[全球朝鲜问题评论] 特朗普风险与美朝核谈判

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编者按

过去几天，媒体对众议院民主党人正式启动对总统唐纳德·特朗普的弹劾调查进行了各种报道。此次弹劾调查也引发了对美朝无核化谈判未来的疑问。纽约城市大学巴鲁克学院的姜明九教授讨论了三种不同的情景：大交易、过渡性协议和无协议。在评估这三种情景时，他认为过渡性协议比“似乎已经破灭”的大交易更现实。然而，“从美国国内政治的角度来看，到今年年底，无协议似乎是最有可能的结果”。因此，姜教授建议我们需要为无协议情景以及“朝鲜在来年恢复核武器、洲际弹道导弹和潜射弹道导弹试验”做好更充分的准备。

特朗普总统正陷入困境。他现在正式受到民主党领导的众议院的弹劾调查。我们尚无法预测弹劾程序的最终裁决。然而，我们可以合理地预期，美国国内政治形势在来年将变得更加动荡、两极分化和不确定。那么，美国国内政治将对正在进行的朝核谈判产生何种影响？

我们可以设想各种情景——例如“大交易”、过渡性协议和“无协议”。特朗普的政治前途将影响这些不同的情景，因为他一直是美国政府与朝鲜接触的主要推动者。如果他不是一位如此“非传统”的总统，那么与金正恩的峰会可能根本不会发生，因为这些峰会缺乏任何工作层面的协议。直到不久前，他一直吹嘘自己与金正恩的良好关系。尽管如此，他个人化的外交在解决朝鲜核导危机固有的复杂问题方面存在根本性弱点。如果他的总统任期陷入更深的政治困境，与朝鲜达成协议的前景也将黯淡。此外，由于美国国内政治两极分化的加剧，未来一年可能无法与朝鲜达成可持续的协议。

政治两极分化的加剧

导致这种负面前景的最重要原因之一是美国国内政治两极分化的加剧。美国的政治两极分化已达到历史最高水平。根据“盖洛普民意调查”，特朗普总统的共和党支持率近期有所上升，超过了90%。相比之下，他在民主党中的支持率持续下降，低于5%。事实上，“过去二十年”，共和党人向右倾斜，民主党人向左倾斜。其结果是，两党内部的中间地带缩小，而对对方政党的敌意却在增长。随着党派敌意和意识形态一致性的增加，政治环境变得日益两极分化。

特朗普通过迎合白人的愤怒和沮丧，同时针对社会和政治上最脆弱的群体：非法移民，赢得了选举。他的总统任期加剧了本已日益恶化的政治两极分化的社会环境。其结果是，美国社会在种族和宗教问题上进一步分裂，特朗普在他的共和党支持者中建立了类似邪教的追随者。政治两极分化已达到危险水平。特朗普发推文称，如果他被弹劾，可能会发生第二次内战。考虑到在弹劾调查宣布后，他在共和党中的支持率强劲上升，这种威胁并非完全可以忽略。

这种日益加剧的政治两极分化也使得华盛顿的政治妥协更加困难，而弹劾程序和即将到来的总统大选活动将进一步加剧这种情况。共和党人将团结在特朗普周围，而民主党人将通过团结支持者反对特朗普来动员。在2020年11月总统大选结束之前，美国的政治将处于反特朗普与挺特朗普的螺旋式上升中。考虑到国会紧张局势的加剧，民主党不太可能支持特朗普与金正恩之间的任何协议。他们将努力阻止特朗普从中获得任何功劳。即使是那些支持特朗普对朝接触政策的温和派民主党人，在弹劾和即将到来的竞选活动中也可能撤回他们的支持。简而言之，在国会中获得两党对任何与朝鲜协议的支持——这是使任何与朝鲜的大交易可持续的关键部分——的机会微乎其微。

