[ADRN Issue Briefing] 斯里兰卡宪法第二十修正案：加强总统权力，削弱民主的简要分析

[编者按]

《斯里兰卡宪法第十九修正案》（19A）的先例被《第二十修正案》（20A）所推翻，这一令人担忧的发展预示着民主价值观可能走向终结。新宪法虽然加强了行政总统的权力，却削弱了所有其他机构的权力，几乎摧毁了制衡体系。斯里兰卡的ADRN成员Verité Research概述了20A的颁布如何标志着斯里兰卡在民主化道路上的倒退。该机构认为，20A不仅推翻了19A在民主化和去政治化治理方面的努力，还模糊了政府的透明度并消除了其问责制。

2020年10月22日，《斯里兰卡宪法第二十修正案》（20A）获得颁布。[1] 20A推翻了此前《宪法第十九修正案》（19A）引入的大部分改革，其主要影响是巩固了行政总统的权力。

本文探讨20A，分为两个主要部分。首先，简要介绍20A通过的背景。其次，将结合其对治理和宪法的影响来讨论20A的特点。

一、20A通过的背景

19A的通过：“善治”（Yahapalanaya）的兴起

19A于2015年4月由当时的斯里兰卡自由党（SLFP）- 联合国党（UNP）联合政府（即“善治”政府）通过。[2] 19A旨在废除《宪法第十八修正案》（18A），该修正案因过度强化行政总统权力并取消关键制衡机制而臭名昭著。[3]

19A引入了多项宪法改革，旨在实现治理的民主化和去政治化。[4] 其中一些改革包括：

• 重新设立宪法委员会（CC），负责审批总统对高级官员和独立委员会成员的任命和罢免；
• 限制总统的豁免权，允许针对总统的决定提起基本权利诉讼；以及
• 限制内阁部长和部长级职位的人数。[5]

19A的废除：“善治”的混乱

“善治”联合政府很快开始瓦解，此前有报道称前总统马欣达·拉贾帕克萨领导的斯里兰卡自由党派系与前总理拉尼尔·维克勒马辛哈领导的联合国党派系之间频繁出现分歧。[6] 这些分歧最终导致了2018年的“宪法政变”，总统西里塞纳试图罢免总理维克勒马辛哈的职务并提前解散议会。[7] 这场危机使斯里兰卡陷入了长达两个月的宪法僵局，期间19A因造成了不可行的治理结构而受到严厉批评。[8]

2019年4月，国家安全出现严重漏洞，导致了复活节连环爆炸案。许多19A的反对者将此次事件归咎于19A固有的问题。[9] 特别是，19A下总统权力的削弱被认为损害了国家安全，将安全问题推到了政治讨论的前沿。[10]

废除19A的授权：2019年总统大选和2020年议会大选

在此背景下，斯里兰卡于2020年11月16日举行了总统大选。主要竞争者是斯里兰卡人民阵线（SLPP）候选人戈塔巴雅·拉贾帕克萨，他曾在其兄长马欣达·拉贾帕克萨担任总统期间担任国防部长。戈塔巴雅·拉贾帕克萨以加强国家安全和稳定经济为竞选纲领，并打算通过废除19A来实现这一目标。[11] 在选举中，拉贾帕克萨获得了明确授权，赢得了52.25%的普选票，比下一位竞争者——团结人民力量党的萨吉斯·普雷马达萨——多约130万张选票。[12] 拉贾帕克萨获胜后，政界人士立即呼吁举行新的议会选举，以便SLPP能在议会中获得三分之二多数席位，从而能够废除19A。[13] 随着COVID-19大流行进一步削弱经济，要求废除19A并建立一个能够稳定经济和安全利益的强大行政机构的呼声日益高涨。这些政治趋势和转变主导了媒体，并极大地塑造了关于治理的公众讨论。[14]

在2020年8月5日举行的议会选举中，拉贾帕克萨领导的政治联盟赢得了225个席位中的150多个，获得了三分之二多数。[15] 此后不久，就有人呼吁废除19A，新任命的内阁部长们成立了一个委员会起草一项废除19A的法案。[16]

