Одобрение США продажи ракет класса «воздух-воздух» AIM-9X Южной Корее: анализ геополитических рисков

Резюме

Одобрение Государственным департаментом США продажи ракет AIM-9X произошло всего через пять дней после того, как президент Трамп распорядился сократить масштабы учений «Ыльчи Фридом Шилд» (UFS). Эти два решения исходили из разных каналов и следовали разным процедурам. О сокращении учений было объявлено по личным каналам президента без согласования с его аппаратом, в то время как одобрение продажи AIM-9X последовало в рамках формального процесса Иностранных военных продаж (FMS) Государственного департамента. Эта ситуация выявляет структурную особенность политики администрации Трампа в отношении Северной Кореи, где три направления — личный канал Трампа, рабочие каналы в Государственном департаменте и Министерстве обороны, а также Конгресс США — действуют с разной логикой и на разных скоростях. Ограниченность ресурсов вооруженных сил США из-за истощения запасов систем «Пэтриот» и THAAD также увеличивает вероятность будущего давления, связанного с распределением расходов на оборону. Правительству Южной Кореи следует разработать дифференцированный ответ: воздерживаться от публичных опровержений и поддерживать постоянную прямую связь с личным каналом Трампа, запрашивать ускорение заключения контракта и графика поставок по административным каналам, а также управлять двухпартийными опасениями через каналы в Конгрессе.

I. Ситуационный анализ

Одобрение США продажи ракет класса «воздух-воздух» AIM-9X Южной Корее: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

21 августа (по местному времени) Государственный департамент США объявил об одобрении потенциальной продажи Южной Корее ракет класса «воздух-воздух» AIM-9X и сопутствующего оборудования [1]. В ведомстве пояснили, что этот шаг «будет способствовать укреплению потенциала противовоздушной обороны регионального союзника» [1]. Данное объявление представляет собой этап уведомления Конгресса в процессе Иностранных военных продаж (FMS); для окончательного заключения контракта требуются дальнейшие шаги.

Это одобрение не произошло в вакууме. Всего несколькими днями ранее, 16 августа, в день, когда должны были начаться учения «Ыльчи Фридом Шилд» (UFS), президент Трамп через социальную сеть «Трут Сошиал» приказал министру обороны Хегсету «резко сократить» масштабы учений [4][9]. Он привел три причины: его «очень хорошие отношения» с председателем Ким Чен Ыном, чрезмерные расходы на учения для Соединенных Штатов и отказ Южной Кореи от сотрудничества по иранскому вопросу [5][10]. В результате этого приказа учения UFS, первоначально запланированные на 11 дней, были сокращены до пяти [11][17]. Южнокорейская партия «Сила народа» выразила протест против этого решения, назвав его «обходом Кореи» [4]. В отличие от этого, президент Ли Чжэ Мён в тот же вечер заявил, что «отдает должное» решению Трампа [7].

Ограниченность ресурсов также составляет существенную часть фона для сокращения учений. В аналитическом отчете Атлантического совета сообщается, что война в Иране истощила до трех пятых запасов американских систем перехвата «Пэтриот» и до половины запасов систем THAAD [6]. Это говорит о том, что данный шаг является не просто политическим жестом, а указывает на структурные ограничения оперативных возможностей вооруженных сил США в части средств противовоздушной обороны.

2. Текущая ситуация

Одобрение продажи AIM-9X последовало всего через пять дней после объявления о сокращении учений. Агентство «Рёнхап» сообщило, что обоснованием послужило стремление «укрепить потенциал противовоздушной обороны регионального союзника» [1]. 26 мая американские военные власти выпустили отдельное заявление, в котором признали факт ракетного запуска Северной Кореи и подтвердили оборонные обязательства США перед своими союзниками [19]. Фактически, сокращение масштабов учений сопровождалось как подтверждением оборонных обязательств, так и одобрением продажи вооружений.

Эту комбинацию действий нельзя интерпретировать как единый, последовательный сигнал. Директива о сокращении учений исходила из личных каналов президента Трампа и была объявлена без предварительного согласования с политическими линиями в министерствах обороны и иностранных дел [5][8]. Одобрение продажи AIM-9X, с другой стороны, было решением, принятым в рамках формальных процедур Государственного департамента. Разница в задействованных структурах и процедурах указывает на то, что эти два действия развиваются по отдельным трекам в рамках одной и той же администрации.

Реакция Конгресса США уже была подготовлена во время споров вокруг сокращения учений. Члены Демократической партии, включая Джека Рида, Энди Кима и Марка Келли, раскритиковали обход стандартных процедур и подход администрации к управлению альянсом [5]. Официального противодействия со стороны республиканского руководства не наблюдалось [5]. Одобрение продажи AIM-9X может частично компенсировать эти двухпартийные опасения, но пока рано делать вывод о том, что оно коренным образом разрешило негативную реакцию в Конгрессе.

