中国在后社会主义背景下的市场监管

Yukyung Yeo是庆熙大学国际研究学院副教授。她于2007年获得马里兰大学帕克分校博士学位。加入庆熙大学之前，她曾于2007-2009年在香港城市大学担任博士后研究员，并于2009-2011年担任助理教授。她的研究兴趣包括社会主义市场经济的制度变迁、中国共产党对企业的政治控制以及对外经济政策。她发表了多篇论文和书籍章节，包括“对中共地方纪律检查委员会的补充：中央巡视组的赋权”（2016年）、“中国中央国有企业集团的公司治理背景分析”（2013年）以及“中国被渗透的投资控制，1978-2013年”（即将发表）。她的第一本著作手稿，《从计划者到监管者：中国如何管理战略性产业》，目前正在审阅中。

引言

在深化后毛泽东时代的经济改革中，最显著的变化之一是中国国家从经济的计划者转变为监管者。然而，本研究认为，中国国家监管并未朝着极简政府或独立监管机构的方向发展，而是以非正式制度和党组织与正式制度相结合为基础，保持了韧性。此外，选择性产业管理模式及其由此产生的监管形式内部差异，反映出中国存在“许多政治经济体”。本研究试图解释产生这种多样化国家监管形式的原因，然后处理另外两个问题：一是这种中国产业监管的多样化模式是否与越南等其他后社会主义国家更广泛的社会主义监管模式兼容；二是本文的研究结果是否预示着未来向拥有独立监管机构和自主企业的自由市场经济演变，还是巩固作为替代路径的资本主义国家。

中国战略性部门的国家-企业关系

改革经济通常意味着用新系统取代旧系统。因此，社会主义制度下的经济改革可能意味着用市场制度取代计划经济的一套制度，因为计划经济的大多数制度与市场导向的制度不兼容。例如，微观和宏观经济制度，特别是财政和货币体系，应调整为市场导向的制度，以便在不产生或面临风险的情况下成为全球市场参与者。然而，尽管中国市场自由化程度不断提高，但只要这些部门对国民经济至关重要，中央控制仍然强劲。在此过程中，非正式制度和党组织（尽管常常被忽视）在监管市场和企业方面发挥着关键作用。国有经济在主导产业中的主导地位，为私营企业影响政策制定过程留下的空间很小。同样，本应代表行业和企业利益的行业协会发现很难正常运作并发挥有意义的作用。从这个意义上说，行业协会或公私挂钩，这是考察一般国家-企业关系中相互关联的组成部分，对于解释中国主导战略性产业中国家-企业关系的作用不大。此外，由于本文旨在考察国家如何对企业施加监管控制，而不是企业如何影响国家政策和监管，因此更侧重于阐明国家监管的手段，并解释产生各部门内部差异的因果变量。非正式制度和党组织在政府和企业中的主导规范和作用将在下文讨论。

来自中心的视角

在中国，有一个普遍的政治规范：中央领导层关注的战略重要性可能会招致中央监管，无论固有的产业特征或制度限制（例如产权）如何，即使中央党政机关缺乏正式权力；正如稍后将讨论的，非正式制度已经出现以实现这一点。然而，中国的产业管理表明，中央监管权力的集中并未导致为新市场创建一套规则；相反，出现了一系列多样的制度安排。换句话说，中央监管的形式因部门而异。第一个干预变量是控制的概念。在中国，对经济命脉（如顶尖产业）实行严格国家控制的观念，导致了高度集中的监管形式（硬性监管）。另一方面，当将权力下放给地方和外国投资者作为发展战略时，中央监管的形式往往是软性的。产权的主导模式是造成战略性产业之间中央监管形式不同的另一个关键干预变量。所有制的主导模式很重要，因为它影响中央和地方当局在管理相关产业企业方面的权力平衡。最后的干预因素是治理结构；分散的权力和企业（即缺乏正式权力）可能会导致中央更多地依赖“非正式”制度进行直接监督。因此，高度分散的战略性产业（例如汽车行业）的商业和市场受到中央监管控制，但通过非正式渠道。这三个变量共同在中国主要经济部门创造了一种新的（中央）监管形式（例如软性与硬性中央监督）。这种模式是中国在其主要产业部门“选择性监管控制”所产生的。更重要的是，非正式制度的重要性在传统的监管理论和监管政治中很少受到关注，这可能导致我们忽视政治行为的潜在动机，并使我们无法解释制度结果。因此，中国的监管模式可以概括为以下关键要素：中央通过党组织领导下的非正式制度进行监管控制。

