Отсрочка введения тарифов между США и Канадой и пересмотр соглашения USMCA: анализ рисков для цепочек поставок в автомобильном, алкогольном и молочном секторах

Резюме для руководства

За два часа до истечения крайнего срока введения пошлин Соединенные Штаты договорились с Канадой о трехдневной отсрочке. Однако это лишь временная мера, обусловленная окончательной доработкой документов, а не завершение переговоров. Администрация Трампа постепенно расширяла основания для введения пошлин, начав с фентанила и иммиграции, а затем включив в них сталь, автомобили, лесные пожары и принудительный труд. Эта тенденция, с высокой вероятностью, сохранится, и риски введения пошлин под различными предлогами станут постоянной угрозой даже после достижения соглашения по автомобильному, молочному и алкогольному секторам. Будучи ограниченной структурной экономической зависимостью от США и промышленными интересами таких регионов, как Онтарио и Квебек, Канада не может позволить себе полный срыв переговоров. Следовательно, цикл частичных отраслевых соглашений и неоднократных отсрочек оценивается как наиболее вероятный исход. Южнокорейским компаниям и правительству не следует неверно истолковывать эту отсрочку как признак снижения рисков. Вместо этого они должны одновременно диверсифицировать источники поставок сырья и комплектующих из Канады, увеличить долю своих североамериканских производственных мощностей, расположенных на территории Соединенных Штатов, и создать комплексную систему мониторинга всего процесса пересмотра соглашения ЮСМКА.

I. Анализ текущей ситуации

Отсрочка введения тарифов между США и Канадой и пересмотр соглашения USMCA: анализ текущей ситуации

1. Предыстория и развитие событий

Торговые трения между Канадой и Соединенными Штатами являются результатом напряженности, которая постепенно накапливалась с начала второй администрации Трампа. Сразу после своей инаугурации президент Трамп ввел тарифы на канадскую продукцию, ссылаясь на необходимость блокировать поставки фентанила и решать проблему нелегальной иммиграции [8]. Впоследствии эти тарифы были распространены на отдельные промышленные секторы, включая сталь, алюминий и автомобили [8]. В июле этого года было объявлено о введении резкого 50%-го тарифа на весь канадский импорт [11].

Основания для введения тарифов постоянно расширялись. Проблема дыма от канадских лесных пожаров, накрывшего северо-восток США, также была использована как основание для угроз введения тарифов [3][6]. Примерно в то же время был введен 10%-й тариф на основании расследования по статье 301, связанного с принудительным трудом [3]. Институт мировой экономики Петерсона (PIIE) определил это как случай, когда давление президента Трампа на Канаду за ее неспособность справиться с лесными пожарами было включено в продолжающуюся торговую войну [6]. С точки зрения Канады, обоснование для тарифов воспринималось как постоянно расширяющееся от торговых дисбалансов до вопросов безопасности и экологии [2].

На основании исполнительного указа, подписанного в июле, Белый дом должен был ввести 50%-й тариф на канадские автомобили, молочную продукцию и алкоголь, вступающий в силу в полночь 19 августа [13][14]. В список целевых продуктов также вошли электроника, текстиль и мебель [14]. В качестве обоснования этой меры Белый дом заявил, что Канада подвергает американские алкоголь, автомобили и молочную продукцию «дискриминационному обращению» [13].

2. Текущая ситуация

Всего за несколько часов до крайнего срока премьер-министр Карни провел прямой телефонный разговор с президентом Трампом в попытке предотвратить введение тарифов [17][18]. Главный переговорщик Канады, министр международной торговли Доминик Леблан, провел серию виртуальных встреч со своими американскими коллегами из министерства торговли и торгового представительства [16]. Переговоры продолжались по мере приближения полуночного срока, без видимых перспектив на заключение сделки [11].

Менее чем за два часа до крайнего срока президент Трамп объявил о трехдневной отсрочке введения тарифов [1][4][7]. Он опубликовал в социальных сетях сообщение о том, что «Канада и Соединенные Штаты достигли СДЕЛКИ, при условии завершения оформления документов» [1]. Впоследствии Белый дом опубликовал заявление, в котором пояснялось, что введение тарифов было отложено, поскольку Канада «выразила готовность отказаться от своей дискриминационной политики» в отношении американских автомобилей, молочной продукции и алкоголя [1].