3. Ключевые акторы и их позиции

Президент Трамппридает первостепенное значение своим личным отношениям с Ким Чен Ыном и потенциалу возобновления диалога с Северной Кореей [4][9]. Его директива о сокращении учений была объявлена по личным каналам, в обход стандартных оборонных и дипломатических политических линий [8]. Обоснования, связанные с бременем расходов и отсутствием сотрудничества по Ирану, по-видимому, являются предлогами; решение, скорее всего, представляет собой комбинацию примирительного сигнала Северной Корее и давления на Южную Корею с целью увеличения ее вклада в общие расходы [12].

Рабочие каналы в Государственном департаменте и Министерстве обороны СШАдействуют по другому треку. Одобрение продажи AIM-9X стало результатом рутинного процесса FMS и поддерживает традиционную рамочную концепцию сотрудничества в области безопасности, направленную на укрепление потенциала противовоздушной обороны союзника [1]. Это указывает на то, что, хотя учения и были сокращены по президентской директиве, институциональная инерция рабочих каналов, которая включает подтверждение оборонных обязательств и обработку поставок вооружений, остается в силе.

Конгресс СШАвыразил двухпартийную обеспокоенность отсутствием надлежащей процедуры при принятии решения о сокращении учений [5]. Однако вероятность того, что эта обеспокоенность приведет к законодательным действиям, считается ограниченной [5]. Поскольку республиканское руководство хранит молчание, неясно, обладает ли критика со стороны демократов достаточным импульсом, чтобы служить реальным сдерживающим фактором для внешней политики Трампа.

Правительство Южной Кореизанимает выжидательную позицию, разрываясь между надеждами на диалог с Северной Кореей и внутриполитической критикой за то, что его обошли [5][7]. Президент Ли Чжэ Мён дал положительную оценку сокращению учений, охарактеризовав его как «создание условий для диалога с целью построения режима мира» [7]. Партия «Сила народа», напротив, раскритиковала отсутствие предварительных консультаций [4]. В этом контексте у правительства есть возможность использовать одобрение продажи AIM-9X для подкрепления своего нарратива о том, что «союз остается прочным».

Северная Кореяреагирует, применяя двуединый подход к Соединенным Штатам и Южной Корее. Через свои каналы, ориентированные на США, она демонстрирует примирительную позицию в отношении возможности возобновления переговоров на высшем уровне. Однако через каналы, ориентированные на Южную Корею, она продолжает свою уничижительную критику, сосредоточившись на расширении передовых оперативных элементов в учениях UFS [2]. В анализе EAI отмечается, что «сокращение масштабов учений и расширение передовых оперативных сценариев являются переменными разного уровня» [2]. Это говорит о высокой вероятности того, что Северная Корея не откажется от своих возражений против последнего и будет продолжать использовать этот вопрос как предлог для давления на Юг [2].

Китайв текущей ситуации предпочел выжидательный подход активному вмешательству. Хотя министр иностранных дел Ван И посетил Южную Корею для обсуждения вопросов региональной безопасности примерно в то время, когда было объявлено о сокращении UFS [17], официальная позиция МИД Китая ограничилась общими заявлениями официального представителя Линь Цзяня [10].

4. Ключевые вопросы

Первый ключевой вопрос — это двойственность сигналов. Одновременное сокращение учений и одобрение продажи вооружений означает, что Вашингтон посылает Южной Корее смешанный сигнал. Президентский канал склоняется к примирению с Северной Кореей, в то время как рабочие каналы в Государственном департаменте и Министерстве обороны сосредоточены на укреплении традиционного расширенного сдерживания.

Второй вопрос — это отсутствие координации политики внутри администрации. Учитывая, что о сокращении учений было объявлено без предварительного согласования с политическими чиновниками [8], одобрение продажи AIM-9X также может быть рутинной процедурой, продвигающейся по институциональной инерции, независимо от примирительного подхода Белого дома к Северной Корее. Это говорит о том, что разрыв между личным каналом Трампа и правительственной бюрократией может повториться в будущих важных решениях в области безопасности.

Третий вопрос — это структурная переменная ограниченности ресурсов. Истощение запасов систем «Пэтриот» и THAAD из-за войны в Иране [6] обнажает физические пределы средств противовоздушной обороны, которые Соединенные Штаты могут предоставить своим союзникам. Будет ли продажа AIM-9X лишь символической на фоне этих ограничений или приведет к существенному укреплению военного потенциала, зависит от количества и сроков поставок.

