可能になったのである。

第二の問題は、政府の市場介入によって生じる「レント」に対処することである。レントとは、「強い」国家、すなわち社会のためにある集団に犠牲を強いることをいとわないほど社会からの圧力から隔絶された国家が、市場経済に介入する際に生じるものである。重要なのは、発生したレントをどのように活用するかである。韓国政府は権威主義時代、継続的な経済成長を可能にするために、レントを起業家精神への報酬として活用した。要するに、動員と参加のメカニズム、そしてレントの生産的な活用が、権威主義時代における韓国の経済成長の制度的基盤を築いたのである。

民主化移行と経済成長：不確実性の管理

民主化移行期において、韓国は新たな課題に直面し、「継続と断絶」という特徴を示した。1987年に発足した盧泰愚（ノ・テウ）政権は、政策理念、制度的枠組み、個別の政策において二重の側面を示した。盧政権は、先進国からの市場開放圧力の増大、グローバル化の影響、自由化圧力、産業構造転換といった外部からの課題に直面した。国内では、新たな社会的要求の高まり、労働力を含む社会集団との関係再構築の必要性、既存の政治的連合拡大への圧力といった新たな課題が出現した。これらの課題は、過去のものとは根本的に異なっていた。韓国の民主化移行は、合意形成を通じて達成されたため、エリート層の権力における継続性も示した。合意形成による民主化は、エリート層の分裂を招き、あるエリート集団が他の社会集団との交渉を主導することを可能にする。これは、支配エリート層の大幅な交代を伴うボトムアップ型の民主化とは異なる。民主化以降、韓国政府は労働力に対する自律性の制限を経験した。政策転換への要求に政府が積極的に対処する必要性が高まるにつれて、「断絶と転換」という戦術が登場した。同時に、短期的には労働力を含む社会集団の政治参加が体系的に拡大されなかったため、「継続」も起こった。

危機後の民主主義と経済成長

民主化以降、韓国が直面した主な課題は、経済パラダイムのそれぞれの変化であった。1992年に選出された金泳三（キム・ヨンサム）大統領は、1960年代以降韓国が採用してきた政府主導型成長モデルとは異なる「文民政府」モデルを提唱した。その目的は、「権威主義の遺産」を排除することであった。金泳三政権は、経済開発5カ年計画の廃止、政策金融の撤廃、実名金融制度の導入、そして金融自由化を通じたOECD加盟のためのグローバル化政策といった一連の改革政策を推進した。金政権は、権威主義的経済モデルの解体において相当な成果を上げた。しかし、その野心的な改革への熱意は、1997年のアジア金融危機によって打ち砕かれた。危機後、韓国経済は1998年に-5.1%の経済成長を記録し、1970年代以降で最低となった。

韓国政府の改革推進が金融危機で終わった主な理由は、その速度や規模ではなく、改革の設計にあった。金泳三政権は、自由化プロセスを通じて政府の役割を縮小し、権威主義を解体しようとしたが、自由化のための体系的かつ洗練された戦略を提示することに失敗した。金政権は、新たな政治経済モデルと制度的枠組みを確立するために、自由化推進において「国家の撤退」戦略を利用した。しかし、自由化は国家主導の権威主義的成長モデルを解体するための有効な手段であったかもしれないが、それ自体が新たなモデルの確立にはつながらなかった。その結果、民主化後の新たな経済モデルを確立しようとする試みは終焉を迎えた。

金融危機は、経済危機であるだけでなく、政治的・社会的危機でもあった。同時に、それは国の経済、政治、社会の各分野における大きな変化の触媒となった。民主化以降、韓国は、政府と企業の関係、経済力の集中、金融機関の低効率、硬直的な労働市場、公共部門の非効率性など、幅広い問題に直面した。韓国政府は、危機を利用して改革への反対を緩和した。その結果、危機後、外国投資の自由化、金融機関の合併・買収、コーポレートガバナンスの改革、公共部門の民営化、労働市場の柔軟性向上など、幅広い改革措置が実施された。民主化から10年後の1987年、韓国型開発モデルは「危機のパラドックス」を包含する新たなパラダイムへと進化を遂げた。

