[تعليق المعهد الشرقي الآسيوي رقم 23] ما بعد منتدى بوسان: تحول نظام المعونة الإنمائية الدولية

حصل تاكيون كيم على درجة الدكتوراه في العلاقات الدولية من جامعة أكسفورد. وهو حاليًا أستاذ مساعد في السياسات العامة بجامعة إيوا النسائية.

أهمية المنتدى الرابع رفيع المستوى حول فعالية المعونة

عُقد المنتدى الرابع رفيع المستوى حول فعالية المعونة (HLF-4) في بوسان، كوريا الجنوبية في الفترة من 29 نوفمبر إلى 1 ديسمبر 2011. وكان هذا المنتدى الأخير من بين أربعة منتديات رفيعة المستوى تم ترتيبها لتعزيز فعالية المساعدات الخارجية من الدول المانحة الرئيسية بقيادة منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية - فريق المساعدة الإنمائية (OECD-DAC). عقب المنتدى الأول رفيع المستوى، تم إقرار إعلان باريس حول فعالية المعونة لعام 2005 الذي يتضمن خطط عمل محددة في المنتدى الثاني رفيع المستوى. ثم في عام 2008، تم إضفاء الطابع المؤسسي على نظام المعونة الإنمائية الدولية أخيرًا بالمنتدى الثالث رفيع المستوى في أكرا. وكان من المتوقع أن يقوم المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان بتقييم التقدم المحرز في المنتديات السابقة والسعي إلى توسيع شامل للنظام الدولي الحالي لـ "المعونة" إلى نظام دولي جديد لـ "التنمية". بالنظر إلى أن الموعد النهائي للأهداف الإنمائية للألفية للأمم المتحدة هو عام 2015، فقد اكتسب المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان أهمية خاصة كإعادة ترتيب للحوكمة الدولية لفعالية المعونة. علاوة على ذلك، كان منتدى بوسان أيضًا بمثابة ساحة اختبار للدبلوماسية الكورية الجنوبية الناعمة التي كانت مرتبطة بـ "قضايا التنمية" التي قدمتها سيول، خلال رئاستها لمجموعة العشرين في عام 2010، كخطة لتقليل الفجوة بين الدول المتقدمة والنامية. في هذا السياق، من المهم تقييم أهمية المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان من المنظورات الثلاث التالية.

أولاً، كانت الأجندة التي روج لها منتدى بوسان بقوة هي إحداث تحول في نموذج المعونة الإنمائية. هذا التحول من "فعالية المعونة" إلى "فعالية التنمية" يشجع على تغيير متعدد الأبعاد في نظام المعونة الإنمائية الدولية. يعكس هذا التحول جهود المجتمع الدولي للتخلي عن الطريقة التقليدية لتقديم المعونة التي تركز فقط على المانحين التقليديين، واحتضان قضايا تنمية أوسع ومجموعة أوسع من مقدمي المعونة كجزء من خطة تنمية أطول أجلاً. يمكن العثور على هذا المفهوم الجديد لـ "فعالية التنمية" أيضًا في مسودة وثيقة نتائج بوسان (BOD) التي نُشرت بعد أربعة اجتماعات متتالية لفريق عمل "فعالية المعونة" التابع لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. ومع ذلك، إذا لم يتم تنقيح مفهوم "فعالية التنمية" الواسع بمبادئ مناسبة وملموسة، فإن المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان يخاطر بمجرد تكرار الركائز الخمس لإعلان باريس.