Четвертый вопрос — это внутриполитическое обрамление. В Южной Корее правящая и оппозиционная партии уже столкнулись из-за сокращения учений [4][7]. Одобрение продажи AIM-9X, вероятно, будет по-разному представлено каждой из сторон: правительство и правящая партия могут использовать его как доказательство того, что «доверие в альянсе сохраняется», в то время как оппозиция может изобразить его как «карту для прикрытия инцидента с „обходом Кореи“».

II. Углубленный анализ

Одобрение США продажи ракет класса «воздух-воздух» AIM-9X Южной Корее: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Заявленное обоснование одобрения продажи AIM-9X, как было объявлено Государственным департаментом, заключается в «укреплении потенциала противовоздушной обороны регионального союзника» [1]. Однако это действие нельзя рассматривать в отрыве от сокращения учений UFS, поскольку решение было принято всего через пять дней после директивы президента Трампа от 16 августа о сокращении масштабов учений [1][8]. Такая временная близость подтверждает интерпретацию, согласно которой одобрение было бюрократической реакцией, направленной на восстановление доверия к альянсу, которое было подорвано сокращением учений.

Директива о сокращении учений была обоснована тремя причинами: личные отношения с Ким Чен Ыном, финансовое бремя учений и отказ Южной Кореи от сотрудничества по иранскому вопросу [5][10]. Анализ EAI показывает, что наибольший вес имели отношения с Ким Чен Ыном. Трамп заявил: «Учитывая мои очень хорошие отношения с Ким Чен Ыном из Северной Кореи, мне не нравится тот факт, что Соединенные Штаты давно согласились участвовать в совместных военных учениях с Южной Кореей» [9]. Это заявление больше похоже на личную декларацию, чем на политическое суждение, что подтверждается тем фактом, что оно было сделано без предварительного согласования с должностными лицами рабочего уровня в министерствах обороны и иностранных дел [5][8].

Одобрение продажи AIM-9X действует по другому треку, отличному от этого решения, принятого по личному каналу. Это формальное уведомление Конгресса, которое последовало в рамках процесса Иностранных военных продаж (FMS) Государственного департамента [1]. С точки зрения бюрократии, вероятно, существовала необходимость использовать обычные политические каналы для противодействия сигналу о расколе в альянсе, созданному личным заявлением президента. Это говорит о том, что первопричиной ситуации является не военная угроза со стороны Северной Кореи как таковая, а скорее разрыв между политическим аппаратом администрации и личным каналом президента.

2. Структурный контекст

2.1 Структура безопасности: управление альянсом в условиях ограниченных ресурсов

Вопрос о запасах средств противовоздушной обороны вооруженных сил США составляет ключевую часть фона текущей ситуации. Согласно анализу Атлантического совета, война в Иране истощила до трех пятых запасов американских систем перехвата «Пэтриот» и до половины запасов систем THAAD [6]. Ожидается, что восстановление этих запасов до полной мощности займет несколько лет [6]. Сообщается, что этот дефицит также является фактором, влияющим на решения Белого дома о темпах и условиях переговоров с Ираном [6].

Эти ресурсные ограничения связаны с обоснованием «бремени расходов», приведенным для сокращения американо-южнокорейских учений [9]. Решение о сокращении масштабов учений, вероятно, является как политическим жестом, так и отражением структурных ограничений на развертывание американских военных активов. Будучи ракетой класса «воздух-воздух», AIM-9X не связана напрямую с проблемой запасов систем «Пэтриот» и THAAD. Однако здесь действует то же самое глубинное структурное напряжение: общая способность США к производству и поставке вооружений предполагает компромисс между поддержкой обороны союзников и поддержанием собственных запасов.

2.2 Политическая структура: двойные каналы принятия решений в администрации

Политика администрации Трампа на Корейском полуострове осуществляется как минимум по двум различным каналам. Один — это канал президента в социальных сетях, примером которого является директива о сокращении учений, отданная непосредственно министру обороны через «Трут Сошиал» [4][9]. Другой — это канал регулярных административных процедур в Государственном департаменте и Министерстве обороны, через который было обработано одобрение продажи AIM-9X [1].

Эти два канала действуют в соответствии с разной логикой. Президентский канал определяется политическими и личными соображениями, такими как отношения с Ким Чен Ыном и перспектива возобновления диалога [9]. Административный канал придерживается институциональной логики, такой как поддержание оборонной позиции альянса, соблюдение процедур FMS и выполнение требований по уведомлению Конгресса. Тот факт, что об одобрении продажи AIM-9X было объявлено всего через пять дней после сокращения учений, можно интерпретировать как попытку административного канала смягчить последствия действий президентского канала.

