ملخص قضية | سياسات كوريا الجنوبية للمساعدة الإنمائية الرسمية عند مفترق طرق: فرصة سياسية جديدة للإصلاحات المؤسسية

بعد انضمام كوريا الجنوبية إلى لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (DAC) في يناير 2010، عملت بسرعة للحاق بالمعايير الدولية والممارسات الجيدة للدول المانحة التقليدية في اللجنة لتصبح عضوًا حقيقيًا في نادي الدول المانحة التابع للجنة والمجتمع الإنمائي العالمي. حظي ظهور كوريا الجنوبية على مسرح التعاون بين الشمال والجنوب باستجابة إيجابية من كل من الدول المانحة والمستقبلة، نظرًا لأنه يمكن اعتبار كوريا أول دولة نجحت في تحويل نفسها من متلقية للمساعدات إلى مانحة لها في فترة زمنية قصيرة نسبيًا. يمثل ظهور أهداف التنمية المستدامة (SDGs)، التي أيدتها الأمم المتحدة في سبتمبر 2015، زخمًا حاسمًا آخر لكوريا لتحديث بنيتها الداخلية لتسهيل اتخاذ قرارات أفضل وعمليات تنفيذ أفضل فيما يتعلق بسياسات المساعدة الإنمائية الرسمية (ODA) على مدى السنوات الـ 15 المقبلة (2016 إلى 2030). ومع ذلك، في ظل التحول الكبير في الحوكمة العالمية للتعاون الإنمائي، فإن برنامج "مساعدات كوريا" (Korea Aid) معرض للخطر. عانت سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا في أعقاب فضيحة سياسية داخلية مروعة في عام 2016 (قضية تشوي سون سيل) وعدم التوافق المزمن بين المنح والقروض الميسرة، المتأصل في الهيكل المجزأ لأنظمة تقديم المساعدات. وقد أدى الانخفاض اللاحق في المساءلة عن صرف المساعدات الإنمائية الرسمية إلى تزايد عدم ثقة الناس في سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا. ومع ذلك، فإن الانتخابات الرئاسية في مايو 2017 وإعادة تشكيل الهياكل التنظيمية الحكومية اللاحقة تخلق اختراقًا سياسيًا لمجموعة جديدة من الابتكارات المؤسسية لتعزيز فعالية التنمية والقوة الناعمة لكوريا للدبلوماسية العامة.

تزايد الآمال في أهداف التنمية المستدامة

ولكن عدم ثقة الناس في مساعدات كوريا

لقد ألهم العصر الجديد لأهداف التنمية المستدامة البحث عن مسار تنموي تحويلي للتقدم الشامل والجامع ومتعدد الأبعاد بشعار عالمي طموح "لا ينبغي ترك أحد يتخلف عن الركب". من نواحٍ عديدة، يمكن النظر إلى أهداف التنمية المستدامة على أنها حزمة تنمية شاملة تهدف إلى التغلب على بعض القيود التي واجهتها الأهداف الإنمائية للألفية (MDGs) في عام 2000: (1) توسع أهداف التنمية المستدامة نطاق الأهداف المستهدفة بما في ذلك التنمية الاجتماعية، والنمو الشامل، والقضايا البيئية، والحوكمة، والسلام والأمن، بينما ركزت الأهداف الإنمائية للألفية فقط على التنمية الاجتماعية؛ (2) أهداف التنمية المستدامة هي أهداف لجميع دول الأمم المتحدة، على عكس الأهداف الإنمائية للألفية التي استهدفت البلدان النامية فقط؛ و (3) بينما اعتمدت الأهداف الإنمائية للألفية بشكل أساسي على الجهات الفاعلة الحكومية، فإن أهداف التنمية المستدامة تستخدم نموذج أصحاب المصلحة المتعددين. يدفع النموذج الكبير لتحويل جميع البلدان في اتجاه موحد لـ "خطة 2030 للتنمية المستدامة" كوريا إلى أخذ زمام المبادرة لاتخاذ إجراءات إصلاحية من خلال تحديد أولوياتها القصوى بين أهداف التنمية المستدامة، وتسخير أسسها المؤسسية لتنفيذ سياسات فعالة، وإيجاد مؤشرات عالمية مناسبة لتقييم التقدم.

