Стратегия Кореи в области регионального и глобального финансового управления: от принимающего правила к устанавливающему правила?

Рабочий документ EAI MPDI № 3

Автор

Юн Ук Ли — доцент кафедры политологии и международных отношений Университета Корё, Сеул, Корея. Он является автором, редактором и переводчиком шести книг, в том числе «Японский вызов неолиберальному мировому порядку Америки: идентичность, смысл и внешняя политика» (Stanford University Press, 2008) и «Рост Китая и региональная интеграция в Восточной Азии: гегемония или сообщество?» (Routledge, 2014). Работы Ли также публиковались в различных научных журналах, таких какInternational Studies Quarterly, Review of International Political Economy и Review of International Studies. В настоящее время он заканчивает книгу по восточноазиатскому финансовому регионализму. Ли получил докторскую степень в области международных отношений в Университете Южной Калифорнии в 2003 году.

I. Введение

Внешняя политика состоит из двух элементов: целей политики и стратегий. Цели политики включают определение государством того, что следует защищать и достигать в отношениях с другими странами. Стратегии — это инструменты, помогающие реализовать цели внешней политики. Определение национальных интересов (или постановка целей политики) осуществляется на трех уровнях. Во-первых, оно может быть продуктом более широких, макроисторических, политических, экономических и безопасностных сред, в которых находится государство. Во-вторых, национальные интересы также формируются стратегическими контекстами, которые возникают в результате конструирования государством своих внешних отношений. И последнее, но не менее важное: внутренняя политика также может иметь решающее значение для принятия решений во внешней политике в определенных случаях. Что касается инструментов политики (стратегий), то они включают физическое принуждение, переговоры, сотрудничество и убеждение. Эти механизмы осуществляются в форме односторонности, двусторонности и многосторонности. Для стран, которые не считаются великими державами, объем их политического выбора, а также инструментов политики может быть весьма ограниченным, поскольку они, как правило, являются принимающими правила, а не устанавливающими их.

В международных отношениях финансовые и валютные отношения являются ядром и хребтом международного экономического порядка (порядков). Как таковые, они представляют собой арену конкуренции и сотрудничества, в которой участвуют великие державы, связанные с властью, интересами и идеями. С конца XIX до начала XX века как либерализация капитала, так и золотой стандарт были неотделимы от гегемонии Великобритании. Аналогичным образом, создание и распад Бреттон-Вудской системы, а также подъем неолиберализма как организующего принципа финансового и валютного порядка — все это происходило в рамках конкуренции и сотрудничества между великими державами, такими как Соединенные Штаты и «Большая семерка» (Cohen 1966; Kindleberger 1971; Krasner 1982; Ruggie 1983; Keohane 1984; Cox 1996; Strange 1998; Ikenberry 2001). Эти примеры свидетельствуют о том, что диалектика изменений и преемственности составляет историю международного финансового и валютного порядка за последние 150 лет. Изменения и преемственность происходили через взаимодействие между рынком и государством на глобальном, региональном и национальном уровнях. Эти взаимодействия институционализируют практику поведения государств, действуя в рамках существующего порядка и против него.

Основная функция институционализации — это процесс выработки и трансформации правил. Политика глобальных стандартов является ярким примером. В то же время, правило сопровождается правителем и управляемым (Onuf 1989). Троица Бреттон-Вудской системы — Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк и Всемирная торговая организация (ВТО) — демонстрирует отношения между правителем и управляемым через правила. Устанавливающие правила определяют условия, на которых происходят будущие взаимодействия между членами. Они являются авторами правил игры. Напротив, основная цель политики принимающих правила — адаптироваться к меняющемуся международному финансовому и валютному порядку (порядкам). Другими словами, политика слабых держав отражает ограниченный выбор с небольшой или относительно узкой автономией политики.

Начало XXI века показывает, что мир изменился, как и Корея. Мировой экономический порядок находится на критическом перекрестке трансформации. Корея, ранее являвшаяся принимающей правила, в лучшем случае — догоняющим государством, делает важный шаг к тому, чтобы стать потенциальным устанавливающим правила. Тот факт, что Корея сегодня является членом G-20, консультативного органа мирового экономического порядка, созданного в 2009 году, является одним из примеров такого перехода. В истории мировой экономики следующие десять лет могут быть отмечены как период эпохальных перемен, предвещающий великую трансформацию мирового экономического порядка.