在不确定性加剧的情况下规避风险

除了日益加剧的政治两极分化之外，我们可以合理地预期，华盛顿的政治气氛在来年将变得更加不确定。这种日益增长的不确定性反过来将对主要政治行动者的行为产生巨大影响。我们可以预期，当政治收益不确定时，(1)行动者倾向于规避风险，(2)组织更完善的行动者将比未组织者获得更多收益。如果这一理论观点是正确的，我们可以预期特朗普不会冒着政治风险采取大胆措施，以换取朝鲜部分冻结其核设施。当然，他是一位“非传统”总统，所以他可能会采取大胆的、非传统的措施与朝鲜达成一项大交易。但我们应该注意到，他正面临弹劾调查，因为他试图操纵一个外国政府以在即将到来的总统选举中谋取个人政治利益。任何向朝鲜提供奖励的交易可能对他摆脱目前的政治困境没有帮助。相反，它们会进一步危及他的总统任期。

与此同时，随着特朗普的政治前途变得越来越不确定，安全和情报机构将在朝核谈判中发挥主导作用。特朗普一直是当前对朝接触政策的主要推动者。如果他在与朝鲜的持续谈判中无法取得进展，这些安全和情报机构将在与朝鲜政权谈判时更明确地推行自己的议程。如果对话的目标仅限于一项小交易——例如朝鲜仅冻结宁边核设施的“冻结换冻结”——他们可能会试图破坏正在进行的谈判。相反，他们更倾向于维持现状，同时回归核威慑战略，该战略在冷战时期对苏联非常有效。

大交易情景

当前朝核谈判最不可能出现的结果之一是所谓的“大交易”或“全面协议”情景。这在“2019年2月的河内峰会”上曾被尝试过。然而，峰会以无协议告终。在大交易情景中，朝鲜同意“全面、可核查、不可逆转的拆除”（CVID）或“最终、完全核查的无核化”（FFVD），作为回报，美国政府提供全面的措施来保障朝鲜的体制和政权安全。这是一种“全有或全无”的方法，主要基于两国领导人之间的化学反应。

特朗普一直吹嘘自己与金正恩的良好关系，并声称两国之间可以达成一项全面协议。然而，他强调个人外交是站不住脚的。无核化的概念在关注过程还是最终状态方面是模糊且有争议的。在两国政府之间，不仅是高层，而且是工作层，没有经过长期的建立信任的过程，就无法就无核化路线图达成一致，这仍然是难以实现甚至几乎不可能实现的。此外，在美国的政治背景下，没有两党支持，在当前行政部门和立法部门相互对峙的“分裂政府”下，任何大交易都无法成功通过国会。

此外，朝鲜对安全保障的要求非常模糊。安全保障究竟意味着什么，这一点一点也不清楚。朝鲜发出了混合信号，表明它是否意味着两国之间的全面外交正常化，或者“完全和不可撤回地撤销对该政权的敌对政策”。但就“敌对政策”一词的真正含义而言，尤其是在是否包括撤出驻韩美军方面，也存在模糊性。事实上，朝鲜似乎通过试图使用尽可能模糊的术语作为谈判策略，来模仿CVID。通过这样做，该政权可以根据谈判的进展或倒退来扩大其认为的敌对政策的范围。事实上，朝鲜真正的战略利益可能在于延长与美国的谈判，同时争取更多时间来完成其核武器和导弹计划。

目前，大交易情景似乎已经破灭。特朗普在2019年10月5日与瑞典斯德哥尔摩举行工作层核谈判前解雇了约翰·博尔顿。博尔顿曾主张将利比亚模式应用于朝鲜的无核化，并在河内峰会上据称提到了这一点。解雇博尔顿被解读为特朗普向朝鲜发出的信号，表明他不会遵循利比亚模式。据新闻报道，在斯德哥尔摩会谈期间，美国政府提议在36个月内解除对朝鲜纺织品和煤炭出口的经济制裁，以换取宁边核设施的可核查关闭和铀浓缩冻结。如果这些报道属实，这一提议表明特朗普政府对朝鲜无核化的方针已从CVID转向同步、渐进和分阶段的方法。考虑到特朗普政府一再拒绝中国和朝鲜的“冻结换冻结”提议，这一转变标志着一个重大变化。