非正式制度

事实上，关于非正式制度日益增长的研究反映了一个不容否认的现实：“塑造政治生活的许多游戏规则是非正式的——在官方批准的渠道之外创建、沟通和执行。”这在许多发展中国家和后社会主义国家尤其令人惊讶，因为裙带关系和家长制模式与新的民主和市场制度并存，但仍然占主导地位。例如，俄罗斯的“blat”或中国粘稠的政企关系就体现了非成文规则在解释政治行为和经济成果方面的重要性。需要澄清的是，本研究中的非正式制度被定义为“社会共享的规则，通常是非成文的，在官方批准的渠道之外创建、沟通和执行。”实际上，非正式规则在制度主义（如历史制度主义或理性选择制度主义）研究中很少受到关注，主要是因为许多文献认为正式规则主要影响参与者的激励和期望。监管政治和改革的研究也不例外。许多文献分析了正式制度，重点关注发达工业国家。新自由主义和新组合主义国家模式都未能认真考虑非正式规则和程序及其对正式制度和其他相关参与者绩效的影响。正如Helmke和Livitsky恰当地指出的那样，“这种狭隘的关注可能是有问题的，因为它可能忽略了驱动政治行为的许多因素，并阻碍了对重要政治现象的解释努力。”正如对汽车行业监管政治的研究详细说明的那样，正式制度在解释中国高度分散的汽车行业及其企业的监管机制方面是有限的，中央监督通常是通过非正式共享的规则和程序来行使的。因此，更高级的制度分析要求仔细关注正式和非正式规则。通过考虑中央组织监管机构“巡视组”的非正式渠道，一些人已经发现了如何设计和运用非正式监管以补充地方层面的正式制度。事实上，巡视组的这种非正式监管为地方当局提供了激励，以约束政治行为，使其在国有资产管理不善方面与地方国有企业合作。更重要的是，与正式制度的监管监督相比，非正式渠道的使用往往使中央监管变得间接和软性。事实上，中国政治经济中的非正式监管通常由党组织行使，党组织在中国政府和国有企业中保留强大的政治控制，但在新自由主义和新组合主义/国家主义模式中却在很大程度上被忽视。

党组织

党组织如何深入渗透政府和企业，影响主要产业的监管模式？可以说，中国共产党（CCP）在经济改革和国有资产利用方面继续发挥重要的监督作用。那么，问题是中共如何对其监管主要产业及其企业施加控制？它们如何影响这些产业的监管模式？事实上，党组织对未能将这些关键政治制度纳入分析的传统框架构成了重大挑战。两个党组织服务于党的利益。首先，“领导小组”作为一种由特定部门的高级官员组成的党政联合组织，负责监督金融、电信、电力等众多行业。也就是说，在每个行业的监管机构之上，领导小组为市场设定了整体发展方向和规则。通过这种方式，监管机构远非独立于这种党政影响。另一个是其组织部（中组部），它深度参与监管机构高级官员和国有企业高管的任命。通过轮岗制度，组织部试图维持党对监管机构和主要国有企业的控制。企业领导人在中共中央委员会中的强大代表性也表明，党是如何以增加企业自主性为幌子，深度渗透到企业集团中的。因此，领导小组的工具和组织部的任命权力使党能够牢牢控制大多数战略性产业。其结果是，与强调监管机构独立于政府和行业之外的传统观念相反，在中国已经形成了一种政府、行业和监管机构之间高度相互依存的关系。党组织，如领导小组、组织部和“巡视组”，在监管市场方面处于中心地位。简而言之，各种党组织通过三种控制工具产生了相互依存的国家-行业关系，更确切地说，是监管机构-国有企业关系。这反映了一个现实，即传统的二分法方法，如市场与国家，在解释拥有强大政治经济遗产的转型经济体方面是高度有限的。

比较视角：越南的党政监管

通过比较其他后社会主义国家（特别是越南）的潜在规范和制度，可以更细致地了解中国“选择性产业管理”的模式，越南在有韧性的社会主义制度下采取了类似的改革路径。事实上，将中国与越南进行比较，是为了考察中国的选择性产业监管及其内部差异是否与越南等其他后社会主义国家更广泛的社会主义实践兼容。这将有助于构建一个关于国家从计划者向监管者转变的普遍解释，在有韧性的社会主义政治经济制度下。通过将中国置于后社会主义背景下，我们可以考察选择性产业管理模式（本研究的关键论点）是否被视为后社会主义政权的普遍做法。现有研究认为，社会主义国家的监管者是强大的国家，它们通过过去的计划官僚机构精心设计了规则以及正式和非正式制度，以塑造市场力量，服务于党国的经济发展目标和党的合法性。越南和中国通常被视为在正式制度构成上相似之处多于不同之处……（续）