2000年代以降、韓国は民主化とグローバル化という二重の課題に直面してきたが、変革的な役割を積極的に果たしてきた。まず、韓国は民主主義体制下における政府の新たな役割を探求し、実験してきた。民主主義体制では、政策決定に関与するアクターの数が増加するため、政府が短期的に一貫した政策決定を行い、主要アクター間の協力を制度化することは困難になる。グローバル化は民主主義と相まって、経済成長における政府の役割の変化を要求する新たな要因として浮上した。グローバル化が進展し、主要産業分野でグローバルバリューチェーンが形成されるにつれて、韓国政府は新たな課題に直面している。それは、自国産業を新たなバリューチェーンの中に位置づけ、より付加価値の高い生産段階へとアップグレードすることである。国内の産業能力と変化するグローバル生産システムとの関係を確立することが、変革の中核となっている。

民主化とグローバル化という二重の課題は、複雑な利害関係の調整と多様なアクター間の協力を促進する上で、韓国政府が新たな役割を模索する機会となった。民主主義におけるアクター数の変化が避けられないとすれば、効果的な競争環境の形成と維持が、政府に期待される新たな課題である。ハイテク産業の特性を考慮すると、競争と協力のバランスをとる上での政府の役割は非常に重要である。なぜなら、多様な民間アクターが技術開発とイノベーションに自発的に参加し、競争的な市場環境を創出することは期待しにくいからである。

金大中（キム・デジュン）政権のICT産業政策、李明博（イ・ミョンバク）政権のグリーン成長政策、朴槿恵（パク・クネ）政権の創造経済政策、文在寅（ムン・ジェイン）政権のエネルギー転換政策は、変化する環境における政府の新たな役割を追求する努力の例である。例えば、危機克服の過程で、金大中政権はかつて大企業に集中していた経済力を改革し、コーポレートガバナンスを改善すると同時に、ICT産業を集中的に育成することで開発主義を示した。さらに、李明博政権は、グリーン成長政策に見られるように、規制緩和、自由化、民営化、減税などの新自由主義的特性を持つ政策を実施し、経済成長と環境の好循環を創出するために、関連産業を積極的に支援した。政府は、協力と利害関係の調整の促進者としての役割を求めた。

韓国の新たな均衡点の模索

韓国の民主主義と経済成長の均衡を求める探求は、まだ終わっていない。韓国は民主化以降、一連の課題に直面してきた。それぞれの課題にうまく対処できなかったわけではないが、激しい国内政治競争と対立の中で新たな解決策を積極的に模索してきた。その結果、韓国は世界で最も「ダイナミックな国」となり、危機を機会に変える集団的知恵を示してきた。現在、韓国は新たな成長エンジンの発見、所得格差の是正、非正規雇用労働者の雇用安定強化といった、取り組むべき課題に直面している。これらの課題は、金融危機後の韓国が選択した改革の結果である。所得格差に関しては、民主化以前の急速な成長期には、韓国は開発途上国の中で最も所得格差が低かったが、アジア金融危機以降急激に悪化した。ジニ係数は1997年の0.267から1999年には0.308へとわずか2年間で急激に悪化し、2019年にも0.306となっている。上位10%の所得シェアを見ると、危機前の1996年の35%から2017年には50.6%へと急増しており、所得格差は悪化している。韓国はまだこの問題に対する完全な解決策を見出せていない。しかし、韓国が新たな均衡点を模索する実験を止めたことは一度もないことは明らかである。■

■ 李承湜（イ・スンドン）は中央大学政治国際関係学科教授。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、メガFTAと経済安全保障のネクサス、中堅国外交、開発協力。

■ 編集・執筆：李恩智（イ・ウンジ）、研究員/プロジェクトマネージャー

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