韓国の中間層外交のための政策提言：開発協力

EAI中間層外交イニシアチブ政策提言 4

著者

李承珠は中央大学政治国際関係学科の教授である。李教授は延世大学で学士号と修士号を、カリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得した。以前はシンガポール国立大学政治学部助教授、延世大学国際関係学部助教授、およびバークレーAPEC研究センターのポスドク研究員を務めた。近年の著作には「Northeast Asia: Ripe for Integration?」（2008年）および「Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interest, and Domestic Institutions」（2010年）がある。李教授はまた、「The Korean Political Science Review」、「Comparative Political Studies」、「The Pacific Review」、「Asian Survey」などの著名な学術誌にも多くの研究論文を発表している。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、グローバルFTAネットワーク、中間層外交、開発協力である。

2015年以降の時代は不確実性に満ちているが、この移行は中間層としての韓国に機会を提供する。様々な利害関係者の間の複数の亀裂は、いかなる大国も単独ではそれらの間の対立する利害を調停することはできないことを意味する。一方、それは亀裂構造が固定されたものではなく流動的であり、安定した連立を形成・維持するよりも特定の課題のために連立を形成する傾向があることを示している。この流動的な状況は、韓国が様々なアクター間の調整を行う中間層としての地位を確立する機会を提供する。しかし、この機会が韓国が中間層として重要な役割を果たすことを保証するものではない。

21世紀の開発協力における新たな世界秩序を創造する上で、明らかに作用している要因として、パワーシフト、開発協力におけるグローバル・ガバナンスの複雑な性質、そして開発協力政策の国家戦略が挙げられる。この協力と競争のダイナミズムの根底にあるのは、中国の台頭とアメリカの相対的な衰退に象徴されるパワーシフトである。両国が自国の利益を最大化しようとする中で、開発協力を取り巻くグローバル・アーキテクチャへの影響は、競争の段階に入った。

さらに、国際社会が2015年以降の開発協力時代に向かうにつれて、国際舞台の状況は、ミレニアム開発目標（MDGs）が最初に策定された時とは根本的に異なっている。伝統的に支配的であったOECD DACの枠組みの外で開発協力に関与する、新興のドナー（国家および非国家）が数多く存在する。

さらに、かつては孤立して見られていた分野が相互に絡み合うようになり、これらの問題の解決策を見つけるためのより大きな集団的行動と共有された知恵を必要とするようになり、問題の複雑さは劇的に増大した。気候変動、自然災害、病気、経済危機などの問題領域は、国際社会が集団的かつ分野横断的な解決策を見つけることを余儀なくされている例の一部に過ぎない。開発協力コミュニティの間では、これらの横断的な問題は単一のアクターでは対処できないため、開発協力に関与する多様なアクター間のより大きな協力が必要であるという認識が高まっている。

現在開発協力の状況は、中間層がより積極的に主導権を握り、拡大された役割を受け入れることを必要としている。この変化は、韓国の野心的な中間層外交戦略の開始とも一致する。「貢献外交」という旗印の下で、李明博（イ・ミョンバク）政権は、韓国外交を次のレベルに引き上げるための重要な手段として開発協力を位置づけた。李政権は、韓国が地球規模の問題に対処するための国際的な努力に参加する時が来たと主張した。就任後、続く朴槿恵（パク・クネ）政権は、「朝鮮半島の平和プロセス」および「北東アジア平和協力構想」を外交目標として、野心的に「中間層外交」を開始した。開発協力は、中間層外交の有望な分野の一つとして浮上した。すなわち、開発協力と中間層外交が組み合わされて、韓国外交の重要な柱を形成したのである。

以下は、韓国政府が、新たな開発協力の世界秩序がもたらした機会を最大限に活用するために採用すべき一連の提言である。

政策提言

1. 韓国は中間層としての地位を活用し、利害関係者間の対立する利害の調停を支援すべきである

第一に、これらの機会を実現するためには、韓国は中間層としての地位を活用すべきである。2015年以降のアジェンダの形成は、本質的に国連のプロセスである。先進ドナーがMDGs形成に絶大な影響力を持っていた2000年代初頭とは異なり、新興ドナーとしての韓国は、2015年以降の時代において、より大きな裁量権を持つ。2015年以降の時代に関わる政治的状況は、ドナー対受領国、伝統的ドナー国対新興ドナー国、政府ドナー対非政府ドナー、NGO対民間企業といった複数の亀裂によって、MDGsよりもはるかに複雑である。

