韓国の中堅国外交：開発協力に関する政策提言

EAI中堅国外交イニシアチブ 政策提言 4

著者

李承湜（イ・スンドン）は、中央大学政治国際関係学部教授。延世大学で学士号および修士号を、カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得。シンガポール国立大学政治学部助教授、延世大学国際関係学部助教授、およびカリフォルニア大学バークレー校APEC研究センター客員研究員を務めた。近年の著作には、「Northeast Asia: Ripe for Integration?」（2008年）および「Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interest, and Domestic Institutions」（2010年）がある。また、李教授は「The Korean Political Science Review」、「Comparative Political Studies」、「The Pacific Review」、「Asian Survey」などの著名な学術誌に多くの研究論文を発表している。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、中堅国外交、開発協力である。

2015年以降の時代は不確実性に満ちているが、この移行は韓国にとって中堅国としての機会を提供する。様々な利害関係者の間の複数の亀裂は、いかなる大国であっても単独ではそれらの間の利害の対立を調停することはできないことを意味する。同時に、それは亀裂構造が固定的なものではなく流動的であり、特定の課題のために連携を形成する傾向があるため、安定した連携を形成・維持するよりも、流動的であることを示唆している。この流動的な状況は、韓国が様々なアクター間の調整を行う中堅国としての地位を確立する機会を提供する。しかし、この機会が韓国が中堅国として重要な役割を果たすことを保証するものではない。

21世紀の開発協力における新たな世界秩序を創り出す上で、明らかに作用している要因が出現している。すなわち、パワーシフト、開発協力におけるグローバル・ガバナンスの複雑な性質、そして開発協力政策の国家戦略である。この協力と競争のダイナミズムの根底には、中国の台頭とアメリカの相対的な衰退によって象徴されるパワーシフトがある。両国が自国の利益を最大化しようとするにつれて、開発協力を取り巻くグローバル・アーキテクチャへの影響は、競争の段階へと移行した。

さらに、国際社会が開発協力の2015年以降の時代へと向かうにつれて、国際舞台の状況は、ミレニアム開発目標（MDGs）が最初に策定された時とは根本的に異なっている。国家および非国家的な新興ドナーが数多く存在し、伝統的に支配的であったOECD DACの枠組みの外で開発協力に関与する非DAC諸国の数が明らかに増加している。

さらに、かつては孤立して見られていた分野が相互に関連するようになり、これらの問題の解決策を見つけるためのより大きな集団的行動と共有された知恵を必要とするようになり、問題の複雑さは劇的に増大した。気候変動、自然災害、疾病、経済危機などの問題領域は、国際社会が集団的かつ分野横断的な解決策を見つけることを余儀なくされている例の一部に過ぎない。開発協力コミュニティの間では、これらの横断的な問題は単一のアクターでは対処できないという認識が高まっており、開発協力に関与する多様なアクター間のより大きな協力が必要とされている。

開発協力の現在の状況は、中堅国がより積極的に主導権を握り、拡大された役割を受け入れることを必要としている。この変化は、韓国の野心的な中堅国外交戦略の開始とも一致する。李明博（イ・ミョンバク）政権は、「貢献外交」のスローガンの下で、韓国外交を次のレベルに引き上げるための重要な手段として開発協力を位置づけた。李政権は、韓国が地球規模の課題に取り組む国際的な努力に参加する時が来たと主張した。就任後、続く朴槿恵（パク・クネ）政権は、「朝鮮半島平和プロセス」および「北東アジア平和協力構想」を外交目標として、野心的に「中堅国外交」を開始した。開発協力は、中堅国外交の有望な分野の一つとして浮上した。すなわち、開発協力と中堅国外交が組み合わされて、韓国外交の重要な柱を形成したのである。

以下は、韓国政府が開発協力に関連する新たな世界秩序が提供する機会を最大化するために採用すべき一連の提言である。

政策提言

1. 韓国は、利害関係者間の対立する利益を調停するために、その中堅国としての地位を活用すべきである。

第一に、これらの機会を実現するためには、韓国は中堅国としての地位を活用すべきである。2015年以降の議題形成は、本質的に国連のプロセスである。先進ドナーがMDGsの形成に絶大な影響力を持っていた2000年代初頭とは異なり、新興ドナーである韓国は、2015年以降の時代により大きな行動の余地を持っている。2015年以降の時代に関わる政治的状況は、ドナー対受領国、伝統的なドナー国対新興ドナー、政府ドナー対非政府ドナー、NGO対民間企業といった複数の亀裂によって示されるように、MDGsよりもはるかに複雑である。