من المفارقات أن أي آمال متزايدة لتحسين جودة حياتنا في العصر الجديد لأهداف التنمية المستدامة يتم تعويضها بسهولة بسبب ندرة الاستجابة السياسية والمؤسسية، والتي كان ينبغي على الحكومة الكورية السعي لتعزيزها لتسهيل تحقيق أهداف التنمية المستدامة بسلاسة. في الواقع، تم إحياء مفهوم "الاضمحلال السياسي" القديم لصموئيل هنتنجتون من جديد بسبب الإخفاقات المؤسسية لكوريا في تكييف سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية مع البيئات المتغيرة المتعلقة بأهداف التنمية المستدامة والتوقعات العامة المتزايدة. وليس من المستغرب أن الهيكل المجزأ لتخطيط وتنفيذ المساعدة الإنمائية الرسمية - المنح مقابل القروض الميسرة - قد خفف من أي طلب لإعادة تنظيم أنظمة تنفيذ المساعدات الحالية إلى ترتيب جديد يعزز أهداف التنمية المستدامة. إن هذا المرض المزمن لهياكل المساعدة الإنمائية الرسمية في كوريا يحجب الوعي العام المتزايد بحقوق المواطنين في التنمية وأهمية أهداف التنمية المستدامة. يمكن اعتبار التناقضات المنظمة بين المساعدة الإنسانية والتوقع التجاري للمخرجات الحقيقية من استثمارات المساعدة الإنمائية الرسمية ليس فقط حاجزًا طويل الأمد أمام الجهود المؤسسية لدمج نظام مجزأ، بل أيضًا نتيجة منطقية للحداثة المضغوطة تحت شبح التنموية الذي لا يرحم.

ردًا على هذه المشاكل المستمرة التي تعاني منها المؤسسات الحكومية، أصبحت الأصوات المدنية التي تدعو إلى التغيير أقوى وأكثر قتامة في تنبؤاتها بما قد يحدث إذا لم يتم إصلاح النظام الحالي. لقد عمل المنتدى المدني الكوري للتعاون الإنمائي الدولي (KoFID) والمبادرة الشعبية للبدائل الإنمائية (PIDA - سابقًا ODA Watch) بجد خاص للكشف عن الأسباب الجذرية للاضمحلال السياسي المتأصل في عجز المساءلة للوكالات الحكومية الكورية المتعلقة بالمساعدة الإنمائية الرسمية. تشير استطلاعات الرأي العام الأخيرة حول المساعدة الإنمائية الرسمية إلى أن عدم ثقة الجمهور في سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا قد ارتفع بشكل تدريجي. ويرجع ذلك إلى مجموعة متنوعة من العوامل المترابطة - لا يوجد تبرير فلسفي واضح لتقديم المساعدات، ونقص المساءلة، والعمليات المجزأة التي تحكم سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية، وحالات الاستخدام الشخصي الفاسد للمساعدات الإنمائية الرسمية الممولة من الضرائب، وما إلى ذلك. يحذر النقاد من أنه بدون دعم شعبي، ستفقد المساعدات الأجنبية تدريجيًا أرضيتها، وتفشل في بناء القوة الناعمة، وبالتالي تنتهي صلاحيتها مع اختفاء القيمة التي تقدمها.

الانتخابات الرئاسية الجديدة:

فتح هيكل فرصة سياسية جديدة

ومع ذلك، فإن إطلاق الحكومة الجديدة يوفر فرصة سياسية جديدة لإصلاح الاضمحلال السياسي الذي زرعته الحكومة السابقة. سيعيد الرئيس المنتخب حديثًا تشكيل الحقائب الوزارية لتنظيف الانتهاكات القديمة للإدارات السابقة وتمييز الإدارة الجديدة عن الإدارة السابقة. وفي هذا الصدد، يمكن أن نتوقع بشكل عادل أن تقترح الإدارة الجديدة مشروع قانون لإصلاح المساعدة الإنمائية الرسمية وتمريره. نظرًا لأنه لم يدرج أي من المرشحين الرئاسيين المساعدة الإنمائية الرسمية والمساعدات الأجنبية كأولوية وطنية عليا خلال ندوة KoFID التي قارنت سياسات كل مرشح بشأن التعاون الإنمائي، فمن المرجح أن تتجاهل الحكومة الجديدة المساعدة الإنمائية الرسمية بوضعها ضمن الإطار الأكبر للنمو الاقتصادي الشامل. القيام بذلك سيضيع هذه الفرصة السياسية الجديدة لتحديث مساعدات كوريا من خلال إصلاحات وتجديدات نقدية. ومع ذلك، يجب أن يعيد أي إصلاح لنظام المساعدة الإنمائية الرسمية تنظيم التوافقات المؤسسية للتغلب على التنافس بين الوزارات. ستعزز إصلاحات المساعدة الإنمائية الرسمية القوة الناعمة لكوريا وبالتالي تدعم مصالحها الوطنية. ينبغي أن تكون القضايا التالية أساسًا لمثل هذا الإصلاح.

