多层级世界秩序与韩国的中等强国外交：发展合作政策案例

EAI MPDI 工作论文 第6号

作者

李承柱（Seungjoo Lee）是中央大学政治学与国际关系学系的教授。李教授本科和硕士均毕业于延世大学，并获得加州大学伯克利分校政治学博士学位。他曾任新加坡国立大学政治学助理教授、延世大学国际关系助理教授，以及伯克利亚太经济合作研究中心博士后研究员。他的近期出版物包括《东北亚：一体化准备好了吗？》（2008年）和《亚太贸易政策：思想、利益和国内制度的作用》（2010年）。李教授还在《韩国政治学评论》、《比较政治研究》、《太平洋评论》和《亚洲调查》等知名期刊上发表了多篇研究论文》。他目前的研究兴趣涵盖东亚区域主义、全球自由贸易协定网络、中等强国外交和发展合作等课题。

一、引言：发展合作中的中等强国外交

随着千年发展目标（MDGs）将于2015年到期，发展合作的主要参与者普遍认为有必要建立一个新的世界秩序。然而，与传统捐助国在制定千年发展目标新议程时占据压倒性主导地位的上世纪90年代末不同，21世纪全球发展合作的格局已变得复杂得多。向新时代的过渡并非发生在政治真空中，而是有各种各样具有不同观点和角色的参与者积极参与关于发展的全球讨论。我认为，在21世纪创造发展合作新世界秩序的背后，有三个因素在起作用：权力转移、发展合作全球治理的复杂性以及国家发展合作政策战略。首先，合作与竞争的动态背后是权力转移的象征，即中国的崛起和美国的相对衰落，两国都在努力塑造一个能够更好地反映其在新时代利益的全球架构。在这方面，美国和中国已经进入了架构竞争，为建立新的发展合作秩序奠定了基本轮廓。

其次，进入后2015时代之前的国际环境与制定千年发展目标时大不相同，因为21世纪以来，国家和非国家的新兴捐助者数量迅速增加。就国家行为体而言，非经合组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国，如金砖国家和阿拉伯国家，已成为新的捐助国。非国家捐助者不仅在数量上，而且在影响力上也有所增加。从全球疫苗免疫联盟（GAVI）、全球抗击艾滋病基金（Global Fund）、全球环境基金（Global Environment Facility）到比尔及梅琳达·盖茨基金会（Bill & Melinda Gates Foundation）等政府间国际组织（IGOs）和非政府组织（NGOs）都蓬勃发展。正如盖茨基金会2009年在卫生领域的援助额已位居美国和全球抗击艾滋病基金之后，成为第三大捐助方的事实所示，非国家捐助者已在发展合作中牢固确立了自己的地位和作用。

问题的复杂性也急剧增加，过去分开的问题现在相互交织，需要发展合作的新思路。最重要的是，有必要寻求集体智慧来梳理相互交织的问题，识别它们之间的联系，并为问题提供建设性解决方案。气候变化、自然灾害、疾病和经济危机只是需要这种集体智慧的几个例子。此外，发展合作界普遍认为，任何一个行为体，无论是国家还是非国家，都无法单独应对新兴问题（Manning 2006）。这些新发展表明，确实是时候思考“全球性问题需要全球性答案”（Martin 2005）。

第三，尽管大多数国家都致力于实现发展合作的内在目标，但很难将发展合作政策与个别国家的利益完全剥离。事实上，发展合作的主要参与者在构建新秩序时表现出合作与竞争的双重动态。一方面，他们普遍认为，为可持续发展找到新的全球治理框架至关重要。另一方面，他们相互竞争，以使即将到来的发展合作全球秩序符合自身利益。

21世纪发展合作的快速变化为中等强国提供了宝贵机遇。首先，正如约翰·拉文希尔（John Ravenhill）所言，改变的背景，而非物质条件的改变，对中等强国提升其在全球政治中的影响力至关重要（Ravenhill 1998）。中等强国意识到其物质限制，可能会寻求利基外交，即集中资源于特定领域（Evans and Grant 1991）。发展合作是利基外交的自然选择。

其次，发展合作的各种参与者之间存在潜在利益冲突的事实，为中等强国提供了充分的操纵空间。假设当今的全球政治是以网络化而非等级化的方式组织的（Kahler 2009），那么即使中等强国没有足以左右世界秩序的物质力量，也能提高其可见度和影响力。中等强国在发展合作的各种参与者之间处于更有利的地位：发达国家与发展中国家之间，传统捐助国与新兴捐助国之间，国家行为体与非国家行为体之间。利用其在复杂网络中的地位，中等强国将能够行使地位权力（Kim 2009）。

第三，当然，在网络中拥有有利地位并不能保证中等强国的影响力和声望。为了获得由此带来的物质利益，中等强国必须能够成为全球政治中的“创业领导者”（Young 1991）。与满足于“跟随者”地位（Cooper 1989）的传统中等强国不同，21世纪发展合作领域的中等强国倾向于寻求更积极的角色。在中等强国当前的发展合作架构下，其作用尤为重要。关于21世纪发展合作的全球讨论已通过经济合作与发展组织（OECD）、联合国（UN）、世界银行、二十国集团（G20）峰会等各种论坛进行，这表明需要加强它们之间的系统性联系。然而，发展合作的主要参与者尚未找到建立联系的方法。中等强国超越狭隘的国家利益，可能会协调其他参与者的利益，通过连接多个论坛来组织发展合作的全球治理。