Однако между сторонами наблюдается заметная разница в тональности. Президент Трамп, выступая перед журналистами Белого дома, охарактеризовал соглашение как «очень справедливую сделку для обеих сторон» и заявил, что переговоры продвигаются в сторону существенного снижения тарифов на автомобили, сталь и алюминий [7][9]. Премьер-министр Карни, напротив, использовал более осторожные формулировки в социальных сетях, заявив, что «Оттава и Вашингтон движутся к соглашению» [15]. Агентство Ассошиэйтед Пресс отметило, что ключевые условия остались неясными после этого объявления [7]. До тех пор, пока детали не будут окончательно оформлены в письменном виде, остается сложным оценить эффективность отсрочки или окончательные ставки тарифов.

3. Ключевые участники и их позиции

Администрация Трампаповторила свою схему использования тарифов в качестве рычага давления на переговорах. Объявление об отсрочке непосредственно перед крайним сроком соответствует знакомой тактике ведения переговоров президента Трампа, заключающейся в максимальном давлении перед тем, как политически представить результат как успех. Указав в заявлении Белого дома в качестве условия отсрочки «готовность Канады отказаться от своей дискриминационной политики», администрация США обозначила, что улучшение практического доступа на рынок для автомобилей, молочной продукции и алкоголя является минимальным требованием для соглашения [1].

Премьер-министр Карни и федеральное правительство Канадынаходятся в положении, когда им приходится балансировать между внутриполитическими ограничениями и экономической зависимостью от Соединенных Штатов. Ранее премьер-министр Карни публично заявлял, что отвергнет ограниченное соглашение, сводящееся к отраслевым уступкам [2]. Однако осторожный тон, который он занял во время этой отсрочки, отражает структурные ограничения, которые оставляют ему мало рычагов для продвижения всеобъемлющей сделки [2]. Сразу после объявления Карни начал проводить брифинг для министров своего кабинета и премьеров провинций. Это подчеркивает ключевую особенность федеративной системы Канады: федеральное правительство не может окончательно утвердить содержание соглашения в одностороннем порядке без предварительного согласования с провинциями, наиболее затронутыми тарифами, такими как Онтарио, Квебек и Британская Колумбия [16].

Министр международной торговли Леблани канадская переговорная группа базировались в Вашингтоне, проводя консультации на рабочем уровне с главами Министерства торговли США и Аппарата торгового представителя США [16][18]. Их основное внимание на переговорах сосредоточено на обеспечении максимально возможного снижения тарифов на автомобили, сталь и алюминий.

Автомобильная, алкогольная и молочная промышленность Канадынаходились под прямой угрозой предлагаемых тарифов, особенно автомобильный сектор, производственные базы которого сконцентрированы в Онтарио и Квебеке [16]. Если бы 50%-й тариф вступил в силу, ценовая конкурентоспособность их экспорта в США была бы резко подорвана. Укрепление канадского доллара после объявления об отсрочке указывает на то, что рынок, по крайней мере на начальном этапе, воспринял это событие в позитивном ключе.

4. Ключевые вопросы

Первый ключевой вопрос заключается в том, является ли эта отсрочка временной мерой или она приведет к полной отмене тарифов. Как в заявлении Белого дома, так и в комментариях президента Трампа в социальных сетях сделка была обусловлена «окончательным оформлением документов». Это оставляет открытой возможность того, что тарифы могут быть вновь введены, если детальное соглашение по условиям не будет достигнуто в течение трехдневного окна [1][7].

Второй вопрос — это связь с предстоящим пересмотром соглашения USMCA. Неясно, является ли это отраслевое соглашение предвестником полномасштабного пересмотра USMCA или отдельной, временной мерой. Брукингский институт отмечает, что тарифная политика администрации Трампа постоянно корректировалась с целью нацеливания на импорт, не соответствующий положениям USMCA. Это предполагает, что отдельные тарифные меры и структурный пересмотр самого соглашения могут идти параллельными курсами [3].

