[ADRN Issue Briefing] 直接民主主義：アジアにおける文脈と動向の変化

はじめに

直接民主主義には、国民発議、住民投票、プレビシットが含まれ、市民は候補者を選出する代わりに特定の政策に投票します。一部の学者は、直接民主主義の範囲を秘密投票が行われるメカニズムに限定しています。[1]しかし、他の学者は、市民会議や政府の計画・予算策定への市民参加も同様に重要な直接民主主義の形態として認識しています。[2][3][4]

アジア民主主義研究ネットワーク（ADRN）の下で実施された一連の新しい研究では、住民投票、リコール、市民の予算プロセスへの参加を含む、より広範な直接民主主義の視点を用いて、7つのアジア諸国における直接民主主義の性質と特徴を調査しました。各国の研究では、既存の直接民主主義メカニズムとその出現を形作った文脈が検討されました。研究で特定された主要なメカニズムは、住民投票、公務員のリコール、国民発議でした。様々な著者がこれらのメカニズムの賛否両論を検討し、その実施に関与する主体、人口統計、政府のレベルを特定しました。また、改革を促進し、民主主義の全体的な質を向上させる上での直接民主主義メカニズムの有効性も探求しました。最後に、直接民主主義の行使において出現しているデジタル技術の使用を含む、新しい動向の概要を提供しました。アジア民主主義研究ネットワーク、より広範な直接民主主義の視点、すなわち、住民投票、公職者のリコール、および予算プロセスへの市民参加の両方を含む視点を用いて、7つのアジア諸国の直接民主主義の性質と特徴を検討した。各国の事例研究では、既存の直接民主主義のメカニズムとその出現を形成した文脈が探求された。特定された主要なメカニズムは、住民投票、公職者のリコール、および国民発議であった。各著者は、これらのメカニズムを支持する、あるいは反対する主張を検討し、その実施に関与する主体、人口動態、および政府のレベルを特定した。また、直接民主主義のメカニズムが改革を促進し、民主主義全体の質を向上させる上での有効性についても探求した。最後に、直接民主主義の行使において出現しつつある、デジタル技術の利用を含む新たなトレンドの概観を提供した。

住民投票、リコール、請願

アジアにおける直接民主主義の進化は、その根底にある歴史的文脈を見ることでよりよく理解できます。例えば、投票に基づく直接民主主義メカニズムの台頭は、1980年代から1990年代にかけての民主化の国際的な高まりと結びつけることができます。[5]フィリピンは、1986年に権威主義政権が排除された後に直接民主主義メカニズムを導入した興味深い事例を提供しており、これは私の論文「フィリピンにおける直接民主主義」で論じた通りです。[6]フィリピンでは、民主的統治の枠組みを提供する新憲法が1987年に採択されました。その主要な規定の一つは、憲法改正の手段の一つである国民発議でした。国民発議には、選挙管理委員会に登録されている全有権者の少なくとも12パーセントの請願が必要であり、そのうち各立法地区は、その地区の登録有権者の少なくとも3パーセントによって代表されなければなりません。

1989年のフィリピン国民発議・住民投票法は、有権者が新しい法律の制定を直接発議し、全国および地方の住民投票を要求することを可能にする施行法です。2019年のバンサモロ自治に関する住民投票と2021年のパラワン州分割に関する住民投票は、フィリピンの直接民主主義の最近の2つの例です。これらの実施は、バンサモロ住民投票の場合には新しい地域を創設するための地域住民の同意を得るため、パラワン住民投票の場合には州を分割するための国民の承認を得るために行われました。

国民発議は、有権者が新しい政策提案を投票にかけるようフィリピン政府に請願することを可能にするメカニズムです。その一例が2014年の「ポークバレル反対国民発議（PIAP）」です。2013年の政治スキャンダルでは、議員や国家機関の職員が、優先開発支援基金（PDAF）、すなわち各議員が優先政府プロジェクトの支出決定を行うために割り当てられた一括裁量基金の不正使用に関与したとされました。この汚職疑惑は、「100万人デモ」やその他の抗議行動を引き起こしました。2014年のPIAPによる「ポークバレル廃止法案」では、災害時の救援・救助活動のための資金や、諜報活動・警備のための資金を除き、議会に提出されるすべての予算は項目別予算のみを含むことになっていました。しかし、この市民主導のイニシアチブは、有権者から必要な署名数を集めることができず、成功しませんでした。