中堅国である韓国は、複数の利害関係者間の対立する利益を調停するのに適した立場にある。韓国は、中国、インド、ブラジルなどの新興ドナー国の代表団が第4回援助効果向上ハイレベルフォーラム（HLF-4）にオブザーバーとして参加したことで示されたように、開発協力コミュニティに新興利害関係者を組み込む上で中心的な役割を果たしてきた。過去には、開発協力コミュニティは、伝統的なOECD DAC加盟国と新興の非OECD DAC諸国の間で分断されていた。特に中国のような新興ドナーの多くは、「南南協力」の名の下に、不干渉、無条件の援助提供、平等と対等を原則として推進している。しかし実際には、中国政府はアフリカやラテンアメリカの開発途上国に対し、天然資源との交換やインフラ建設の契約獲得の見返りに援助を提供する傾向がある。非OECD DACドナーが持つ全く異なるパラダイムは、開発協力の秩序に深刻な亀裂を生じさせた。この点で、韓国は非OECD DAC諸国を釜山フォーラムに招くことに成功したことで、開発協力のグローバル・ガバナンスを回復・強化することに貢献した。韓国は、この経験を活かして、利害関係者間の対立する利益を管理することができる。そうすることで、韓国は伝統的なドナーと新興ドナーの間の橋渡し役を務めることができる。

2. 韓国は、普遍的な価値と規範を推進する上で、狭隘な国益の追求を超越しなければならない。

仲介者としての地位を確立するためには、韓国は狭隘な国益ではなく、普遍的な価値と規範を追求すべきである。しかし、韓国がそのような役割を果たすために必ずしも国益を犠牲にする必要はない。むしろ、韓国は国益と普遍的な価値および規範を両立させる方法を見つけるべきである。韓国は長期的に「オープンで包括的な国益」を追求すべきである。来る2015年以降の時代において、韓国自身の開発経験を基盤として、開発協力政策に普遍的な価値と規範を具体化すべきである。

この課題のために、韓国は韓国の過去、現在、未来を包含する、包括的でダイナミックな経済開発モデルを開発し、輸出する必要がある。韓国の過去の経験に基づきつつも、このモデルは、韓国が当初どのように政策を自国の制度に合わせて発展させたかのダイナミックな軌跡を示すべきである。また、グローバル化や民主化といった外部および国内の圧力に直面して韓国がどのように自己変革を遂げたか、そして将来の課題と機会にどのように直面するかを示すべきである。

3. 韓国は知識力の成長を追求すべきである。

韓国は、開発協力における中堅国外交を実行するために、知識力を育成すべきである。ハードパワーを欠く中堅国は、利害関係者が同じ問題を異なる角度から探求することを導くことができる知識力を発展させる必要がある。2015年以降の時代において、問題は高度に複雑であり、複数の問題領域にまたがっている。これはまさに、韓国が知識力を駆使して、伝統的に分離されていた問題が今日の開発協力においてどのように結びつけられるかを発見できる状況である。成長、環境、人権、ガバナンス、社会統合、平和といった問題が相互に切り離せないものであるという認識が高まっているが、それらが個々の国の文脈でどのように組み合わされるかは依然として謎である。例えば、個々の問題に対処するための別々の戦略が、このような複雑な問題に対処するためには機能しないだろう。そのような統合された戦略は、持続可能な開発の正当性を高めるだけでなく、「援助効果」を超えて受領国の開発能力を高める「開発効果」の可能性を向上させる。これが多分野アプローチが必要とされる理由である。個々の問題領域における比較優位を活用しつつ、韓国は2015年以降の時代に対して、個々の問題を持続可能な開発の大義のために結びつける統合アプローチを取るべきである。

4. 韓国は、開発協力を推進するために、その制度的強みを最大限に活用すべきである。

韓国は、国際機関や外国政府との協力と連携を拡大・深化させるために、その制度的プラットフォームを最大限に活用すべきである。韓国は、地球グリーン成長研究所（GGGI）、緑の気候基金（GCF）、グリーン技術センター・コリア（GTCK）を誘致することに成功したため、制度的強みを最大限に活用する努力をすべきである。韓国は、このGGGI-GCF-GTCKのグリーン・トライアングルを基盤として、世界銀行、国連、OECDなどの国際機関、さらにはメキシコ、ブラジル、デンマーク、その他の東アジア諸国などの個々の国々との協力を段階的に拡大すべきである。この段階的なアプローチにより、韓国は先進国と開発途上国の間の効果的な架け橋としての評判を得る可能性が高い。肝心なのは、国内のアリーナにおける政策の一貫性を維持することが絶対に必要であるということである。よく知られているように、李明博前政権は野心的に「グリーン成長政策」を発表し、韓国が新しい経済開発モデルを提案する主導権を握る道を開いた。このイニシアチブにより、韓国は2015年以降の議題に関する議論において主要なプレーヤーとして浮上した。しかし、グリーン成長政策は、現朴槿恵政権によってためらいがちに支持されたため、2015年以降のプロセスにおける韓国の立場を著しく損なった。この事例から、韓国政府は、2015年以降のプロセスにおいて主導権を握るために、国内政策を2015年以降の戦略と体系的かつ安定的に整合させる努力をすべきである…（続く）