[Document de travail] Propre au pays, sale à l'étranger : le rôle de la Chine dans l'expansion du charbon subcritique en Asie du Sud-Est

Note de l'éditeur

La Chine est le premier producteur et consommateur mondial de charbon, ainsi que le plus grand émetteur de gaz à effet de serre. Étonnamment, la Chine est également le leader mondial du développement des énergies propres. Malheureusement, cette adhésion aux énergies vertes ne s'est pas étendue aux projets de développement d'infrastructures énergétiques à l'étranger de la Chine. Au lieu de cela, la Chine continue de construire des centrales à charbon subcritiques inefficaces dans les régions moins développées, plutôt que d'aider ces nations à évoluer vers une économie à faible émission de carbone. Melanie Hart utilise le cas indonésien pour illustrer pourquoi la Chine doit reconsidérer son approche actuelle avant de devenir un partenaire de développement moins attrayant à long terme.

Citations du document

Introduction

Les entreprises et les banques de développement chinoises jouent un rôle de plus en plus influent dans le développement des infrastructures mondiales. Sur le plan intérieur, la Chine atteint un point où les taux de croissance économique ralentissent et où les entreprises chinoises peuvent souvent trouver de meilleures opportunités d'investissement dans les infrastructures à l'étranger qu'au pays. Par le biais de l'Initiative « Ceinture et Route », Pékin fournit un mélange d'aide diplomatique et financière pour aider les entreprises chinoises à trouver ces opportunités dans des nations allant de l'Asie du Sud-Est à l'Afrique en passant par l'Europe. Les types de technologies et de projets que la Chine apporte à ces nations auront un impact disproportionné sur l'économie mondiale pendant des décennies.

Les entreprises chinoises sont particulièrement actives dans les infrastructures énergétiques. La Chine est le plus grand consommateur d'énergie au monde et connaît une transition massive vers des sources d'énergie plus propres (Hart, Bassett et Johnson 2017). Les entreprises chinoises sont des leaders mondiaux dans plusieurs secteurs des énergies renouvelables – en particulier l'éolien et le solaire – ainsi que dans les technologies de charbon propre de nouvelle génération. Si la Chine tire parti de ses innovations énergétiques nationales pour aider d'autres nations à éviter l'installation de charbon à faible efficacité et à forte pollution, cela permettra aux nations clientes d'éviter les coûts économiques, sociaux, environnementaux et climatiques élevés associés à ces projets. Au niveau mondial, si la Chine oriente la prochaine vague d'expansion des infrastructures énergétiques vers des technologies plus durables, cela aidera la planète à éviter certains des impacts les plus désastreux du changement climatique mondial.

Malheureusement, ce n'est pas l'approche que la Chine adopte aujourd'hui. Au lieu d'aider les nations en développement à acquérir, installer et exploiter des technologies énergétiques innovantes et plus propres, la Chine pilote une expansion massive de centrales à charbon subcritiques à fortes émissions. Au lieu d'élever les autres nations en développement pour les aider à atteindre les normes nationales de la Chine, la Chine traite de nombreuses nations comme une décharge, en y déversant des technologies de production d'électricité au charbon obsolètes qui sont trop inefficaces et polluantes pour être utilisées au pays.

Les responsables et experts du développement chinois soutiennent souvent que la Chine fournit les alternatives les moins chères parce que c'est ce que veulent les nations à faible revenu. Cette approche est à courte vue. Elle ne tient pas compte des coûts à moyen et long terme associés aux projets non conformes. L'expérience de l'Indonésie devrait servir d'avertissement à Pékin. Après avoir acheté une première vague de centrales à charbon subcritiques à la Chine, l'Indonésie se tourne maintenant vers d'autres nations pour soutenir la future expansion de ses infrastructures énergétiques. Si la Chine ne change pas d'approche, les impacts négatifs de la première vague d'investissements énergétiques de l'Initiative « Ceinture et Route » pourraient l'emporter sur les impacts positifs. Cela pourrait être particulièrement important en Asie du Sud-Est, qui est l'une des régions à la croissance la plus rapide en matière de consommation d'énergie et un axe majeur de l'Initiative « Ceinture et Route » de la Chine. Ce document décrira l'approche actuelle de la Chine en matière de développement énergétique en Asie du Sud-Est et les risques associés à cette approche.