ثانياً، كان المنتدى محاولة لدمج واستعادة وظيفة الحوكمة لنظام المعونة الدولي المنقسم بين هيئة المانحين التي تتمحور حول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD-DAC) والمانحين غير التابعين لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (NODDs) الذين يسعون إلى مسار مستقل. يُرحب بالتعاون بين الجنوب والجنوب، الذي يتكون من دول مثل الصين والهند والبرازيل، على نطاق واسع من قبل الدول الهشة في أفريقيا وشرق آسيا لتركيزها على بناء البنية التحتية وإعطاء الأولوية للاحترام المتبادل والمساواة. ومع ذلك، يمكن أن يؤدي ذلك إلى تعطيل إطار المعونة الدولي القائم. كان النقاش حول فعالية المعونة في عام 2010، الذي هيمن عليه نظام إعلان باريس، محصورًا إلى حد كبير في النموذج القياسي لتقديم المعونة الذي يركز على لجنة المساعدة الإنمائية (DAC) والدول الأعضاء فيها. لذلك، فإن جعل مشاركة المانحين الناشئين في التزامات فعالية المعونة إلزامية كان مهمة ذات أهمية قصوى في المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان. أثار إشراك المانحين الرئيسيين غير التابعين لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية مثل الصين في منتدى بوسان آمالاً مترددة في توسيع نظام المعونة الدولي، ونجح اقتراح المانحين التقليديين للتعاون الثلاثي بين الجنوب والجنوب والشمال خلال المنتدى في توسيع نقطة التسوية.

ثالثًا، كانت ميزة أخرى مميزة للمنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان هي أنه عُقد تحت شعار "شراكة شاملة"، والسعي إلى تغيير يشجع على مشاركة مختلف الجهات الفاعلة في مجال التنمية الدولية في المنتدى. وقد جاء ذلك على النقيض من المنتديات السابقة التي دُعي إليها فقط المانحون التقليديون من منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. على سبيل المثال، في المنتدى الأول رفيع المستوى في روما والمنتدى الثاني رفيع المستوى في باريس، لم يُدعَ سوى الدول الأعضاء في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية والمنظمات المتعددة الأطراف الرئيسية وبعض الدول المستفيدة الشريكة إلى المنتديات. لم تُعترف بمنظمات المجتمع المدني كشركاء مستقلين في مجال المساعدة الإنمائية إلا في المنتدى الثالث رفيع المستوى في أكرا، ولكن لم تنعكس مقترحاتها في نتائج المنتدى بدرجة كبيرة بسبب مستوى مشاركتها الشكلي. ومع ذلك، احتضن المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان نطاقًا أوسع بكثير من المشاركين من المانحين غير التابعين لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية إلى المشاركين في القطاع المدني مثل منظمات المجتمع المدني والشركات متعددة الجنسيات. أصبحت هذه المشاركة الأوسع ممكنة لأن كوريا الجنوبية نفسها شهدت انتقالًا ناجحًا من بلد متلقٍ إلى بلد مانح. مع هذه الخلفية، تمكنت كوريا الجنوبية من سد الفجوة بين مجموعات المستفيدين ومجموعات المانحين. علاوة على ذلك، نظمت منظمات المجتمع المدني بقيادة "بيتر آيد" (Better Aid)، وهي منظمة عالمية للتعاون الإنمائي، "منتدى مفتوح لفعالية تنمية منظمات المجتمع المدني" قبيل منتدى بوسان. سعت منظمات المجتمع المدني إلى تطبيق سياساتها بشأن حقوق الإنسان والمساواة بين الجنسين وخلق فرص عمل صحية على وثيقة نتائج بوسان (BOD). يعتمد ما إذا كانت مشاركة مجموعة متنوعة من الجهات الفاعلة يمكن أن تسفر عن نتائج ملموسة على مدى انعكاس مطالب هذه الجهات الفاعلة وترجمتها إلى سياسات فعالة في المسودة النهائية لوثيقة نتائج بوسان.