إعدادات جديدة للمبادئ الفلسفية

الخطوة الأولى والأكثر أساسية التي يجب اتخاذها هي إعلان واضح للمبادئ الفلسفية التي تبرر سبب وجوب تقديم كوريا للمساعدات الأجنبية على الإطلاق. بعض الادعاءات، إذا تم تضمين المواقف الفلسفية فيها، تثبت في أحسن الأحوال أن كوريا بحاجة إلى تقديم مساعدات أجنبية كعربون امتنان للمساعدة الدولية التي تلقتها خلال نموها الاقتصادي السريع الذي سمح لها بالانتقال بنجاح من شريك متلقٍ إلى بلد مانح. ومع ذلك، لم تقدم أي حكومة سابقة رؤية فلسفية متطورة للمساعدة الإنمائية الرسمية بشكل واضح. وبالتالي تواجه الإدارة الجديدة صعوبات في تحديد معالم خارطة طريقها نحو أهداف التنمية المستدامة وفي شرح الأهداف الكبرى والأساسية لمساعدات كوريا للجمهور. في الواقع، تلقى الكتاب الأبيض للمساعدة الإنمائية الرسمية الذي نُشر لأول مرة في عام 2013 انتقادات قاسية من المجتمع المدني لأنه كان مجرد مجموعة من سجلات المنح التي أبلغت عنها وزارة الخارجية (MOFA) وسجلات القروض التي أبلغت عنها وزارة الاستراتيجية والمالية (MOSF) دون وصف لفلسفة المساعدة والرؤية لكوريا. إن الافتقار إلى رؤية فلسفية واضحة تدعم برنامج مساعدات كوريا يجعل من الصعب على الحكومة الجديدة إقناع دافعي الضرائب بأهمية المساعدة الإنمائية الرسمية، ويستمر الافتقار إلى المساءلة العامة في حصد الاستياء العام.

تمتلك جميع دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية الأخرى في اللجنة المساعدة الإنمائية رؤاها الفلسفية الخاصة التي تبرر سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية الخاصة بها، بغض النظر عما إذا كانت تلك السياسات تدعو إلى المساعدة الإنمائية الرسمية التجارية، أو المساعدة الإنمائية الرسمية القائمة على الأمن، أو المساعدة الإنمائية الرسمية الإنسانية. لقد حان الوقت للإدارة الكورية الجنوبية الجديدة لتزويد مساعدات كوريا برؤية عميقة التفكير للمساعدة الإنمائية الرسمية تم تصميمها استراتيجيًا لتتوافق مع المصالح الوطنية الجيوسياسية.