废除19A，通过20A

20A法案于2020年8月28日公布于政府公报，随后在最高法院受到挑战。[17] 2020年10月20日，议长正式通知议会，最高法院已裁定20A法案可由三分之二多数通过，但其中四项条款需要通过全民公投进一步批准。[18]

20A法案于2020年10月21日和22日在议会进行了辩论。值得注意的是，提交给议会的最终法案不包含最高法院裁定需要全民公投批准的四项条款。尽管反对派强烈反对20A法案，但共有156名议员投票赞成20A法案，从而通过了20A，并有效取代了19A。[19]

二、20A的特点及其影响

20A对斯里兰卡的宪法和治理具有深远的影响。将结合宪法的六个方面来探讨20A的影响：1）行政总统；2）议会委员会；3）内阁；4）议会；5）司法机构；以及6）独立委员会。

1. 行政总统

显而易见，加强行政总统职位是20A的主要特点。将结合四个关键特征来分析其对行政总统的影响。

1. 任命和罢免高级官员及独立委员会的权力

根据20A修正案，总统在任命高级官员时，有义务征求议会委员会（PC）的意见。[20]以及独立委员会成员。[21]然而，总统不受议会委员会意见的约束。因此，总统在任命方面拥有完全的自由裁量权。这与19A修正案形成对比，根据19A修正案，总统在进行此类任命之前需要获得宪法委员会（CC）的批准。

20A修正案还赋予总统罢免高级官员和独立委员会成员的权力，前提是宪法或其他法律未规定罢免程序。[22]

这些职位和委员会代表了关键机构，其独立性对民主治理至关重要。根据20A修正案，总统在决定这些职位的人选和构成方面拥有完全的控制权，这实际上赋予了总统影响治理的几个关键方面。因此，这些机构的独立性受到损害，并可能导致公众对这些机构的信心受到侵蚀。

1. 自行分配部长级职务的权力

20A修正案还允许总统“自行分配任何议题或职能，并且未分配给任何部长的议题或职能应由总统继续负责”。[23]因此，总统可以自行分配任何部长级议题或职能，并获得对国家事务的非凡控制权。这种对单一机构不成比例的加强破坏了政府的制衡体系。总统控制关键部长级议题和职能以及自行决定政策的能力，也破坏了内阁部长们的集体独立性。

相比之下，根据19A修正案，总统无权自行分配部长级职能和议题。[24]

1. 在任期两年半后解散议会的权力

20A修正案授予总统在议会首次召开两年半后解散议会的权力。[25]通过这样做，总统可以提前举行新的选举，以争取获得更有利于其议程的议会构成。这种情况可能严重损害议会的独立性和完整性。

根据19A修正案，总统只有在议会首次召开四年半后才能自行决定解散议会。[26]

1. 罢免总理的权力

斯里兰卡的议会遵循威斯敏斯特模式的传统，该模式承认总理是代表政府处理议会事务的关键官员。根据20A修正案，总统有权单方面罢免总理。[27]总统这种不受限制的罢免总理的权力严重削弱了总理的独立性，进而削弱了议会的完整性。因此，议会在制衡总统和行政部门方面的作用受到了严重损害。

根据19A修正案，总理因辞职或不再是议会议员（MP）而离职。[28]

1. 议会委员会（PC）

议会委员会（PC）取代了宪法委员会（CC）。宪法委员会通过批准总统的任命/罢免来制约总统的自由裁量权，以维护政府和民主机构的独立性。[29]宪法委员会由十名成员组成，其中三人是“独立成员”。[30]

另一方面，议会委员会（PC）只能对总统的决定发表“意见”，而总统没有义务遵守议会委员会的意见。[31]因此，根据20A修正案，总统在任命和罢免高级官员及委员会成员方面的自由裁量权几乎不受限制。此外，议会委员会由五名议员组成。[32]

1. 内阁部长

除了总统能够不受限制地自行分配任何议题或职能外，20A修正案引入的以下变化也使得内阁部长进一步屈从于总统：

1. 总统自行决定内阁的构成

20A修正案授权总统在“认为有必要”与总理协商的情况下，任命议员为内阁部长。[33]实际上，总统在决定内阁部长方面拥有完全的自由裁量权。因此，内阁部长似乎是根据总统的意愿任职，从而削弱了其独立运作的能力。