شراكة تنمية جديدة واحتضان التعاون بين الجنوب والجنوب

بناءً على السمات الثلاث التي تم تحليلها أعلاه، يمكن تلخيص المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان على أنه نصف نجاح ونصف فشل. ساهم منتدى بوسان بوضوح في توسيع نطاق النظام الإنمائي الدولي من خلال اعتماد نموذج "الشراكة الشاملة" واحتضان التعاون بين الجنوب والجنوب. ومع ذلك، فإن هذا المساهمة محدودة نظرًا لأن وثيقة نتائج بوسان هي مجرد قرار أقل من الإعلان الذي تم التوصل إليه في باريس. علاوة على ذلك، تم إضعاف نتائج منتدى بوسان بسبب التسويات السياسية التي تم إجراؤها على المبادئ القائمة للتعاون الإنمائي الدولي من أجل التوصل إلى توافق في الآراء بشأن وثيقة نتائج بوسان.

أولاً، فشل المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان في الترويج للمفهوم المقترح لـ "فعالية التنمية" كأجندة رئيسية. وهذا يشير إلى أن منتدى بوسان لم ينجح في التغلب على تأثير إعلان باريس لعام 2005 بشأن فعالية المعونة. إن تقديم مفاهيم تفتقر إلى اتفاق مصطلحي واضح مع التأكيد في الوقت نفسه على قضايا التنمية الأوسع جعل من الصعب التوصل إلى توافق فعلي بشأن "فعالية التنمية". شمل مفهوم فعالية المعونة في إعلان باريس خمسة مبادئ؛ الملكية المعززة، ومواءمة المعونة، وتنسيق المعونة، والتركيز على النتائج، والمساءلة المتبادلة. تتكون وثيقة نتائج بوسان من أربعة مبادئ مماثلة؛ ملكية أولويات التنمية من قبل البلدان النامية، والتركيز على النتائج، والشراكات الإنمائية الشاملة، والشفافية والمساءلة المتبادلة. باستثناء الأجزاء المتعلقة بالشراكات الإنمائية الشاملة والشفافية المتبادلة، فإن المبادئ المعتمدة في منتدى بوسان هي في الأساس إعادة إنتاج لإعلان باريس. مفاهيم المساواة المتبادلة والتنمية الخضراء المستدامة التي اقترحتها الحكومة الكورية الجنوبية ونهج قائم على الحقوق الذي اقترحته منظمات المجتمع المدني غير مدرجة صراحة في وثيقة نتائج بوسان. في النهاية، تم تعديل العنوان الأصلي لوثيقة نتائج بوسان "شراكة بوسان من أجل فعالية التنمية" إلى "شراكة بوسان من أجل التعاون الإنمائي الفعال". أشار هذا التغيير إلى تراجع عن مفهوم "فعالية التنمية".

ثانياً، أدت محاولة دمج المانحين الناشئين في نظام المعونة الدولي القائم بدءًا من الصين إلى تسويات سياسية رجعية حدت من مبادئ التنمية والتعاون الدوليين. نظرًا للأزمة المالية المستمرة في البلدان المانحة التقليدية، انخفضت ميزانيات المساعدات الإنمائية. في الوقت نفسه، كثف المانحون الناشئون مثل الصين والهند والبرازيل مساعداتهم الإنمائية الاستراتيجية. في ظل هذه الظروف، تحاول الدول الأعضاء في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية جذب المانحين غير التابعين لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. صرح توني بلير، رئيس مبادرة حوكمة أفريقيا ورئيس وزراء بريطانيا السابق، في المنتدى أن الصين استثمرت في البنية التحتية لأفريقيا أكثر من البنك الدولي. في حفل افتتاح منتدى بوسان، أشارت وزيرة الخارجية الأمريكية هيلاري كلينتون إلى إمكانية إحياء المعونة المشروطة والتغيرات الجيوسياسية. أعرب خطابها عن وجهة نظر الولايات المتحدة بأنه بينما تدعم توسيع المعونة غير المشروطة من حيث المبدأ، فإنها تخشى أيضًا من خطر تقويض فعالية المعونة الذي يشكله الإصرار العنيد على المعونة غير المشروطة. وذكرت أيضًا أن الولايات المتحدة تؤمن بالحفاظ على شفافية المعونة للتعويض جزئيًا عن السماح بالمعونة المشروطة. ومع ذلك، تشير هذه التصريحات في الواقع إلى الهدف الاستراتيجي للولايات المتحدة لاستعادة ميزانية المساعدات للجهات المانحة التقليدية التي تتضاءل نتيجة لشراكتها الشاملة مع المانحين غير التابعين لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. كما أنها تشير إلى نية الولايات المتحدة تنظيم المعونة المشروطة التي تسيء الدول المانحة الناشئة استخدامها لإخفاء مكاسبها الثانوية من خلال دمجها في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية واحتواء المساعدات الإنمائية الصينية. بعبارة أخرى، تتصدر الولايات المتحدة تشكيل نظام جديد للمساعدات الخارجية حيث لا يوجد خيار سوى متابعة التعاون الثلاثي مع دول التعاون بين الجنوب والجنوب مثل الصين على الرغم من الانتقادات الموجهة للمعونة المشروطة ومساعدة الأنظمة غير الديمقراطية. في هذه العملية لاحتضان المانحين الناشئين، اتخذ المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان خطوة رجعية في المساعدة والتعاون الإنمائي الدولي من خلال تأجيل التوافق بشأن أحد مبادئه، وهو توسيع المعونة غير المشروطة، والموافقة جزئيًا على المعونة المشروطة كصفقة سياسية للحصول على تعاون المانحين الناشئين.