总之，当前的发展合作格局需要中等强国采取更多主动并承担更广泛的角色。这一变化也恰逢韩国启动其雄心勃勃的中等强国外交战略。在“贡献外交”的旗帜下，李明博政府将发展合作视为提升韩国外交水平的关键手段。李政府声称，现在是韩国加入国际社会应对全球性问题的时候了。随后的朴槿惠政府在其就职后，雄心勃勃地启动了其“中等强国外交”，并将其与朝鲜半岛和平进程和东北亚和平与合作倡议作为其外交目标。发展合作成为中等强国外交的一个有希望的领域。也就是说，发展合作与中等强国外交相结合，构成了韩国外交的一个重要支柱。

本文组织如下。第二部分考察了过去十年发展合作的复杂性是如何急剧增加的。第三部分探讨了从千年发展目标时期向后2015年时代的过渡过程。第四部分确定了主要利益相关者之间争论的问题，以探讨韩国中等强国外交的可能性。第五部分考察了韩国，特别是自加入OECD DAC以来，如何在发展合作领域推行中等强国外交。第六部分得出理论和实践意义。

二、发展合作中的权力转移与全球架构变迁

美中在发展合作领域的竞争加剧。这不仅是因为它们试图在塑造新的发展合作全球架构中占据更有利的位置，还因为它们倾向于利用外国援助作为扩大其全球影响力的手段（Lum et. al. 2008）。这两个大国之间的竞争对当前由共享全球目标和规范的OECD DAC成员国支撑的发展合作全球秩序构成了紧迫的压力。

在全球金融危机之后，奥巴马政府于2010年发布了四年期外交与发展评估（QDDR），明确了国防、外交和发展的统一（美国国务院和美国国际开发署 2010）。在这份报告中，美国政府明确表示，在保持与OECD DAC领导的现有全球治理模式的合作姿态的同时，它仍将设计和实施独立的开发合作战略。具体而言，奥巴马政府确定了六个核心领域，这些领域建立在美国的优势之上：可持续经济增长、粮食安全、全球健康、气候变化、民主与治理以及人道主义援助（美国国务院和美国国际开发署 2010: x）。奥巴马政府还确定，美国应构建一个包容性的网络和伙伴关系，以推进其发展合作外交。

在“文官力量”的旗帜下，该报告建议美国政府统一参与美国外交的各种文官组织的专业知识。21世纪的外交继续见证着政府机构、跨国网络、公司、基金会、非政府组织（NGOs）、宗教组织和公民等新兴行为体的崛起。为了适应这一不断变化现实，美国政府应利用和协调文官力量，加强区域和全球联系，并与非政府组织建立网络。发展合作应与文官部门建立新的伙伴关系，以适应这一变化的环境，而不是仅仅依赖美国国际开发署或国务院。通过这样做，报告认为美国政府可以在重建发展合作全球架构方面发挥领导作用，使其“能够帮助各国作为伙伴共同努力，解决共同的问题”（美国国务院和美国国际开发署 2010: 19）。这表明美国政府寻求在不根本否定现有发展合作全球架构基础的情况下，对其进行有意义的变革，而这些基础主要由OECD DAC成员国指导。然而，美国作为最大的捐助国，正在推行新的发展合作政策，这本身就给当前的发展合作秩序带来了压力。

中国在其对外援助政策上也表现出类似的战略性质。凭借其庞大的财政资源，中国试图增加其对外援助的贡献，以匹配其作为世界第二大经济体的经济地位。中国在发展合作领域的崛起与日本21世纪相对衰落形成了鲜明对比。OECD DAC估计，中国在2012年花费了28.5亿美元的优惠性财政援助。根据OECD CRS数据库，中国将排在OECD DAC国家名单的第13位。然而，考虑到中国对外国援助的定义更广泛，包括优惠性贷款、债务减免和投资，在这种定义下，中国的外国援助金额大幅增加。在此背景下，一项研究估计，中国在2007年的外国援助额实际上达到了约300亿美元，表明中国已成为发展合作领域的主要捐助国（Lum et. al. 2008）。此外，中国对外援助的范围是全球性的，它向123个国家提供对外援助（中国国务院新闻办公室 2011）。这反映了中国利用对外援助深化外交关系以及保障其能源供应的事实。一个例子是中国将其45.7%的对外援助集中在非洲国家（中国国务院新闻办公室 2011）。

与美国一样，中国将外国援助与其国家利益紧密联系，并试图利用其来增加其全球影响力。尽管中国对外援助面临越来越多的批评，但中国在一定程度上成功地利用外国援助来增强其软实力（Kurlantzick 2007）。此外，中国在对外援助方面推广了与其它发达捐助国截然不同的目标，并在发展合作领域有效地巩固了自己的地位（Lum et. al. 2008）。..(续完)