L'approche de la Chine en matière de développement de centrales au charbon

Sur le plan intérieur, la Chine modernise sa flotte de centrales au charbon, passant des unités subcritiques plus anciennes et très polluantes à des unités supercritiques et ultra-supercritiques plus récentes et plus propres (Hart, Bassett et Johnson 2017). Les régulateurs chinois utilisent un mélange de normes d'efficacité, de réglementations sur les émissions et de retraits obligatoires de centrales subcritiques pour orienter ce changement. Les mesures réglementaires sont impressionnantes. D'ici 2020, toutes les unités de production d'électricité au charbon existantes en Chine devront respecter une norme d'efficacité de 310 gce par kilowattheure. Pour comparer avec la flotte américaine : aucune unité de production d'électricité au charbon existante aux États-Unis n'atteint aujourd'hui ces niveaux d'efficacité (Hart, Bassett et Johnson 2017).

La transition énergétique intérieure de la Chine fait de la nation un leader mondial des technologies de centrales au charbon supercritiques et ultra-supercritiques. Si la Chine tire parti de son rôle international croissant pour apporter ces technologies à d'autres nations, cela pourrait aider ces dernières à éviter la construction de centrales au charbon plus polluantes et plus riches en carbone. La Chine est particulièrement active dans les pays en développement qui ne peuvent pas satisfaire aux normes de projet élevées requises pour obtenir un financement de la Banque Mondiale et d'autres banques de développement dirigées par l'Occident (FMI 2018). Beaucoup de ces nations à faible revenu connaissent actuellement les taux de croissance rapides associés au développement économique à un stade précoce et, pour alimenter cette croissance, une expansion rapide des infrastructures énergétiques. Les technologies de production d'électricité que ces nations choisiront auront un impact disproportionné sur leurs conditions environnementales locales et le climat mondial pendant des décennies. La Chine est bien placée pour orienter cette expansion dans une direction durable.

Malheureusement, Pékin adopte jusqu'à présent une approche différente. Lorsque les banques et les entreprises chinoises vont à l'étranger, elles ont tendance à suivre une stratégie bifurquée : elles apportent des technologies énergétiques de pointe sur les marchés développés et des technologies bon marché et obsolètes sur les marchés en développement. Dans le secteur de l'énergie, cette stratégie risque de grever les régions en développement de graves pollutions environnementales locales et d'émissions de carbone en flèche. Alors que Pékin resserre les normes nationales de la Chine en matière de production d'électricité au charbon, les entreprises chinoises ne peuvent plus construire de centrales subcritiques au pays, si bien que beaucoup d'entre elles exportent ces technologies. Dans certains cas, des entreprises chinoises démantèlent même des centrales au charbon obsolètes et les exportent vers des pays en développement. Au niveau mondial, si la Chine continue d'exporter des technologies énergétiques obsolètes, il sera plus difficile de ralentir et de réduire le changement climatique mondial.

L'expansion énergétique de l'Asie du Sud-Est

L'Asie du Sud-Est est l'une des régions à la croissance la plus rapide en matière de consommation d'énergie et lance un important boom des infrastructures énergétiques. La consommation d'énergie par habitant dans la région est encore relativement faible, à 0,13 tonne d'équivalent pétrole en 2013. Ce taux de consommation devrait plus que doubler d'ici 2035, à mesure que le développement économique élargit l'accès à l'énergie et la capacité de consommation dans toute la région (Centre ASEAN pour l'énergie 2015). La population devrait également croître rapidement, ce qui stimulera davantage la croissance de la consommation d'électricité. Entre 2015 et 2040, la demande globale d'énergie de la région devrait augmenter de 80 % et la consommation d'électricité devrait tripler. D'ici 2025, la région devrait ajouter environ 1,5 billion de dollars en nouvelles infrastructures énergétiques pour répondre à sa demande croissante. Les choix technologiques en matière d'énergie faits lors de cette expansion massive des infrastructures auront un impact disproportionné sur l'efficacité énergétique, la durabilité et les émissions climatiques de la région pendant des décennies.