タウィルワディー・ブレークン、ラッチャワディー・サンマハマド、アリタット・ブンテュンによる論文「タイにおける直接民主主義」の中で、彼らは住民投票が憲法改正の承認を得るためにタイで使用されてきた方法について論じており、それには2007年の改正と2016年の最新の改正が含まれます。[7]2016年の住民投票に先立ち、憲法に関する問題は十分に議論されませんでした。軍事政権は議論を抑制し、提案された憲章に対するあらゆる形態の反対を封じ込めたからです。住民投票が実施された際、有権者の61パーセントが新憲法の批准を選択しました。2017年に正式に公布された新憲法の下では、首相は選出された下院議員である必要はなく、軍によって任命された250人の上院議員を含む国会全体によって選出されることになります。とはいえ、現行憲法は、法律を提案し、選出された役人をリコールするための国民発議のシステムも提供しています。この制度的取り決めの下では、下院に政策提案の審議を求める請願、地方条例の提案、または地方役人の解任のために、少なくとも1万人の署名が必要です。一方、憲法改正を提案するには、5万人以上の有権者の署名が必要です。

タイでは、住民投票は政治的メカニズムとなり、もはや国民の意思を反映していません。国民が発議した住民投票が実施されることを保証する方法はありません。国民発議の人気は高まっていますが、予算関連の法案は首相の承認が必要であるため、議会を通過して法律となるものはほとんどありません。リコールメカニズムは頻繁に使用されていますが、民主主義を促進するためではなく、権威主義的支配を助長するための政治的ツールとして、あるいはクーデター後に立法府が政治的役職から人々を排除するための方法として使用されています。最初の事例は、2006年の軍事クーデター後に設立された新しい国民立法議会の決議による、人権委員会のメンバーのリコールでした。インラック・シナワトラ首相も、2014年のクーデター後に設立された国民立法議会によってリコールされました。

「インドネシアにおける直接民主主義の検討」という論文の中で、デヴィ・ダルマワンとスリ・ヌルヤンティは、住民投票が1985年法律第5号に基づき、1945年憲法を改正する手段として認可されたと説明しています。[8]しかし、この規則は1999年に廃止されたため、もはや有効ではありません。インドネシアで実施された住民投票の注目すべき例は、スハルト大統領下の新秩序時代にインドネシアに併合された東ティモールの住民が、インドネシアの州として残るか独立国になるかを問われたときでした。この住民投票は、国連が東ティモール国民の自決権を求める決議を出した後に実施されました。インドネシアの経済危機と政治改革は、1998年5月に国連の監督下で住民投票を実施するという政府の決定を促進しました。

「公的関与を通じた民主主義の促進：スリランカの経験」というVerité Researchの論文の中で、著者たちは1944年に導入されたスリランカのウェストミンスター議会制度の起源について論じています。[9]この制度の下で設立された機関は、当時の有効な憲法に加えて、コモンウェルス議会伝統によって統治されていました。これらの伝統を通じて、市民は、議員提出法案、国民請願、議会質問などの手段を通じて政府に直接関与することができます。しかし、これらのメカニズムにアクセスし、意味のある形で利用することには課題があります。スリランカでは、住民投票により、国民は法律または提案を承認または拒否するために直接投票することができます。憲法の第85条および第86条は、大統領が住民投票を通じていかなる法案についても国民の同意を求める権限を与えています。しかし、国内で実施された住民投票は一度だけです。1982年12月、J.R.ジェイワルダナ大統領が選挙を実施せずに現議会の任期を6年間延長することを提案したときに行われました。この住民投票は有権者の54.6パーセントが提案を承認し、現議会の任期を1989年までさらに6年間延長したことで可決されました。

タミル・チュルトムスレンは、「モンゴルにおける直接民主主義の歴史と動向」という論文の中で、1992年モンゴル憲法の第24条に国民投票に関する規定が含まれており、1995年の国民投票法では、国民投票を発議する権限は大統領と議会（ただし、その議員の3分の1の承認が必要）にあると規定されていると説明しています。[10]この法律には、国民が住民投票を発議する権利に対する制限を含むいくつかの欠点があります。住民投票実施の前提条件に関する明確さが欠けており、住民投票の開催費用が総選挙の費用と同等であるため、連続する住民投票に制限が課されています。法律制定以来、国内で住民投票が実施されたことは一度もありません。2016年には、選挙手続きに自動化された選挙ツールを組み込んだ総選挙法と整合させるために、国民投票法が改正されました。