أخيرًا، يمكن تقييم "الشراكة الشاملة" بشكل إيجابي حيث شارك مختلف الجهات الفاعلة بالفعل في المنتدى. تم توسيع نطاق تعريف الشركاء الجدد الذين يوقعون على وثيقة نتائج بوسان ليشمل ليس فقط البلدان النامية والمتقدمة التقليدية، بل أيضًا رؤساء المؤسسات المتعددة الأطراف والثنائية، وممثلي أنواع مختلفة من المنظمات العامة والمدنية والخاصة والبرلمانية والمحلية والإقليمية. كما تمت الموافقة رسميًا على مبادئ فعالية تنمية منظمات المجتمع المدني في اسطنبول، مما حسن وضع المجتمع المدني. وقد تجلى ذلك في حفل افتتاح منتدى بوسان حيث قرأ الرئيس الكوري الجنوبي لي ميونغ باك، والأمين العام للأمم المتحدة بان كي مون، والرئيس الرواندي بول كاغامي، ووزيرة الخارجية الأمريكية هيلاري كلينتون، وممثل "بيتر آيد"، إعلانًا مشتركًا، جميعهم يمثلون المجتمع المدني. ومع ذلك، كانت المشكلة هي أنه على الرغم من تحسن وضعها، لم تتم مناقشة سوى جزء صغير من مقترحات منظمات المجتمع المدني لتحسين فعالية التنمية ولم تنعكس في المنتدى. في الواقع، تم وضع عدد من القضايا المدرجة في المسودة الثانية لوثيقة نتائج بوسان لمناقشات مستقبلية، بما في ذلك الانتقال إلى المعونة غير المشروطة، ومسألة اختيار مبادرة الشفافية الدولية للمساعدة (IATI) كمعيار لقياس الشفافية، وتقليل تجزئة المعونة، وإنشاء برامج معونة طويلة الأجل وترتيب نظام مراقبة ما بعد منتدى بوسان. على وجه الخصوص، لم تنعكس إصرار منظمات المجتمع المدني على حقوق الإنسان والملكية الديمقراطية والشفافية والسياسة المتسقة في وثيقة نتائج بوسان. يُعزى هذا بشكل أساسي إلى الموقف المتردد أو السلبي لغالبية المانحين في الموافقة على التزامات جديدة، أو وضع خطط عمل محددة للوفاء بهذه الالتزامات أو تحديد مواعيد نهائية لها. لذلك، يمكن اعتبار المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان نوعًا من التسوية العملية، حيث حقق مشاركة جهات فاعلة متنوعة، ولكنه فشل في عكس الآراء المتنوعة.