دمج ازدواجية أنماط المساعدة الإنمائية الرسمية

يجب على الحكومة الجديدة أيضًا أن تكرس اهتمامها لتقليل التجزئة المزدوجة لسياسات المساعدة الإنمائية الرسمية في كوريا. لا شك أن دمج الهيكل المجزأ الحالي سيكون تحديًا كبيرًا للإدارة الجديدة، حيث لا يوجد إجماع واضح على أن هذا مسعى ضروري. يجادل بعض الخبراء حتى بأن المصفوفة المجزأة الحالية كما هي ستكون هيكلًا مناسبًا يمكّن الوزارات المختلفة من تعظيم تخصصاتها الخاصة. لقد وصل معدل قروض كوريا إلى مستوى قياسي بين دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في اللجنة لعام 2017، بينما ظل الحجم الإجمالي لميزانية المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا عند مستوى منخفض بين دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في اللجنة. لقد ولّد الحجم الرائع للقوة المؤسسية لوزارة الاستراتيجية والمالية في الحكومات السابقة بعض النتائج السلبية، مما دفع كوريا في الاتجاه المعاكس للنماذج العالمية السائدة: ترتبط المساعدة الإنمائية الرسمية بأغراض تجارية (مساعدات مشروطة)؛ هناك جزء صغير فقط من المساعدات المتعددة الأطراف؛ ولدى كوريا معدل مرتفع من القروض مقابل المنح. ستكون عضوية كوريا في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بلا معنى إذا لم تمتثل كوريا للقواعد والمعايير العامة وتجادل بأنها غير ملزمة وأن السيادة الوطنية تفوق المعايير العالمية. يجب على الإدارة الجديدة وضع تدابير مؤسسية للتغلب على "أنانيات الوزارات"، أو جهود الوزارات الفردية للاستيلاء الكامل على سياسات معينة مع استبعاد الآخرين، وتسهيل التآزر من خلال التعاون بين الوزارات. أحد التدابير الممكنة هو تعزيز السلطة المؤسسية والقانونية للجنة التعاون الإنمائي الدولي (CIDC) للإشراف على كل من وزارة الخارجية ووزارة الاستراتيجية والمالية. سيناريو متطرف سيكون إطلاق وزارة مستقلة تدمج القروض والمنح وتتخصص في التنمية الدولية.

استراتيجية المساعدات لتحقيق قوة ناعمة لا مثيل لها في شمال شرق آسيا

تتمثل إحدى المهام المركزية للمساعدات الأجنبية في إنشاء وتنمية القوة الناعمة لمقدم المساعدات تجاه البلدان الشريكة المستهدفة. يمكن للاستخدام الاستراتيجي للمساعدة الإنمائية الرسمية أن يحفز الدبلوماسية العامة على العمل ويمكّن قوة متوسطة من تعزيز موقعها الاستراتيجي في السياسة العالمية عبر تعزيز القوة الناعمة. والأهم من ذلك، تحتاج الحكومة الجديدة لكوريا إلى إدراك أنها تتنافس مع اليابان والصين على نفوذ المساعدات الأجنبية. تستثمر الصين بقوة أموالها في التعاون بين الجنوب والجنوب، وخاصة في أفريقيا، وتوسع نفوذها المالي من خلال مبادرة بنك الاستثمار الآسيوي في البنية التحتية وسياسة الحزام والطريق. يتميز الحجم الهائل للمساعدات الصينية بطابع مميز يتمثل في التركيز على البنية التحتية عالية التكلفة، والاعتماد على القروض، وتكوين مساعدات مشروطة. وبالمثل، تخطط اليابان، كأول دولة آسيوية تتبع لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، استراتيجيًا لتوزيع مشاريع المساعدة الإنمائية الرسمية الخاصة بها ليس فقط لاحتواء النفوذ المتزايد للمساعدات الصينية في أفريقيا وجنوب شرق آسيا، بل أيضًا لتأمين رأس جسر للشركات اليابانية الخاصة في الأسواق المحلية للبلدان النامية. نصف المساعدات الإنمائية الرسمية اليابانية تم صرفها في شكل قروض ميسرة. كانت اليابان تمتلك أعلى نسبة من القروض في معدل تكوين مساعداتها الإنمائية الرسمية بين دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في اللجنة حتى استولت كوريا على هذا المنصب في عام 2017. تشترك نماذج المساعدة الإنمائية الرسمية الكورية واليابانية في العديد من أوجه التشابه السلبية، وخاصة المعدل المرتفع للقروض، لكن حجم ميزانية المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا هو الأدنى على الإطلاق بين دول شمال شرق آسيا الثلاث. إذا واصلت كوريا سياساتها الحالية للمساعدة الإنمائية الرسمية التي تخصص ميزانية محدودة للمساعدات الأجنبية، فإن الحكومة الكورية الجديدة ستفشل في تأمين رؤية عالية لبرنامج مساعدات كوريا أو ردود فعل إيجابية من البلدان الشريكة. هذا ببساطة لأن البلدان الشريكة لا تجد أي جاذبية في حزم مساعدات كوريا. باختصار، يجب على الحكومة الجديدة أن تبذل قصارى جهدها لإيجاد طريقة لجعل المساعدات الكورية فريدة ومتفوقة مقارنة بالجهات المانحة الآسيوية الأخرى ذات التوجه التجاري. يجب على الإدارة القادمة إنشاء نوع من المساعدات الذكية التي تزيد من المصالح الوطنية لكوريا ومزاياها النسبية على الرغم من ميزانية المساعدة الإنمائية الرسمية الصغيرة نسبيًا. وفي هذا السياق، يجدر النظر في المسار التاريخي الذي يفسر لماذا تضع الدول الاسكندنافية استراتيجية مساعداتها الإنمائية الرسمية كمساعدات إنسانية. اختارت دول الشمال، مع الأخذ في الاعتبار ليس فقط الذكريات التاريخية غير المريحة للاستعمار من قبل قوى مجاورة لها، بل أيضًا مواقعها كقوى متوسطة في السياسة الدولية، عمدًا تمييز سياسات المساعدات الأجنبية الخاصة بها عن الجهات المانحة التقليدية القائمة من خلال تسليط الضوء على الجانب المعياري للنهج الإنساني والقائم على الحقوق ووضع مثال لأفضل الممارسات. في النهاية، استراتيجية التمييز التي اتبعها المانحون الاسكندنافيون أكسبتهم ردود فعل إيجابية من البلدان المستفيدة ومكنتهم من أخذ زمام المبادرة في وضع المعايير والقواعد العالمية في مجتمع المساعدات الدولي.

