الآثار القانونية والاستراتيجية لمحادثات ترسيم الحدود البحرية بين جمهورية كوريا وجمهورية الصين الشعبية

ملاحظة المحرر

لقد أعاد تجدد النزاع بشأن الصيد غير القانوني في المياه الكورية الجنوبية من قبل سفن صينية إلى قضية الحدود البحرية المتنازع عليها في البحر الأصفر وبحر الصين الشرقي إلى واجهة الخطاب العام والسياسي. لقد فشلت كوريا الجنوبية والصين في السنوات الأخيرة في التوصل إلى اتفاق بشأن مطالبهما المتداخلة للمناطق الاقتصادية الخالصة في المنطقة، حيث تعثرت المحادثات الثنائية الأخيرة التي تهدف إلى إنشاء حدود بحرية متفق عليها بين البلدين بسبب تعقيدات سياسية واقتصادية وأنانيات وطنية. في هذه الورقة، يشير مين جيو كو ويونغ كيل بارك إلى أن كلا من كوريا الجنوبية والصين لديهما مصالحهما الخاصة على المحك لحل محادثات ترسيم الحدود البحرية بنجاح؛ تأمل بكين أن تظهر محادثات ترسيم الحدود مع سيول التزامها بالحل السلمي للخلافات البحرية دون الاعتماد على التحكيم من طرف ثالث، بينما لا يمكن لسيول أن تغض الطرف بعد الآن عن الأضرار المتزايدة للصيد غير القانوني وغير المبلغ عنه وغير المنظم من قبل المواطنين الصينيين. ومع ذلك، يحذر كو وبارك من أن المحادثات الثنائية لن تكون حلاً سحرياً لجميع قضايا الحدود بين كوريا الجنوبية والصين لأن المحادثات بين البلدين ستظل معرقلة بسبب إضفاء الطابع الإقليمي على المناطق الاقتصادية الخالصة بينما لا يتم تفسير الحقوق السيادية والولائية بشكل صارم، مما يجعل من الصعب إيجاد توازن بين احترام السيادة البحرية وحرية البحار.

الوضع التشغيلي الحالي في البحر الأصفر وبحر الصين الشرقي

مباشرة بعد التصديق على اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار (UNCLOS) في عام 1996، أعلنت كوريا الجنوبية والصين عن مناطق اقتصادية خالصة في البحر الأصفر وبحر الصين الشرقي حيث يقل عرض المسافة بين أقرب سواحل البلدين عن 400 ميل بحري. أجرى الطرفان أربع عشرة جولة من المحادثات بشأن ترسيم مناطقهما الاقتصادية الخالصة ورفوفهما القارية حتى انتهت الاجتماعات فجأة في عام 2009.

لذلك، لا توجد حدود بحرية يتفق عليها البلدان حتى الآن. بدلاً من ذلك، تم تنظيم المناطق المتداخلة بمناطق صيد مشتركة مؤقتة تم إنشاؤها في يونيو 2001. ومع ذلك، أصبح من الواضح بشكل متزايد أن نظام الصيد المؤقت وحده لا يمكنه حل التوترات المتزايدة بشأن الصيد غير القانوني الصيني في المياه الكورية الجنوبية وكذلك في مناطق الصيد المشتركة. في عام 2015، على سبيل المثال، ضبطت السلطات الكورية الجنوبية 568 سفينة صيد صينية واعتقلت 114 صيادًا صينيًا للصيد بشكل غير قانوني في المنطقة الاقتصادية الخالصة لكوريا الجنوبية. يُعتقد أن هذه الأرقام هي مجرد قمة جبل الجليد للصيد غير القانوني وغير المبلغ عنه وغير المنظم (IUU) من قبل المواطنين الصينيين في البحر الأصفر وبحر الصين الشرقي.

لا يوجد نزاعات إقليمية بحرية بين الجانبين، لكنهما يقدمان مطالبات متنافسة على صخرة مغمورة (تُعرف باسم إيودو في كوريا الجنوبية وسويان في الصين)، تقع على بعد 149 كيلومترًا جنوب غرب جزيرة مارادو الجنوبية في كوريا الجنوبية و 247 كيلومترًا شمال شرق أقرب جزيرة صينية تونغداو. يتفق الجانبان على أن الصخرة لا يمكن أن تولد أي مناطق بحرية بما في ذلك المياه الإقليمية والمناطق الاقتصادية الخالصة، لكنهما يجادلان بأنها تنتمي إلى مناطقهما الاقتصادية الخالصة. تدير كوريا الجنوبية محطة أبحاث محيطية على الصخرة، بينما وسعت الصين منطقة تحديد الهوية للدفاع الجوي الخاصة بها في عام 2013 لتشمل المنطقة فوق الصخرة.

بعد سنوات من المماطلة، اتفق الرئيس الصيني شي جين بينغ والرئيسة الكورية الجنوبية بارك غيون هي على استئناف مفاوضات ترسيم الحدود البحرية في عام 2015 خلال اجتماعهما الثنائي في سيول في يوليو 2014. أي تأخير إضافي في الترسيم النهائي للحدود البحرية سيكون غير مقبول لكلا الجانبين. تأمل بكين أن تظهر محادثات ترسيم الحدود مع سيول التزامها بالحل السلمي للخلافات البحرية دون الاعتماد على التحكيم من طرف ثالث. من جانبها، لم تعد سيول قادرة على غض الطرف عن الأضرار المتزايدة للصيد غير القانوني وغير المبلغ عنه وغير المنظم (IUU) على سبل عيش الصيادين الكوريين الجنوبيين.