特朗普可能仍然会试图达成一项大交易，以摆脱他目前的政治困境。然而，这样做可能是一个非常冒险的选择，因为它会招致民主党更多的政治反对。我们应该注意到，目前的弹劾调查和特别检察官穆勒的调查始于他试图利用外国影响为自己在选举中谋取个人利益。任何试图仓促达成对朝交易的行为都可能面临类似的指控。当然，作为一位“非传统”总统，特朗普可能会采取大胆的措施——例如同意全面外交正常化以及和平条约——以最终与朝鲜达成一项大交易。但是，这种大胆的措施将招致民主党更多的政治阻力，并可能进一步危及他的政治前途。没有国会的两党支持，这样的协议将无法持久。

过渡性协议情景

一个更现实的情景是小交易或过渡性协议。特朗普曾吹嘘他促使朝鲜在2017年底停止了核武器和洲际弹道导弹（ICBM）的试验，并为此邀功。事实上，他为了将自己与前总统奥巴马等人区分开来，向其政治支持者过度宣传了这一功绩。但如果朝鲜恢复试验，将损害他的政治信誉，并可能在来年的竞选活动中产生重大的负面影响。在这种背景下，他的主要关切可能是阻止朝鲜恢复试验或进行进一步的挑衅。

美国政府似乎在斯德哥尔摩会谈中提出了“冻结换冻结”的提议。该提议“谈判是否会很快恢复”尚待观察，但一个关键的遗留问题是协调“冻结换冻结”的条件。这一过程可能会招致美国军方和情报界的强烈反对。美国政府已经确认了除宁边之外，还存在如江山等核开发设施。如果关于拆除所有这些设施的路线图以及无核化的最终状态没有达成协议，美国的安保和情报机构可能会在内部提出抗议，担心一项部分核协议只会给朝鲜更多时间来发展其核武器和导弹能力，包括洲际弹道导弹的再入技术以及潜射弹道导弹（SLBM）能力。朝鲜也一直在继续其铀浓缩计划。

更重要的是，即使朝鲜同意冻结宁边设施，也需要一些时间，可能至少需要几年，才能核实和销毁那里的所有核设施。当然，这个估计是假设国际检查员能够全面进入所有这些设施。从朝鲜的角度来看，部分冻结可以成为增强其在后续谈判中讨价还价能力的一个重要来源，同时争取更多时间来改进其核武器和导弹能力。事实上，协调解除制裁的匹配条件将是一个漫长的过程。考虑到所有这些问题，美国军方和情报界不太可能支持以解除部分制裁或向朝鲜提供实质性奖励来换取部分冻结。

结论

预测未来总是很棘手的。在预测当前朝核谈判的前景时，有许多隐藏的因素和问题需要考虑。我们不知道朝鲜或中国在未来几个月会如何（重新）行动。然而，从美国国内政治的角度来看，到今年年底，无协议似乎是最有可能的结果。至少，美国和朝鲜之间不太可能达成任何可持续的协议。当然，这只是众多可能情景中的一种，但我们应该为无协议情景做好更充分的准备。我们也可能需要为朝鲜在来年恢复核武器、洲际弹道导弹和潜射弹道导弹试验做好更充分的准备。

■ 姜明九是纽约城市大学巴鲁克学院政治学系副教授。他教授政治经济学和亚洲事务。在2012年开始在巴鲁克学院任教之前，他曾在克莱蒙特麦肯纳学院（2008-12年）任教，并在获得加州大学伯克利分校政治学硕士和博士学位后，在斯坦福大学亚太中心担任博士后研究员（2006-08年）。他曾是普林斯顿高等研究院（新泽西州，2010年）的访问学者，以及日本财务省政策研究所的访问学者（2003-04年）。

■ 由研究员/项目经理 Jinkyung Baek 排版

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