En 2013, la région de l'ASEAN produit 821 TWh d'électricité, dont 44 % proviennent du gaz naturel, 31,5 % du charbon et 4,16 % du pétrole (Centre ASEAN pour l'énergie 2015). Bien que le gaz naturel domine en capacité installée, la région se tourne rapidement vers le charbon, et le charbon dépasse déjà le gaz naturel dans les nouvelles constructions. D'ici 2035, le charbon devrait représenter environ 55 % de la production d'électricité de la région (représentant 30 % de la croissance mondiale totale du charbon jusqu'en 2035). D'ici 2040, la région consommera probablement autant de charbon que l'Inde aujourd'hui. En conséquence, les émissions de dioxyde de carbone liées à l'énergie dans la région devraient doubler d'ici 2035.

Les énergies renouvelables sont également en croissance – en 2013, la capacité installée de production d'énergie renouvelable s'élevait à 45,7 GW et représentait environ 21 % de la production totale d'électricité. Toutes les nations de l'ASEAN ont des objectifs et des politiques en matière d'énergies renouvelables, mais le charbon bénéficie encore d'un soutien politique substantiel, en partie parce que la région est riche en ressources de charbon et en partie parce que les intérêts de production de charbon influencent fortement la politique énergétique dans de nombreuses nations de l'ASEAN.

Le rôle de la Chine dans l'expansion du charbon subcritique en Asie du Sud-Est

Ci-dessous, le Tableau 1 recense le nombre d'unités de production d'électricité au charbon que les entreprises chinoises soutiennent dans les trois niveaux de revenus de l'Asie du Sud-Est et au fil du temps. Il n'est pas surprenant de voir des centrales subcritiques dans la période 1996-2005 car des centrales plus propres étaient moins disponibles. Cependant, le pipeline de projets post-2015 est préoccupant, car ces centrales sont en construction à une époque où la région de l'Asie du Sud-Est connaît un boom énergétique majeur, où des options plus propres sont plus disponibles, et où Pékin interdit les technologies subcritiques au niveau national.

Les entreprises chinoises commencent à apporter des projets plus propres dans la région. En 2016, les entreprises chinoises avaient participé à 4 projets de charbon plus propre, avec 17 autres en projet. Cependant, la Chine est beaucoup plus active du côté subcritique, avec 154 unités achevées et 75 autres en projet en 2016.

Source : Analyse du Center for American Progress utilisant des données de S&P Global Platts.

Note : La catégorie « post-2015 » comprend les centrales en exploitation en 2016 et début 2017, mais est principalement composée de centrales en construction ou prévues pour 2017-2021. Ce graphique n'inclut pas les centrales qui ont été retirées ou annulées avant 2016.

Les responsables et experts du développement chinois affirment régulièrement que les entreprises chinoises fournissent simplement ce que les nations clientes peuvent se permettre et qu'une fois que ces nations pourront se permettre des technologies plus propres, les entreprises chinoises seront ravies de les leur fournir. Cependant, la réalité est que d'autres grands bailleurs de fonds construisent déjà des projets plus propres dans des nations où la Chine promeut encore activement le charbon subcritique. Par exemple, le Japon a actuellement seize projets de centrales au charbon ultra-supercritiques en cours dans la région, tandis que la Chine n'en a que trois.

Leçons tirées de l'Indonésie

Les responsables et experts indonésiens en énergie admettent que les entreprises chinoises qui ont fourni des unités de production d'électricité au charbon subcritique pour le programme de 10 000 MW livraient ce que l'Indonésie demandait, à savoir une solution à faible coût. Les responsables indonésiens rapportent que les entreprises japonaises et sud-coréennes ont tendance à se retirer et à refuser de construire des centrales à des prix ultra-bas, mais les entreprises chinoises sont plus susceptibles d'essayer de faire fonctionner les choses, ce qui entraîne parfois de mauvaises conséquences.

Aujourd'hui, l'Indonésie reconnaît que la technologie du charbon subcritique est un mauvais investissement, en particulier lorsque les centrales subcritiques sont fabriquées à l'aide de composants obsolètes et/ou de seconde main. Sous l'actuel président indonésien Joko Widodo, Jakarta a annoncé une nouvelle expansion prévue de 35 000 MW de capacité de production, qui devrait inclure des technologies de charbon plus propres ainsi que des énergies renouvelables. En théorie, l'expansion de 35 000 MW serait une excellente occasion d'introduire les solutions technologiques de pointe de la Chine. En réalité, cependant, des entretiens récents sur le terrain suggèrent que les responsables indonésiens évitent largement la technologie chinoise cette fois-ci en raison de l'expérience du gouvernement avec les expansions précédentes de centrales au charbon subcritiques financées et fabriquées par la Chine. Au lieu de cela, les responsables locaux rapportent qu'ils se tournent principalement vers le Japon et la Corée du Sud pour des alternatives plus propres.