المساعدة الإنمائية الرسمية كجزء لا يتجزأ من السياسة الخارجية لكوريا

كيف يمكننا إصلاح المساعدة الإنمائية الرسمية الكورية لزيادة الرؤية وتعزيز تأثيرها؟ وقبل كل شيء، يجب تبني نهج "الحكومة ككل" بشكل إيجابي كمبدأ تشغيلي شامل. تهدف ترتيبات "الحكومة ككل" إلى جعل قرارات السياسة الحكومية أكثر فعالية، وتحسين الاتساق والتحكم، وتحقيق الكفاءة والمساءلة، وتقليل الملكية الفردية للوزارة للسياسة التي تؤدي إلى التجزئة. يتطلب هذا النهج من الحكومة الجديدة إعادة تحديد المساعدة الإنمائية الرسمية كجزء لا يتجزأ من السياسة الخارجية لكوريا وتحديث المساعدة الإنمائية الرسمية كجوهر حيوي لمساعدات كوريا الذكية التي تمثل رؤية عالية بتكلفة منخفضة. تضع معظم الدول المانحة في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية - باستثناء ألمانيا وفرنسا - المساعدة الإنمائية الرسمية تحت إشراف وزارة خارجيتها للاستفادة من نهج "الحكومة ككل". ستؤدي إعادة الصياغة الاستراتيجية لسياسات المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا تحت القيادة الرئاسية الجديدة إلى طريقة بديلة للمساعدات الذكية وربطها بالتكامل المؤسسي تحت مبادرات وإرشادات وزارة الخارجية.

استراتيجية كبرى لمساعدات كوريا 2.0

من الإنصاف القول إن النسخة الأولى من مساعدات كوريا هي الآن آلة ميتة. لقد شوه الاسم الساحر لمساعدات كوريا بسبب الخلل المؤسسي والمحسوبية غير الملائمة في الحكومة السابقة. بدلاً من ذلك، يجب على الحكومة الكورية الجديدة البحث عن استراتيجية منح لمساعدات كوريا 2.0 عبر حزمة تجديد شاملة تتضمن مجموعة جديدة من الرؤى والمبادئ الفلسفية، وخطة نظامية لمعالجة التجزئة الحالية، ومساعدات ذكية تعكس عوامل الجذب الفريدة لكوريا، وإعادة تحديد المساعدة الإنمائية الرسمية كجانب رئيسي في السياسة الخارجية. ■

المؤلفون

تايكييون كيم هو أستاذ التنمية الدولية وعميد مشارك للشؤون الدولية في كلية الدراسات العليا للدراسات الدولية بجامعة سول الوطنية في سيول، كوريا الجنوبية. للعام الدراسي 2017-2018، سيعمل زميل فولبرايت ويلسون في مركز وودرو ويلسون للعلماء، الواقع في واشنطن العاصمة، الولايات المتحدة الأمريكية.