Третий вопрос — это внутриполитическая приемлемость в Канаде. Ключевой задачей для премьер-министра Карни станет то, как внутри страны оправдать разрыв между его ранее заявленным принципом отказа от «ограниченного соглашения, сводящегося к отраслевым уступкам», и этой временной сделкой, которая фактически ограничена автомобильным, молочным и алкогольным секторами [2]. Реакция на условия соглашения со стороны провинций, наиболее затронутых тарифами, таких как Онтарио и Квебек, вероятно, определит степень гибкости премьер-министра Карни на переговорах в будущем.

II. Углубленный анализ

Отсрочка введения тарифов между США и Канадой и пересмотр соглашения USMCA: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Хотя непосредственные вопросы в этой тарифной отсрочке касаются автомобильного, молочного и алкогольного секторов, первопричина кроется в институционализации администрацией Трампа тарифов как постоянного инструмента давления, а не просто тактики ведения переговоров. Тарифы, которые начались под предлогом борьбы с фентанилом и нелегальной иммиграцией в начале его срока, позже были распространены на сталь, алюминий и автомобили [8]. В июле этого года было объявлено о 50%-м тарифе на весь канадский импорт [11]. Проблема дыма от лесных пожаров была даже добавлена в список оснований для угроз введения тарифов [3][6]. Институт мировой экономики Петерсона (PIIE) оценил это как случай, когда давление на Канаду из-за ее управления лесными пожарами было включено в продолжающуюся торговую войну [6]. Эта модель постоянно расширяющихся оснований — от торговых дисбалансов до вопросов безопасности и экологии — сама по себе является фундаментальной причиной [2]. Постоянно меняющееся обоснование подразумевает, что четкая конечная цель переговоров так и не была установлена.

С точки зрения Канады, эта модель расширения воспринимается как сигнал о том, что требования другой стороны не являются окончательными. В отчете Института азиатских исследований (ИАВ) отмечалось, что «по мере того, как основания администрации Трампа для введения тарифов продолжают расширяться от торговых дисбалансов до вопросов безопасности и экологии, предсказуемая конечная точка не просматривается» [2]. Опасение, что новый предлог для введения тарифов может возникнуть даже если Оттава пойдет на уступки в одной области, вероятно, способствовало осторожному тону премьер-министра Карни. Действительно, Карни выбрал осторожную формулировку, что «Оттава и Вашингтон движутся к соглашению» [15], что резко контрастирует с описанием президента Трампа как «очень справедливой сделки» [7][9].

2. Структурный контекст

Политическая структура

Стиль ведения переговоров президента Трампа неоднократно следует схеме максимального давления вплоть до крайнего срока, за которым следует объявление об отсрочке. Это снова проявилось в отсрочке, объявленной всего за два часа до вступления тарифов в силу [1][4][7]. Эта схема одновременно служит двум внутриполитическим целям. На этапе угрозы она транслирует образ жесткости по отношению к торговым партнерам США. На этапе отсрочки она позволяет представить результат как победу на переговорах. Заявление Белого дома, в котором в качестве основания для отсрочки упоминается «выраженная готовность Канады отказаться от своей дискриминационной политики» [1], является примером этого, поскольку оно представляет изменение позиции Канады, а не детальное соглашение, как ключевое достижение.

С канадской стороны структурные ограничения более сложны. Хотя премьер-министр Карни публично заявил, что отвергнет ограниченное соглашение, сводящееся к отраслевым уступкам, у него мало рычагов для обеспечения всеобъемлющей сделки в условиях структурных ограничений внутриполитического давления и экономической зависимости от США [2]. Политическое бремя усугубляется тем, что автомобильная, сталелитейная и алкогольная промышленность сконцентрированы в определенных регионах, таких как Онтарио, Британская Колумбия и Квебек [16]. Решение премьер-министра Карни провести отдельный брифинг для своего кабинета и премьеров провинций подчеркивает структурную необходимость управления этими различными региональными интересами.

Экономическая структура

Зависимость канадской экономики от Соединенных Штатов создает фундаментальную асимметрию в переговорной силе. Учитывая промышленную структуру, которая сильно зависит от экспорта на рынок США, канадскому правительству трудно нести последствия полного срыва переговоров. Предлагаемые тарифы были нацелены на импорт объемом 20 миллиардов долларов, включая электронику, текстиль и мебель [14]. Вопрос о тарифных льготах для автомобильного, сталелитейного и алюминиевого секторов стал ключевой переменной на переговорах [7][9] именно из-за большой доли этих отраслей в канадской обрабатывающей промышленности и их высокой степени зависимости от рынка США.