マレーシアでは、住民投票を実施したり、公務員をリコールするための請願を行ったりする法的メカニズムはありませんが、直接民主主義は非制度的な手段を通じて行われています。ハルミー・アズリー・アブドゥル・ハリムは、「マレーシアの民主主義との継続的な闘争」という論文の中で、市民イニシアチブがオンラインプラットフォームを通じてどのように開始されてきたかを説明しています。例えば、2021年の軽量軌道（LRT）衝突事故の後、change.orgで「#TajuddinResign」という請願が開始されました。[11]この動きは、LRTを運営する公共交通会社であるPrasaranaの会長としてダト・スリ・タジュディン・アブドゥル・ラフマンを解任することを目的としていました。この請願は10万人以上の署名を集めました。政府は請願に正式に応答しませんでしたが、ダト・スリ・タジュディンは列車事故の2日後にその職を解任されました。

参加型計画・予算策定

住民投票、公務員のリコール、政策改革に関する国民発議の他に、特に地方レベルでの計画・予算策定への市民参加が、アジアにおける直接民主主義の重要な特徴となっています。「オンライン市民参加は、インドにおける直接的、審議的、参加型民主主義を強化できるか？」という論文の中で、カウストゥフ・カンティ・バンディオパディヤイは、1990年代初頭の地方自治機関の出現が、地方開発に関連する意思決定への市民参加のための重要な空間をどのように創出したかを強調しています。[11]1992年に制定された憲法改正法第73条および第74条は、グラム・サバー（グラム・パンチャヤットの管轄区域内のすべての有権者の集会）および区委員会（人口30万人以上の市町村区の選出または任命された委員からなる委員会）の規定を設けました。これらの法律は、地方開発作業の計画と監視への参加を含む、グラム・サバーと区委員会の機能を詳述しています。しかし、直接参加のための唯一の制度化された空間であるにもかかわらず、グラム・サバーの実施経験はまちまちです。区委員会の有効性はさらに失望的なものとなっています。ほとんどの州政府と地方自治体は、これらの委員会を設立または活性化していません。

政策計画と監視における市民参加のための制度化された空間がないため、いくつかの市民社会組織（CSO）や市民団体は、社会的説明責任を活用し、参加型のデータ収集と分析に関与し、その結果を公的機関やメディアと共有し、プログラムや政策の実施を担当する公的機関と交渉することによって、市民参加を促進してきました。使用されたツールには、市民報告カード、コミュニティスコアカード、社会的監査が含まれます。このようなイニシアチブは、市民が声を増幅するのに役立ちましたが、制度化には至らず、市民参加の規模拡大には依然として苦労しています。例えば、マハトマ・ガンジー国家農村雇用保証スキーム（NREGS）で社会的監査が制度化されている場合でも、公的機関の怠慢な態度と地方自治体の能力不足により、期待をはるかに下回る実施となっています。

過去20年間、フィリピンの市民社会組織（CSO）は、公共サービス提供の完全性を確保する上で重要な役割を果たしてきました。公共財政管理に関連する問題については、正式および非公式な市民参加の空間が利用可能になっています。1991年の地方自治法が制定されたことにより、フィリピンは、権限委譲、地方自治体（LGU）への資金提供、市民参加などの概念を組み込んだ分散型政府システムを開発しました。各州、市、町、バランガイの地方開発評議会は、国家政府からの内部歳入配分金の20パーセントを占める地方開発基金の使用を決定します。法律で義務付けられているように、これらの評議会およびその他の地方特別機関（LSB）の座席の4分の1は、CSO代表者によって占められています。

フィリピンの一部のLGU、例えばナガ市、ケソン市、カガヤン・デ・オロ市、ドゥマゲテ市では、地方条例の制定により人民評議会が設立され、人民評議会はCSO代表者を市政府のLSBに任命しています。これらのLGUでは、LSBにおけるCSOの代表は、地方自治法の下での25パーセントの最低要件を超えることがよくあります。CSO代表者は、市政府のプロジェクト、活動、プログラムの審議、優先順位付け、実施、評価を観察、投票、参加することができます。彼らは、選出された市議会の委員会レベルで法律を提案し、参加し、投票することができ、公的関心事に関する情報への権利を行使する上で国民の代表者として行動し、公的記録や文書へのアクセスを可能にします。しかし、これらの慣行はフィリピン全土で標準的なものではありません。多くのLGUにおけるCSOの参加は名目的なものであり、コンプライアンスの問題としてのみ追求されています。参加型計画・予算策定がうまく機能するためには、フィリピンは、能力開発措置と、データ分析と政策研究に役立つ知識機関とのパートナーシップの開発を通じて、地方計画・予算策定におけるCSOの参加を強化する必要があります。