2.3 Экономическая структура: цепочка поставок в оборонной сфере и спрос союзников

Продажа AIM-9X также важна для американских оборонных подрядчиков. В то время как сокращение учений UFS снизило символическую интенсивность американо-южнокорейского военного сотрудничества, продажа вооружений служит альтернативным каналом для демонстрации реальной преемственности альянса. Примерно в то же время появились сообщения о том, что компания «Ханхва» заключила контракт на поставку артиллерии с армией США [18]. Это иллюстрирует, что американо-южнокорейское сотрудничество в оборонной промышленности развивается по отдельному, промышленному треку, независимо от символических мероприятий, таких как совместные военные учения.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Это не первый случай в истории американо-южнокорейского альянса, когда корректировка военных учений происходит одновременно с продажей вооружений. Прошлые администрации США следовали схеме приостановки или сокращения совместных учений в периоды диалога с Северной Кореей, одновременно пытаясь восполнить любые пробелы в сдерживании за счет продажи передовых вооружений или развертывания стратегических активов. Уникальность нынешнего случая заключается в процедурном разделении, когда сокращение учений исходит из личного канала президента, а одобрение продажи вооружений — из бюрократического канала. Это контрастирует с прошлыми случаями, которые, как правило, были результатом скоординированных политических решений внутри администрации.

Рамочная структура служебных записок Агентства по сотрудничеству в области обороны и безопасности (DSCA) для Иностранных военных продаж показывает, что продажи ракет класса «воздух-воздух», таких как AIM-9X, часто связаны с необходимостью союзника заменить устаревшие системы или вооружить новые истребители [3]. В случае Южной Кореи наблюдается устойчивый спрос на вооружение класса «воздух-воздух», связанный с развертыванием KF-21 и расширением эксплуатации парка F-35. С этой точки зрения, одобрение могло быть не спонтанной мерой для компенсации сокращения учений, а скорее случайным по времени объявлением о процессе закупки вооружений, который уже шел. Тем не менее, разумно предположить, что Государственный департамент полностью осознавал политические последствия выбора времени для этого объявления.

Аналогичная двойная структура прослеживается и в моделях реагирования Северной Кореи. Согласно анализу EAI, с момента директивы президента Трампа о сокращении учений Северная Корея «придерживалась двуединой стратегии», демонстрируя «примирительное отношение к возможности возобновления переговоров на высшем уровне» через свои каналы, ориентированные на США, и в то же время «продолжая свою уничижительную критику» через каналы, ориентированные на Южную Корею [2]. Это говорит о том, что Северная Корея симметрично реагирует на двойные каналы принятия решений в администрации США. Пхеньян, по-видимому, различает примирительные сигналы из личного канала Трампа и сигналы об укреплении обороны от американской бюрократии, применяя для каждого из них отдельную риторическую стратегию.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — будет ли и когда подписан окончательный контракт. Недавнее объявление — это всего лишь этап уведомления Конгресса в процессе FMS, и для окончательного заключения контракта требуются дальнейшие шаги. Хотя процесс, вероятно, продвинется без возражений со стороны Конгресса, еще предстоит увидеть, как двухпартийная негативная реакция на сокращение учений [5] может повлиять на эти последующие шаги.

Вторая переменная — это степень реального прогресса в диалоге между США и Северной Кореей. Если существующий анализ EAI, который оценивает вероятность саммита США-КНДР как низкую [8][12], останется в силе, сокращение учений может стать укоренившейся символической мерой, в то время как продажи вооружений, подобные AIM-9X, могут стать основной опорой управления альянсом. И наоборот, если диалог будет быстро продвигаться, сама продажа вооружений может стать новым политическим яблоком раздора.

Третья переменная — это темпы пополнения запасов средств противовоздушной обороны вооруженными силами США. Пока проблема истощенных запасов систем «Пэтриот» и THAAD [6] сохраняется, оборонная поддержка США своим союзникам, вероятно, будет продолжать следовать схеме задержек или концентрации на определенных типах систем вооружений. Тот факт, что AIM-9X относительно не затронута этими ограничениями, предполагает, что в будущих одобрениях приоритет может быть отдан системам класса «воздух-воздух» и системам малой дальности, а не таким системам, как «Пэтриот» и THAAD.

Четвертая переменная — сократится ли разрыв между двумя каналами в администрации США. Если разрыв между личным каналом президента и политическими каналами Государственного департамента и Министерства обороны сохранится, правительство Южной Кореи будет постоянно сталкиваться с проблемой определения, какому сигналу доверять. Эта динамика, вероятно, повторится в будущих переговорах по Соглашению о специальных мерах (SMA) и в обсуждениях по вопросам укрепления военного потенциала.