根据19A修正案，总统在决定和更改内阁构成时有义务征求总理的意见。[34]

1. 议会

除了解散议会的权力外，20A修正案引入的另外两项修正案对议会的问责制产生了影响：

1. 未经公众审查通过“紧急”法案

19A修正案废除了未经公众审查即可通过“紧急”法案并向最高法院提出质疑的程序。然而，20A修正案重新引入了通过此类“紧急”法案的程序。“紧急”法案涉及 i) 国家安全和 ii) 灾害管理的事项，可在24小时内直接提交最高法院裁定（总统可将此期限延长不超过72小时）。[35]因此，议会可以通过有关上述事项的法律，而公众没有机会就这些法律的宪法影响发表意见。

1. 缩短法案最低公布期限

当法案被列入议会议程时，公众有七天的时间向最高法院请愿，质疑其合宪性。[36]根据19A修正案，法案必须在列入议会议程前至少14天在公报上公布。[37]其效果是，公众至少有21天的时间向最高法院请愿。[38]

然而，20A修正案要求法案在列入议会议程前仅七（07）天在公报上公布。[39]这项修正案有效地将公众审查法案和向最高法院请愿的时间从21天缩短到14天，限制了公众对法案进行有意义的质疑本已有限的时间。

1. 司法机构

除了总统对最高法院法官任命不受限制的权力外，20A的另外两个方面对司法独立产生了进一步的影响：

1. 司法服务委员会（JSC）组成的变化

JSC拥有宪法赋予的权力，负责制定有关初审法院和地方法官的行政、调动、晋升和纪律处分政策。[40]根据19A，首席大法官和最高法院的两名资深法官组成JSC。[41]因此，JSC的组成是预先确定的，总统不能直接影响。

根据20A，总统可以自行决定直接任命JSC的其他两名法官。[42]因此，总统可以直接影响JSC的组成，从而影响司法官员的司法政策。这有可能严重损害司法独立。

1. 增加最高法院和上诉法院的席位

在公报上公布并经最高法院审查的20A法案并未提议修改斯里兰卡最高法院的组成。然而，作为最后一刻的委员会阶段修正案，有人提议将最高法院的席位从10名法官增加到16名，将上诉法院的席位从11名增加到19名。[43]这项修正案与20A一起被通过。

在议会辩论期间，政府声称通过这项修正案是在“加强”最高法院和上诉法院的能力。[44]然而，根据20A，新法官的任命将由总统单方面进行。在总统的自由裁量权下，向最高法院任命如此多的新法官，可能在司法独立方面产生深远的影响。

1. 独立委员会

20A赋予总统在其全权酌情决定下任命独立委员会成员的权力。因此，这些委员会的独立性无疑受到损害。然而，20A试图进一步破坏几个独立委员会。

1. 废除国家采购委员会（NProC）和审计服务委员会（ASC）

NProC和ASC是由19A设立的。NProC的任务是制定所有政府采购的程序和准则，并监测和报告公共采购情况。[45]ASC被授权在斯里兰卡审计服务的行政、调动、晋升和纪律事务方面制定独立的规则和政策。[46]这两个委员会的设立旨在加强公众问责制和透明度。尽管如此，NProC和ASC均被20A废除。[47]

1. 减少国家警察委员会（NPC）的职权范围

根据19A，NPC应作为负责警察部门行政管理的独立机构。因此，NPC被授予决定警官任命、调动、晋升、解雇和纪律处分的权力。然而，根据20A，NPC的职权范围被缩减为仅仅听取公众对警官的投诉。因此，警察部门不再在独立委员会的监督下运作。

结论

上述分析表明，20A的主要成果是将行政总统的职位提升到一个权力巨大的地位。20A通过破坏其他机构的独立性和削弱制衡制度来实现这一成果。因此，斯里兰卡宪法中的三权分立以及政府的问责制和透明度因20A而受到严重削弱。20A的这些后果可能削弱民主价值观，并为斯里兰卡推行威权主义做法铺平道路。■