Глобальный кризис 2008 года привел к призывам к изменениям в международном финансовом и валютном порядке как на глобальном, так и на региональном уровне. Во-первых, гегемония доллара ослабевает (Helleiner 2009; Eichengreen 2010). Евро, созданный на основе неолиберальной экономической парадигмы, также сталкивается с серьезными проблемами (McNamara 1998; Gillingham 2005). Китай предпринял попытку уменьшить свою зависимость от доллара, способствуя интернационализации своей валюты, юаня (Lee 2011). Кроме того, Латинская Америка, Африка и Ближний Восток либо уже приступили, либо находятся в процессе вступления в региональные валютные союзы. Восточная Азия не является исключением. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Корея, Китай и Япония (АСЕАН плюс три: АПТ) часто в сотрудничестве с Азиатским банком развития (АБР) серьезно работают над возможностью создания региональной валюты. Хотя характер обсуждения этого проекта долгосрочный, он свидетельствует об уровне недовольства АПТ нынешней гегемонией доллара. Как предсказывает Айхенгрин (2010), возможно, конец долларовой системы близок. Мировая экономика смещается к системе множественных или «лидерless (Cohen 2010)» валют.

Если валютный порядок касается проблемы обменных курсов, обеспечивающих стабильное функционирование спроса и предложения валюты, необходимое для оживления торговли и инвестиций, то финансовый порядок, с другой стороны, связан с институционализацией правил формирования и развития финансовых рынков по всему миру. Создание финансового порядка часто ассоциируется со степенью либерализации капитала, необходимой для стимулирования торговли и инвестиций. Но обратной стороной либерализации финансового рынка являются частые финансовые кризисы в мировой экономике. Таким образом, еще одним столпом финансового порядка является институционализация финансовых механизмов безопасности для предотвращения и управления финансовыми кризисами. Неолиберальная финансовая либерализация, вызванная глобализацией в 1980-х годах, получила сильный удар от глобального финансового кризиса 2008 года. Ее последствия ощущаются до сих пор, ее влияние все еще чувствуется в Европе и других регионах. Активно обсуждаются вопросы создания регионального механизма предотвращения финансовых кризисов, такого как Европейский стабилизационный механизм (ЕСМ), в Латинской Америке, Африке и на Ближнем Востоке. Эти регионы активно стремятся уменьшить свою уязвимость и зависимость от движений западных финансовых рынков.

Восточная Азия также следует той же тенденции. АПТ активно добивается создания региональной системы финансовой безопасности и развития регионального финансового рынка с момента азиатского финансового кризиса 1997-1998 годов. Как подробно описано ниже, Чиангмайская инициатива (впоследствии Чиангмайская инициатива многостороннего характера: CMIM) представляет собой усилия Восточной Азии по институционализации сотрудничества для региональной системы финансовой безопасности. АПТ серьезно рассматривает идею дальнейшего развития CMIM в Азиатский валютный фонд (АВФ), азиатскую версию МВФ. В этом контексте в мае 2011 года АПТ запустила Азиатско-тихоокеанское бюро макроэкономических исследований (AMRO) в Сингапуре. Это сестринское учреждение CMIM, институциональная цель которого — мониторинг и консультирование по макроэкономической политике и показателям стран-членов в качестве регионального подразделения надзора. В мае 2013 года АПТ единогласно согласилась предоставить AMRO статус международного учреждения. AMRO стал первым финансовым учреждением в регионе, имеющим статус международного учреждения. В отношении развития регионального финансового рынка АПТ в 2002 году представила Инициативу по развитию азиатского рынка облигаций (ABMI). Для содействия развитию регионального рынка облигаций АПТ предприняла три институционализированные схемы сотрудничества. Первая — создание Фонда гарантий и инвестиций (CGIF) в мае 2011 года. Вторая — создание Регионального расчетного посредника (RSI), которое в настоящее время находится в процессе реализации; третья — запуск Форума азиатского рынка облигаций (ABMF) в 2010 году. ABMF направлен на стандартизацию местных (или национальных) правил и норм операций с облигациями в регионе.

С учетом вышесказанного, существуют три уровня меняющегося международного финансового и валютного порядка (порядков), которые определяют структурный контекст финансовой и валютной дипломатии Кореи. Первый уровень относится к глубине, степени и направлению изменений в существующей неолиберальной институциональной структуре, такой как реформа МВФ. Второй — степень возникновения и укрепления растущего числа региональных финансовых и валютных систем (Katzenstein 2005; Powers and Goertz 2011). Третий уровень связан с реляционными характеристиками финансового и валютного порядка, развивающегося на региональном и глобальном уровнях. Будут ли они развиваться взаимодополняющим образом? Если нет, будут ли они развиваться эксклюзивно и институционализироваться в конкурентной форме не только на глобальном и региональном, но и на межрегиональном уровнях?