Аспект безопасности

Институциональные рамки самого соглашения USMCA служат фоном для текущих трений. Брукингский институт указывает, что повышение тарифов президентом Трампом было специально нацелено на импорт, не соответствующий положениям USMCA [3]. Этот подход использует положения об исключениях и правила происхождения в рамках существующего соглашения о свободной торговле в качестве основы для введения тарифов, что означает, что администрация Трампа политически эксплуатирует двусмысленности в толковании соглашения. По мере приближения крайнего срока для пересмотра USMCA, эту тарифную отсрочку также можно рассматривать как предварительную проверку переговорных рычагов в преддверии официального пересмотра.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Этот случай структурно схож с тарифами на сталь и алюминий (2018 г.) и пересмотром НАФТА во время первой администрации Трампа. В то время также использовалось обоснование соображениями национальной безопасности (статья 232 Закона о расширении торговли), и повторилась модель достижения соглашения непосредственно перед крайним сроком. Тот факт, что подобный цикл давления и отсрочки появился в текущей ситуации, говорит о том, что тактика ведения переговоров администрации Трампа осталась неизменной.

Однако ключевое отличие на этот раз заключается в скорости, с которой расширялись основания для введения тарифов. Спектр обоснований расширялся быстрее, чем во время первой администрации, начиная с фентанила и иммиграции и распространяясь на защиту промышленности, принудительный труд и окружающую среду (лесные пожары) [3][6][8]. Это говорит о том, что тарифы стали постоянным рычагом для оказания давления в рамках всех двусторонних отношений, выходя за рамки инструмента для пересмотра одного соглашения. Анализ ИАВ прогнозировал, что наиболее вероятным сценарием на следующие шесть-двенадцать месяцев будет «промежуточная зона, где отраслевые, частичные соглашения сочетаются с мерами канадского правительства по защите отечественной промышленности, а не полный срыв или всеобъемлющее соглашение» [2]. Это прогнозирует иной путь, чем пересмотр НАФТА, который в конечном итоге завершился всеобъемлющим соглашением (подписанием USMCA).

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это то, будут ли окончательно оформлены документы. Объявление президента Трампа включало условие «при условии завершения оформления документов» [1][15]. Если детальные условия не будут зафиксированы в письменном виде в течение трехдневного периода отсрочки, отсрочка может быть продлена или тарифы могут быть вновь введены.

Вторая переменная — это масштаб снижения тарифов на автомобили, сталь и алюминий. Президент Трамп заявил, что переговоры продвигаются в сторону существенного снижения тарифов в этих секторах [7][9], но конкретные размеры снижения не были раскрыты. Североамериканская автомобильная цепочка поставок тесно переплетена с перемещением комплектующих между Канадой, США и Мексикой, что означает, что производственные планы на сборочных заводах в Онтарио будут непосредственно затронуты размером снижения.

Третья переменная — это внутриполитическая приемлемость в Канаде. Брифинг премьер-министра Карни для его кабинета и премьеров провинций показывает, что координация региональных интересов является предварительным условием для прохождения соглашения. Если реакции на условия сделки будут различаться между Онтарио, где сконцентрированы автомобильная и сталелитейная промышленность, и Квебеком и Британской Колумбией, у которых есть значительные интересы в молочной и алкогольной отраслях, то соответствие между первоначальной позицией Карни об отказе от «ограниченного соглашения, сводящегося к отраслевым уступкам», и фактической сделкой может стать внутриполитической проблемой [2].

Четвертая переменная — это то, станет ли эта отсрочка прелюдией к предстоящим переговорам по пересмотру USMCA. Три товарные категории — автомобили, молочная продукция и алкоголь — в значительной степени пересекаются с основными спорными вопросами USMCA. Содержание и форма этого частичного соглашения могут приводиться в качестве прецедента на последующих переговорах по пересмотру USMCA, создавая динамику, при которой каждая деталь результата влияет на будущие рамки переговоров.