Le cas indonésien suggère que lorsque la Chine fournit des systèmes à faible coût et à fortes émissions aux marchés en développement, les problèmes de performance ou de durabilité à moyen et long terme peuvent non seulement affecter les trajectoires climatiques et d'émissions de ces nations, mais aussi leur ouverture à choisir les technologies chinoises à mesure qu'elles progressent sur l'échelle du développement économique.

Les responsables chinois supposent qu'en fournissant des solutions à faible coût aujourd'hui, ils auront l'opportunité de fournir des solutions plus propres et plus performantes plus tard. En réalité, les expériences négatives avec les premiers projets de développement chinois pourraient détourner les nations clientes des futurs projets chinois. Si tel est le cas, cette tendance pourrait saper la position de la Chine en tant que fournisseur de technologies à faibles émissions dans toute la région, malgré le fait que la Chine ait déjà développé des innovations technologiques impressionnantes au pays et ait beaucoup à offrir, non seulement dans le secteur du charbon, mais aussi dans les technologies d'énergies renouvelables.

Aller de l'avant : La Chine peut-elle éviter de construire une « Ceinture et Route » sale ?

Il existe deux voies potentielles pour l'implication de la Chine dans l'expansion des infrastructures énergétiques de l'Asie du Sud-Est à l'avenir. La Chine pourrait continuer avec l'approche actuelle, en promouvant des technologies de faible norme dans les régions moins développées et en réservant les technologies énergétiques les plus innovantes de la Chine aux nations à revenu plus élevé qui peuvent se permettre des coûts de projet initiaux plus élevés. Le contrecoup que les projets de charbon subcritique de la Chine génèrent déjà en Indonésie suggère que, si la Chine poursuit cette approche, elle deviendra un partenaire de développement moins attrayant au fil du temps. Une fois que les nations clientes auront la capacité de payer pour des projets de norme plus élevée, elles pourraient suivre l'exemple de l'Indonésie et se tourner vers d'autres nations au lieu de chercher à moderniser avec une nouvelle génération de produits chinois. Ce serait particulièrement regrettable dans le secteur du charbon car, alors que la Chine transitionne son secteur énergétique national vers une production d'électricité au charbon plus propre, elle dispose de plus en plus de technologies de pointe et de connaissances opérationnelles qui pourraient bénéficier aux nations d'Asie du Sud-Est.

Alternativement, la Chine pourrait changer d'approche et chercher à tirer parti de l'Initiative « Ceinture et Route » et d'autres programmes soutenus par l'État pour aider les nations en développement à passer directement aux mêmes normes que celles que la Chine met en œuvre au niveau national. Cela nécessiterait un mélange de renforcement des capacités – pour aider les nations clientes à comprendre l'ensemble des technologies innovantes disponibles et comment les déployer sur leurs propres marchés – ainsi que des financements innovants pour aider ces nations à couvrir les coûts initiaux plus élevés associés aux projets plus propres. Cette approche changerait le rôle que joue la Chine en tant que développeur d'infrastructures internationales, en offrant des opportunités d'investissement chinoises croissantes plutôt que décroissantes au fil du temps. Cette approche apporterait également des avantages régionaux et mondiaux considérables, en particulier sur le front climatique.

Biographie de l'auteur

Melanie Hartest chercheuse principale et directrice de la politique chinoise au Center for American Progress (CAP), un important groupe de réflexion américain basé à Washington, DC. Elle est responsable de la formulation des propositions politiques du CAP sur la Chine et les relations sino-américaines et dirige les efforts du CAP pour promouvoir ces propositions auprès des dirigeants politiques aux États-Unis et en Asie. Elle a fondé et dirige plusieurs programmes de dialogue de voie II sino-américains au Centre et conseille fréquemment les hauts dirigeants politiques américains sur les questions de politique chinoise. Hart est également conseillère principale sur la Chine auprès de The Scowcroft Group, une société de conseil international de premier plan.

Pièce jointe : WorkingPaper_MelanieHart.pdf