مهمة ما بعد المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان

بعد المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان، هناك المزيد من الأسئلة التي تحتاج إلى إجابة. أجندة الأكثر إلحاحًا هي قيام كل دولة مانحة بتنفيذ وثيقة نتائج بوسان. تمكن المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان من التوصل إلى اتفاقات بشأن خطة إنشاء نظام مراقبة بحلول يونيو 2012، لكنه فشل في تحديد محتوياته. بالإضافة إلى ذلك، يجب اتخاذ تدابير إضافية لغرس قوة إلزامية أكبر في مبادرة الشفافية الدولية للمساعدة (IATI) كمعيار للمفهوم الجديد لشفافية المساعدات الإنمائية. تتمثل مهمة أخرى مهمة لما بعد بوسان في تحديد كيفية ضمان تعاون العدد الكبير من المانحين الناشئين الذين تم جلبهم تحت شعار "الشراكة الشاملة" والتزاماتهم بالمعايير الدولية. من خلال الفشل في تحديد الإطار الزمني للانتقال إلى المعونة غير المشروطة، تم تحويل جو منتدى بوسان من خلال الموافقة على المعونة المشروطة إلى حد ما. لذلك، فإن إعادة ظهور المعونة المشروطة ذات التوجه التجاري بعد بوسان والتي تلبي مصالح الدول المانحة هي احتمال غير قابل للتجاهل. للحفاظ على وظيفة الحوكمة العالمية لنظام المعونة الدولي، يجب مناقشة أشكال التعاون العالمي التي يمكن أن تستجيب للمشهد المتغير لنظام التنمية الدولي. أحد الحلول الممكنة هو إنشاء منظمة متعلقة بالتعاون الثلاثي حيث يمكن عقد مؤتمرات لمناقشة السياسات المتعلقة بفعالية التنمية والمانحين الناشئين المتزايدين. من بين استراتيجيات التنمية التي طرحتها منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، ليس فقط المساعدة الإنمائية الرسمية (ODA)، بل أيضًا تلك التي تعزز طرقًا مبتكرة لتأمين موارد التنمية مثل ضريبة توبين والضريبة الخضراء تستحق النظر فيها لنظام المعونة الدولي ما بعد بوسان.

كان المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان مقيدًا أيضًا بفشله في تقديم تقييم دقيق لإعلان باريس. تم كبح إضافة محتوى ملموس إلى نظام المعونة الإنمائية بسبب التركيز المفرط على تشجيع المشاركة الديمقراطية للجهات الفاعلة المتنوعة المتعلقة بالمعونة دون اتفاق كافٍ على المفهوم الجديد لفعالية التنمية. وبالتالي، إذا لم يتم تنقيح المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان لإنتاج برامج ملموسة وعملية، فإن الاتفاقات التي تم التوصل إليها في المنتدى ستنتهي فقط بوعود فارغة. من الضروري بشكل خاص التفكير في الاتجاه الذي يمكن اتخاذه لضمان تشكيل اتصال عضوي بين الأهداف الإنمائية للألفية للأمم المتحدة ونظام المعونة الإنمائية ما بعد بوسان الذي يمكن أن يعيد بناء المبادئ الأساسية للمعونة الإنمائية ويحقق الأهداف المشتركة للمجتمع الدولي.