タイの場合、参加型予算策定は、2008年から2012年のタイ国家経済社会開発計画で初めて議論されました。内務省の参加型計画・予算策定戦略の第2項は、国民予算を通じた地域社会の強化の重要性を強調しました。地方レベルでは、アムナートチャルーン県行政機構、ヤラ市、ヤラ県、コーカ郡庁、ランプン県など、参加型予算策定を実施している地方自治体があります。

インドネシアでは、様々な非政府組織が、計画・予算策定問題に関する技術支援とトレーニングを地方レベル（県、市、村）で提供しています。これは、中央政府が国内の貧困緩和を加速するために村法第6号/2014年を施行したため、特に重要になりました。インドネシア政府は、2015年から施行されているこのプログラムを通じて、すべての村に資金を配分しています。この法律の下で、村は開発目的のために独自の資源を管理する権限を持っています。このプログラムは、多くの村での様々な基本的なインフラ設備の建設など、具体的な成果を上げてきました。しかし、村長による村基金の不正使用の事例数は、プログラムの実施と説明責任に関するガバナンス上の深刻な問題が依然として存在することを示しています。多くの場合、問題は、プログラムの実施への地域住民の効果的な参加の欠如から生じています。

マレーシアでは、政府主催のステークホルダーエンゲージメントイベントにおけるCSOの存在感が増しています。高レベルの対面会議やタウンホール対話を通じたこれらの協議は、政府が国民国家構築と政策立案の両方における市民参加の重要性を認識するにつれて、近年ますます広まっています。さらに、政府関係者は、評判、ひいては選挙での当選可能性、特に都市中心部や民族構成が混在する議席では、戦略的パートナーを軽視したり、その要求を安易に却下したりすることはできなくなっています。

デジタル技術とオンラインエンゲージメント

直接民主主義のメカニズムとしてのデジタル技術とオンラインエンゲージメントプラットフォームの使用は、アジアで大きな注目を集めています。インドでは、いくつかの政府イニシアチブが、政策の計画と監視において国民に相談するために技術を活用しようとしてきました。例えば、Mobile Vaaniは、Gram Vaaniによって作成されたモバイル音声メディアプラットフォームです。これは、基本的なアナログ携帯電話から指定された番号に電話をかけ、地元の方言で苦情/不満を登録できる独自のモデルを備えています。Gram Vaaniチームはプラットフォームを監視し、国民からの関連する入力を公開します。国民は他の人々の録音を聞くこともでき、双方向のコミュニケーションを可能にします。したがって、このプラットフォームは、健康、教育などの様々な問題に関する情報の普及、国民の懸念の収集、および関連当局との懸念の伝達に役立ちます。

インドにおける直接民主主義のデジタルサポートのもう一つの例は、1995年以来マディヤ・プラデーシュ州とチャッティースガル州で参加型ガバナンスを可能にするために活動してきた開発支援センター（Samarthan Centre for Development Support）のイニシアチブであるJandarpanです。Jandarpanプラットフォームは、パンデミック中に、移住労働者が公共プログラムからの給付を受けるためのアクセスを容易にするために開発されました。Jandarpanは、ロックダウン中に資源なしで立ち往生した移住労働者を支援しました。帰還した移住労働者は、州政府からの配給、年金、生活手段などのサービスや権利へのアクセスにおいて多くの困難に直面しました。移住労働者のための無料ヘルプライン番号は、常に機能的ではありませんでした。Samarthanは、市民と地方自治体との間のコミュニケーションを合理化するためにインターフェースを開発することを決定しました。当初は、配給アクセス（公共配給システムの下）とマハトマ・ガンジー国家農村雇用保証スキーム（MGNREGS）のみを含む限定的なプログラム統合でしたが、時間の経過とともにプラットフォームを拡張しました。プラットフォームの主な機能は、資格のある給付を受けていない市民の苦情を是正することです。プラットフォームは政府と市民の間を仲介し、デジタルアクセスとリテラシーのギャップを克服するためにオンラインで苦情を申し立てる市民を支援します。プラットフォームはまた、管理者が市民の苦情における新たな傾向を把握することを可能にし、それは政策計画と実施に影響を与える可能性があります。