[1]2020年10月29日认证的《宪法第二十修正案》，[以下简称“20A法案”]。

[2]2015年5月15日认证的《宪法第十九修正案》，[以下简称“19A法案”]。

[3]2010年9月9日认证的《宪法第十八修正案》。

[4]参见 Gehan Gunatilleke 和 Nishan de Mel，“胜利、失败与中间地带”（Verité Research 2015年6月），网址为https://www.veriteresearch.org/wp-content/uploads/2018/05/Verit%C3%A9-Research_19th-Amendment-The-Wins-the-Losses-and-the-In-betweens-1.pdf [最后访问日期2021年1月11日]。

[5]19A引入的其他改革包括限制总统解散议会的自由裁量权，废除未经公众审查机会通过“紧急”法案，以及建立独立机构来监管和促进政府采购和公共审计的透明度。

[6]Hilmy Ahamed，“‘Yahapalayana’的闹剧：两年后仍在失败”，《Daily FT》，2017年1月13日，网址为http://www.ft.lk/article/591099/The-farce-that-is-Yahapalanaya--Two-years-on-and-failing [最后访问日期2021年1月11日]；“斯里兰卡的过渡走向何方”，《国际危机组织》，亚洲报告第286号，2017年5月16日，网址为https://www.crisisgroup.org/asia/south-asia/sri-lanka/286-sri-lanka-s-transition-nowhere [最后访问日期2021年1月11日]。

[7]“斯里兰卡总统解雇总理后暂停议会”，《路透社》，2018年10月27日，网址为https://www.reuters.com/article/us-sri-lanka-politics/sri-lankan-president-suspends-parliament-after-firing-prime-minister-idUSKCN1N107E [最后访问日期2021年1月11日]；Manthri.lk网站，“关于2018年10月14日提交议会的不信任动议的议会速记录摘录”^14日年11月2018日），载于“http://www.manthri.lk/en/blog/posts/extracts-from-the-parliamentary-hansard-concerning-the-no-confidence-motion-presented-in-parliament-on-the-14th-of-november-2018 [最后访问时间 2021年1月11日]。

[8] 最高法院七名法官一致裁定，西里塞纳总统的这些行为违宪。参见“Rajavarothiam Sampanthan v. The Attorney General”，最高法院（特别上诉）第351/2018号，（斯里兰卡最高法院），2018年12月13日判决，载于“http://www.supremecourt.lk/images/documents/sc_fr_351_2018.pdf [最后访问时间 2021年1月11日]

[9] “西里塞纳要求废除19^日修正案，指责其导致政治不稳定”，《印度时报》，2019年6月23日，载于“https://timesofindia.indiatimes.com/world/south-asia/sirisena-demands-repealing-of-19th-amendment-blames-it-for-political-instability/articleshow/69914507.cms [最后访问时间 2021年1月11日]。

[10] “19A危害国家安全——总理拉贾帕克萨”，《Ceylon Today》，2020年10月22日，载于“https://ceylontoday.lk/news/19a-jeopardised-national-security-pm-rajapaksa [最后访问时间 2021年1月11日]。

[11]总统办公室网站，“繁荣与辉煌的愿景”（戈塔巴雅·拉贾帕克萨的官方总统宣言），载于“https://www.presidentsoffice.gov.lk/wp-content/uploads/2019/16/Gotabaya_Manifesto_English.pdf [最后访问时间 2021年1月11日]，第09页。

[12]斯里兰卡选举委员会网站，总统选举——2019年结果，载于“https://elections.gov.lk/web/wp-content/uploads/election-results/presidential-elections/pre2019/PRE_2019_All_Island_Result.pdf [最后访问时间 2021年1月11日]。

[13] “我们正在研究19^日修正案以制定即时行动计划：马欣达·拉贾帕克萨”，《Lanka Business Online》，2019年11月17日，载于“https://www.lankabusinessonline.com/we-are-studying-19th-amendment-to-plan-immediate-programme-of-action-mahinda-rajapaksa/ [最后访问时间 2021年1月11日]；“我们需要一个强大的议会来废除19^日修正案：戈塔巴雅·拉贾帕克萨总统”，《Newsfirst.lk》，2019年12月29日，载于“https://www.newsfirst.lk/2019/12/29/we-need-a-strong-parliament-to-discard-the-19th-amendment-president-gotabaya-rajapaksa/ [最后访问时间 2021年1月11日]。