توسع القوة الناعمة لكوريا الجنوبية

على الرغم من قيوده، أظهر المنتدى الرابع رفيع المستوى في بوسان القوة الناعمة الدبلوماسية المتزايدة لكوريا الجنوبية. بالنسبة لمنتدى بوسان، نجحت سيول في دعوة جهات فاعلة متنوعة مثل حكومات البلدان المانحة والمتلقية والمجتمع المدني والشركات الخاصة والمؤسسات المتعددة الأطراف والثنائية. كما قامت بدور فعال كجسر لنظام المعونة الإنمائية من خلال استيعاب المانحين الناشئين مثل الصين. التحدي هو ما إذا كانت كوريا الجنوبية يمكن أن تستمر في الحفاظ على الجسر بين المانحين التقليديين والناشئين في نظام ما بعد بوسان. في هذا الصدد، تحتاج الحكومة الكورية الجنوبية إلى اعتماد نهج شامل لفهم الاتجاهات المتغيرة لنظام المساعدات الخارجية بدلاً من الاقتصار على المنظورات الفنية أو الإقليمية. بالإضافة إلى ذلك، يجب التركيز على تحقيق إنجازات ملموسة مثل مساعدة تنمية القدرات للدول الهشة وضمان المساءلة لبرامج التنمية طويلة الأجل بدلاً من السعي إلى التوسع الخارجي. يمكن أن يكون تحول كوريا الجنوبية من بلد أقل نمواً إلى عضو في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بمثابة نموذج للدول الأقل نمواً الأخرى. بهذه الطريقة، تكون كوريا الجنوبية قادرة على التأثير على هذه البلدان بأجنداتها الإنمائية الفريدة مثل حركة سايمول وتمتلك أيضًا المعرفة اللازمة للمساعدة في هذا النوع من التنمية بشكل أكثر فعالية من المانحين التقليديين الآخرين. ومع ذلك، يجب أن يظل تعزيز كوريا الجنوبية لنماذجها الإنمائية الفريدة ضمن حدود معقولة حتى لا تتعارض مع دفاعها عن عالمية سياسات المعونة. بدلاً من ذلك، يجب دمج نماذج التنمية الفريدة هذه في الإطار الإنمائي الأكبر الذي يروجه مجتمع المعونة الدولي لإنتاج سياسات مقبولة عالميًا.

تُعتبر المعونة الإنمائية عنصرًا حاسمًا في القوة الناعمة. ومع ذلك، ينبغي ملاحظة أن المعونة الإنمائية لا تتكون من القوة الناعمة وحدها، حيث إنها في الواقع مزيج من القوة الناعمة والقوة الصلبة. لذلك، فإن الاعتراف بالمعونة الإنمائية كشكل من أشكال القوة الصلبة التي تعكس المصالح الاقتصادية والسياسية الحيوية للدول المانحة بدلاً من اعتبارها مجرد شكل من أشكال القوة الناعمة الثانوية له أهمية قصوى. عندها فقط سيكون المجتمع الدولي مجهزًا بشكل أفضل للتغلب على معضلة استيعاب عالمية فعالية التنمية وحقيقة السعي وراء المصالح الوطنية، وبالتالي التكيف مع المشهد المتغير لنظام المساعدات الخارجية. في مواجهة المواقف المتضاربة للصين التي تعطي سياساتها للمعونة الأولوية لمصالحها الوطنية والمانحين الأوروبيين التقليديين الذين يمثل نظام تعاونهم العالمي "فعالية المعونة"، تبنت الولايات المتحدة النهج العملي المتمثل في الموافقة جزئيًا على المعونة المشروطة وتعزيز العلاقات التعاونية مع المانحين الناشئين من أجل احتضان الصين. في ظل هذه البيئة المعقدة، يجب على كوريا الجنوبية تجاوز قيود السعي فقط وراء فعالية التنمية أو المصالح الوطنية، وأن تتولى دورًا قياديًا أكثر مرونة وشمولية في بناء نظام المعونة الإنمائية. ■

أعده مركز أبحاث مبادرة الأمن الآسيوي في المعهد الشرقي الآسيوي. يقر المعهد الشرقي الآسيوي، وهو مؤسسة أساسية لمبادرة الأمن الآسيوي، بمؤسسة ماك آرثر لمنحها السخي ودعمها المستمر. تمت ترجمة هذا التعليق من النسخة الأصلية في 13 ديسمبر 2011. تم إنتاج هذا التعليق بمساعدة يانغ جيو كيم، إونسيل بارك، ستيفن رينجر، كيوسيل رو، وسيونغ مين يو.