マレーシアでは、ソーシャルメディアの役割が、政治リテラシーのギャップを埋めるために進化してきました。マレーシアの第12回総選挙（2008年）以来、ソーシャルメディアが中心的な役割を担っています。選挙が近づくと、登録方法から投票方法まで、様々なトピックに関するインフォグラフィックがTwitterやFacebookなどのプラットフォームに登場します。ソーシャルメディアはまた、ネット市民やCSOがマレーシア国民に投票に行くよう奨励するために考案したWednesday Vote（Undi Rabu）やLet’s Go Home to Vote（Jom Pulang Undi）のような運動を後押しするのに役立ちました。多くの初めての有権者は、これらのプラットフォームから、国家政治の状況、投票、有権者の権利に関する基本的な知識を得ました。しかし、この種の議論はすべてのソーシャルメディアプラットフォームに浸透しているわけではなく、主に「意識の高い」左翼人口が支配的なTwitterとInstagramで見られます。一方、政治的原理主義者が支配的なFacebookとWhatsAppは、投票の基本や候補者に関係なく各票の重要性に関する教育資料を提供するのではなく、右翼の人種に基づくプロパガンダを広めるためによく使用されています。

タイでは、ソーシャルメディアやwww.change.orgのようなウェブサイトが、特に重要な国家問題について政府にシグナルを送るためのツールとなっています。インドネシアの市民やNGOも、オープンガバメントパートナーシッププログラムと協力して、情報にアクセスし、説明責任を確保するためにデジタル技術を使用しています。モンゴルでは、E-ガバナンスプログラムにより25種類の電子サービスが導入されました。2013年以来、「11-11」というコールセンターが、市民がフィードバックを提供するプラットフォームを提供しています。このサービスは2019年に政府公共コミュニケーションセンターに拡大され、フィードバックを受け取り、関連政府機関への紹介を行っています。

フィリピンでの市民技術の展開は、公共サービス提供の監視における市民参加を強化するのに役立っています。例えば、Development LIVE（またはDevLIVE）は、国連開発計画（UNDP）によって開発されたモバイルアプリケーションであり、不利な立場にある自治体への支援（ADM）および自治体への支援（AM）プログラムの下での地方インフラプロジェクトの質に関する市民からのフィードバックを収集するためのオンラインプラットフォームとして、内務地方自治省（DILG）によって採用されています。DevLIVEを通じて、市民は特定のDILGプロジェクトに関する監視と観察結果を提出することができます。フィードバック構造はプログラムされており、市民の満足度を、プロジェクトの可視性、機能性、品質、アクセス可能性、適時性、関連性、保守性に関連する変数で追跡します。[13]

結論

住民投票、公務員のリコール、国民発議などの主要な直接民主主義メカニズムは、このADRN研究グループによって実施された調査で検討されたほとんどのアジア諸国の法制度に正式に組み込まれています。しかし、これらのメカニズムは実際には広く適用されていません。国家レベルでの多くのイニシアチブは頓挫しましたが、地方レベルではいくつかの成功事例が見られました。これらの直接民主主義メカニズムを認める憲法規定における民主的統治の原則は称賛されていますが、住民投票、公務員のリコール、請願が実際に民主主義を促進するために効果的に使用されることを保証するには、依然として significantな課題があります。

この調査における有望な動向としては、地方の計画・予算策定に市民参加を統合するための正式および非公式なガバナンス経路の出現、および社会的説明責任を促進するためのデジタルプラットフォームの活用が挙げられます。しかし、市民エンゲージメントの質を向上させる必要性は依然としてあります。なぜなら、直接民主主義メカニズムは現在、市民社会の参加の名目的な性質のために、意味のある結果よりも少ない結果をもたらす傾向があるからです。支配的な代議制民主主義システムの下で選出された公務員は、政策立案プロセスにおける非選出のステークホルダーの権限を軽視する傾向があります。これは、候補者中心の投票プロセスで疎外された人々の声を増幅することになっている直接民主主義の効果を希釈します。したがって、今後、アジア諸国における民主主義を真に支援する価値観、制度的枠組み、および慣行を育成する取り組みにおいて、代議制民主主義と直接民主主義の両方のメカニズムの役割を考慮することが重要になります。■

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■ Francisco A. Magnoは、デ・ラ・サール大学（DLSU）で政治学と開発学を教鞭をとっている。DLSU ジェシー・M・ロブレド・ガバナンス研究所の創設所長を務めた。2015年から2017年までフィリピン政治学会の会長を務めた。ハワイ大学で政治学の博士号を取得した。

■ タイプセット担当：Jinkyung Baek 研究部長・上級研究員

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