Как Корея, не являющаяся великой державой в каком-либо значимом смысле, может эффективно выполнять роль устанавливающего правила, охватывая мир и Восточную Азию в этот период крупных трансформаций? Более конкретно, как Корея может обеспечить такие цели политики, как стабильность обменных курсов, развитие финансовых рынков и финансовая стабильность, не теряя при этом своей политической автономии? Будет ли какой-либо способ для Кореи проецировать свои политические предпочтения на формирующийся глобальный и восточноазиатский региональный финансовый и валютный порядок? В свете финансовых кризисов 1997 и 2008 годов, которые потрясли корейскую экономику и угрожали полностью ее перевернуть, важность финансовой дипломатии для корейских политиков невозможно переоценить.

В данной статье утверждается, что многосторонность, особенно многосторонность, связывающая региональную и глобальную динамику, должна стать краеугольным камнем корейской финансовой и валютной дипломатии. Будучи средней державой, которая гораздо более ограничена в проецировании своих политических предпочтений на международной арене, чем великая держава, Корея должна не только использовать многосторонность как инструмент политики. Корея должна также стремиться к ней как к самоцели, если она хочет стать устанавливающей правила в меняющемся международном и региональном экономическом порядке (порядках). Конкретно говоря, многосторонность Кореи должна быть смешанной стратегией региональной и глобальной связи. Под этим подразумевается, что наилучший способ максимизировать влияние Кореи — это применить двухэтапный подход (не взаимоисключающий), пытаясь осуществить глобальное влияние, которое проистекает из укрепления региональной многосторонности. Это стратегия «снизу вверх», которая следует от региональных к глобальным процессам. При разработке и проектировании региональных финансовых и валютных механизмов в Восточной Азии Корея должна строить доверие и взаимный опыт в политическом сотрудничестве и координации с Китаем и Японией. Корея должна активно играть роль честного брокера в этих региональных процессах выработки правил. Таким образом, Корея сможет укрепить модели сотрудничества между региональными державами. Эти модели сотрудничества затем превратятся в региональный источник глобального влияния Кореи. Короче говоря, Корея может сделать гораздо больше в формировании глобального финансового и валютного порядка (порядков), чем позволяет ее статус средней державы, выбрав путь принятия Восточной Азии. Как будет далее подробно изложено в данной статье, стратегия региональной и глобальной связи открывает больше возможностей для Кореи по реализации и отражению своих политических предпочтений по сравнению с другими стратегиями. Конечно, могут быть ограничения в том, насколько далеко средняя держава может зайти в инициировании многостороннего подхода и разработке институциональной структуры. Тем не менее, она может эффективно использовать уже существующую многостороннюю структуру, как предполагает существующая литература по многосторонности.

Данная статья состоит из следующего. Во-первых, обсуждается, почему многосторонность полезна для Кореи, средней державы, в свете существующей литературы. Этот раздел представляет теоретическую основу для основного аргумента. Далее, в нем описываются события в области сотрудничества в финансовой и валютной сферах Восточной Азии, представленные CMIM, и глобальной G-20. Наряду с этим, в данном разделе рассматривается и оценивается многосторонняя дипломатия Кореи в этих процессах. На основе вышеизложенного обсуждения, в заключении статьи вновь рассматривается важность многосторонних стратегий в региональной и глобальной связи Кореи.

II. Многосторонность и дипломатия средних держав

1. Почему многосторонность?

Многосторонность — это метод, с помощью которого государство осуществляет свою дипломатическую практику наряду с односторонностью и двусторонностью. Для невеликой державы односторонность — это не то, что она может практически преследовать или предпочитать, поскольку односторонность сопровождается значительным уровнем принудительной силы. Таким образом, у невеликой державы остается два варианта: двусторонность или многосторонность. Однако по следующим причинам многосторонность, а не двусторонность, как правило, лучше работает для таких акторов. В данной статье рассматриваются преимущества многосторонности сначала теоретически, а затем практически — с учетом дипломатии средних держав Кореи.

Сама по себе многосторонность приносит много преимуществ невеликим державам, таким как Корея. Прежде всего, многосторонность, основанная на консенсусе, в отличие от других форм политических процессов, позволяет быть услышанным голосу негегемонических государств в процессе принятия решений. Конечно, не всегда окончательные политические решения распределяют симметричные выгоды всем участвующим государствам. Более того, многосторонность также может быть ширмой для гегемонической политики, как утверждают реалисты (Krasner 1985; Mearsheimer 1995; Grieco 1999)... (Продолжение)