[14]Verité Research，“19A倒退”，（2020年8月23日），10 (34) 《The Media Analysis》[最后访问时间 2021年1月11日]；Verité Research，“20A：合法性岌岌可危”，（2020年10月4日）10 (39) 《The Media Analysis》[最后访问时间 2021年1月11日]。

[15]斯里兰卡选举委员会网站，议会选举结果2020，载于“http://elections.gov.lk/en/elections/PE_RESULTS_2020_E.html [最后访问时间 2021年1月11日]。

[16] “政府将在9月中旬提交20^日修正案”，载于“}]} comprennent les éléments suivants :Newswire，2020年8月14日，载于 http://www.newswire.lk/2020/08/14/government-to-table-20th-amendment-by-mid-september/ [最后访问时间2021年1月11日]；‘教育部长就第19^次修正案提出批评，称复活节种族灭绝是其后果’，《LankaNewsWeb》，2020年8月23日，https://www.lankanewsweb.net/67-general-news/67142-Education-Minister-levels-criticism-over-19th-Amendment-says-Easter-Genocide-was-its-outcome [最后访问时间2021年1月11日]。

[17]关于《斯里兰卡宪法第20次修正案》，S.C (S.D.) 01/2020（斯里兰卡最高法院），载于http://www.supremecourt.lk/images/documents/sc_sd_01_39_2020.pdf [最后访问时间2021年1月11日]。

[18] 同上。

[19]Manthri.lk网站，“议员们如何投票支持第20^次修正案？”，载于http://www.manthri.lk/en/blog/posts/how-did-mps-vote-for-the-20th-amendment [最后访问时间2021年1月11日]。

[20]这包括首席大法官、上诉法院院长、最高法院和上诉法院法官、总检察长、审计长、议会行政专员（监察员）、议会秘书长、警察总监等职位，以及选举委员会、人权委员会、公共服务委员会、反腐败委员会、国家警察委员会、财政委员会和定界委员会的成员。

[21]第20A号法案第6条[第41A(1)条]。

[22]第20A号法案第6条[第41A(10)条]。以下职位没有规定的罢免程序：审计长、监察员和议会秘书长，以及公共服务委员会、国家警察委员会和财政委员会的成员。

[23]第20A号法案第7条[第44(2)条]。

[24]参见第19A号法案第9条[第44条]，该条并未规定总统可将内阁职能分配给自己。

[25]第20A号法案第12条[第70(1)(a)条]。

[26]第19A号法案第17条[第70(1)条]。

[27]第20A号法案第7条[第47(2)(a)条]。

[28]第19A号法案第9条[第46(2)条]。

[29]第19A号法案第8条[第41B (1)和(5)条]。

[30]第19A号法案第8条[第41A (1)条]。另见宪法委员会独立成员的标准，第41A (4)和(5)条。

[31]第20A号法案第6条[第41A (1)条]。

[32]同上。另见议会委员会成员的标准，但书条款。

[33]第20A号法案第7条[第44(1)条]。

[34]第19A号法案第9条[第43(2)条]。

[35]第20A号法案第26条[第122条]。

[36]《1978年宪法》第121条。

[37]第19A号法案第18条[第78(1)条]。

[38]21天的计算方式为：公告发布与法案列入议程之间为14天，法案列入议程之后为7天。

[39]《20A法案》第13条[第78(1)条]。

[40]《1978年宪法》第111H条。

[41]《19A法案》第28条[第111D(1)条]。

[42]《20A法案》第23条[第111D(1)条]。

[43]《20A法案》第25条[第119条]和第31条[第137条]。

[44]《议会辩论官方报告（Hansard）》2020年10月22日，“https://www.parliament.lk/uploads/documents/hansard/1604463391079193.pdf[最后访问日期：2021年1月11日]，第1834-1838页。

[45]《19A法案》第46条[第156C条]。

[46]《19A法案》第35条[第153C条]

[47]《20A法案》第35条和第56条。

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