中間層としての韓国は、複数の利害関係者間の対立する利害を調停するのに適した立場にある。韓国は、中国、インド、ブラジルなどの新興ドナー国の代表団が第4回援助効果向上ハイレベルフォーラム（HLF-4）にブサンで参加したことによって実証されたように、開発協力コミュニティに新興利害関係者を組み込む上で中心的な役割を果たしてきた。過去には、開発協力コミュニティは、伝統的なOECD DAC加盟国と新興の非OECD DAC諸国の間で分断されていた。特に中国のような新興ドナーの多くは、「南南協力」の名の下に、不干渉、無条件の援助提供、そして平等と互恵の原則を推進している。しかし実際には、中国政府はアフリカやラテンアメリカの開発途上国に対し、天然資源との交換やインフラ建設契約の獲得と引き換えに援助を提供する傾向がある。非OECD DACドナーが持つ全く異なるパラダイムは、開発協力の秩序に深刻な亀裂を生じさせた。この点で、ブサンフォーラムに非OECD DAC加盟国を招くことに成功したことにより、韓国は開発協力のグローバル・ガバナンスの回復と強化に貢献した。韓国はこの経験を活かして、利害関係者間の対立する利害を管理することができる。そうすることで、韓国は伝統的ドナーと新興ドナーの間の橋渡し役を務めることができる。

2. 韓国は普遍的な規範と価値を推進する上で、狭隘な国益追求を超越しなければならない

仲介者としての地位を確立するためには、韓国は狭隘な国益ではなく、普遍的な価値と規範を追求すべきである。しかし、韓国がそのような役割を果たすために必ずしも国益を犠牲にする必要はない。むしろ、韓国は国益と普遍的な価値と規範を両立させる方法を見つけるべきである。韓国は長期的に「オープンで包括的な国益」を追求すべきである。来る2015年以降の時代において、韓国自身の開発経験を基盤として、開発協力政策に普遍的な価値と規範を具体化すべきである。

この課題のために、韓国は、韓国の過去、現在、未来を包含する、包括的でダイナミックな経済発展モデルを開発し、輸出する必要がある。韓国の過去の経験に基づきつつも、このモデルは、韓国が当初どのようにその制度に適合する政策を開発したかのダイナミックな軌跡を示すべきである。また、グローバリゼーションや民主化といった外部および国内の圧力に直面して韓国がどのように自己変革を遂げたか、そして将来の課題と機会にどのように直面するかを示すべきである。

3. 韓国は知識力の成長を追求すべきである

韓国は、開発協力における中間層外交を実行するために、その知識力を育成すべきである。ハードパワーを欠く中間層は、利害関係者が同じ問題を異なる角度から探求するよう導くことができる知識力を発展させるべきである。2015年以降の時代において、問題は高度に複雑であり、複数の問題領域にまたがっている。これはまさに、韓国が知識力を発揮して、伝統的に分離されていた問題が今日の開発協力においてどのように結びつけられるかを発見できる状況である。成長、環境、人権、ガバナンス、社会統合、平和といった問題が相互に切り離せないものであるという認識が高まっているが、それらが個々の国の文脈でどのように組み合わせられるかは依然として謎である。例えば、個々の問題に対処するために設計された別々の戦略は、それらが緊密に統合されない限り、そのような複雑な問題に対処するには効果がないだろう。そのような統合された戦略は、持続可能な開発の正当性を高めるだけでなく、「援助効果」を超えて受領国の開発能力の向上をもたらす「開発効果」の可能性を向上させる。これが、多分野アプローチが必要とされる理由である。個々の問題領域における比較優位を活用しつつ、韓国は、個々の問題を異なる層から持続可能な開発の大義に結びつけることができる統合的アプローチを2015年以降の時代に取るべきである。

4. 韓国は開発協力の進展を支援するために、その制度的強みを最大限に活用すべきである

韓国は、国際機関や外国政府との協力と連携を拡大・深化させるために、その制度的プラットフォームを最大限に活用すべきである。韓国は、グローバル・グリーン・グロース研究所（GGGI）、緑の気候基金（GCF）、韓国グリーンテクノロジーセンター（GTCK）の誘致に成功したことから、制度的強みを最大限に活用する努力をすべきである。韓国は、このGGGI-GCF-GTCKのグリーン・トライアングルを基盤として、世界銀行、国連、OECDなどの国際機関、さらにはメキシコ、ブラジル、デンマーク、その他の東アジア諸国などの個々の国々との協力を段階的に拡大すべきである。この段階的なアプローチにより、韓国は先進国と開発途上国の間の効果的な橋渡し役としての評判を得る可能性が高い。要するに、国内アリーナにおける政策の一貫性を維持することが絶対に必要である。周知のように、前任の李明博（イ・ミョンバク）政権は野心的に「グリーン成長政策」を発表し、韓国が新しい経済発展モデルを提案する主導権を握る道を開いた。このイニシアチブにより、韓国はポスト2015アジェンダに関する議論において主要なプレーヤーとして浮上した。しかし、グリーン成長政策は、現朴槿恵（パク・クネ）政権によってためらいがちに支持されたため、ポスト2015プロセスにおける韓国の地位を著しく損なった。この事例から、韓国政府は、ポスト2015プロセスにおいて主導権を握るために、国内政策をポスト2015戦略に体系的かつ安定的に整合させる努力をすべきである…（続く）