وفقًا للزخم الدبلوماسي الجديد، عقد الجانبان جولتين من المحادثات حتى الآن، الأولى في سيول في 22 ديسمبر 2015 والثانية في بكين في 22 أبريل 2016. التفاصيل حول المحادثات غير متاحة بسبب حساسيتها وسريتها، ولكن يبدو أن كلا الاجتماعين انتهيا دون تقدم ملموس.

فيما يلي، نستعرض الأجندات الرئيسية، القانونية والعملية على حد سواء، ثم نقيم أهميتها الاستراتيجية في سياق النزاعات البحرية في شرق آسيا. نناقش أيضًا الجوانب المعيارية لترسيم الحدود مع بعض الملاحظات الحذرة حول إمكانية التوصل إلى نتيجة ناجحة للمحادثات.

نقاط الخلاف القانونية والعملية

كان أحد الابتكارات الرئيسية لاتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار هو إنشاء المناطق الاقتصادية الخالصة، التي تجمع بين حقوق الدولة الساحلية في الجرف القاري وحقوقها على عمود الماء خارج البحر الإقليمي. وفقًا لأحكام اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، تتمتع الدولة الساحلية بـ "حقوق سيادية" على الموارد الطبيعية في منطقتها الاقتصادية الخالصة وجرفها القاري ولكن لديها فقط "ولاية" على مسائل أخرى مثل السيطرة على الجزر والهياكل الاصطناعية، والبحث العلمي البحري، وحماية البيئة البحرية والحفاظ عليها. ومع ذلك، هناك قلق متزايد بشأن "إضفاء الطابع الإقليمي" على المساحات البحرية الدولية، حيث يرغب عدد متزايد من الدول الساحلية في مزيد من السيطرة على مناطقها الاقتصادية الخالصة وجرفها القاري. على هذا النحو، هناك العديد من "نقاط الخلاف" القانونية المرتبطة باتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار نفسها.

للبدء، فإن اعتماد خطوط الأساس المستقيمة، بدلاً من الخطوط العادية، للمياه الإقليمية والمناطق البحرية الأخرى قد جعل المهمة الصعبة بالفعل لترسيم الحدود البحرية أكثر صعوبة. إن نص، إن لم يكن روح، أحكام اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار بشأن خطوط الأساس المستقيمة غامض في أحسن الأحوال. وقد شجع هذا الغموض العديد من الدول الساحلية على اعتماد خطوط أساس مستقيمة، حتى عندما لا يتم استيفاء الشروط الأساسية. لا يتم اعتماد خطوط الأساس للمياه الإقليمية تلقائيًا لغرض ترسيم حدود المناطق الاقتصادية الخالصة والجرف القاري. ولكن يمكن للأولى أن تكون نقطة مرجعية للأخيرة، عادة بطريقة استفزازية.

بالإضافة إلى ذلك، تنص المادة 121 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار على أن الجزر البحرية يمكن أن يكون لها منطقتها الاقتصادية الخالصة و/أو جرفها القاري الخاص بها طالما أنها قادرة على استيعاب السكن البشري أو الحياة الاقتصادية الخاصة بها. ومع ذلك، حتى تلك الجزر القادرة على توليد مناطق اقتصادية خالصة و/أو جرف قاري قد يكون لها تأثير محدود أو معدوم على تحديد خطوط الأساس للمناطق الاقتصادية الخالصة والجرف القاري. لا يزال هناك اختلاف كبير بين كوريا الجنوبية والصين بشأن نقاط الأساس وخطوط الأساس الصالحة لكل منهما حيث توجد العديد من الصخور الإشكالية التي تطالب بها كجزر وميزات مغمورة تقع بعيدًا عن الشاطئ.

في غضون ذلك، كان هناك نقاش حول العلاقة بين نهج "خط المنتصف" ومبدأ "الإنصاف" في ترسيم المساحات البحرية المتداخلة خارج المياه الإقليمية. تنص المادتان 74 و 83 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، اللتان تحددان ترسيم المنطقة الاقتصادية الخالصة والجرف القاري على التوالي، على أن الترسيم "يتم بالاتفاق على أساس القانون الدولي، المشار إليه في المادة 38 من النظام الأساسي لمحكمة العدل الدولية، من أجل تحقيق حل عادل".

اقترحت كوريا الجنوبية طريقة ترسيم "خط المنتصف والظروف ذات الصلة" التي يجب رسم خط المنتصف أولاً ثم إجراء التعديل والتغيير عند الاقتضاء. ومع ذلك، رفضت الصين حسب التقارير اقتراح كوريا الجنوبية، مجادلة بأن الخطوة الأولى في ترسيم الولاية البحرية هي إدراج جميع العوامل ذات الصلة وموازنتها ثم الانتقال إلى الخطوة التالية لرسم الحدود.

في الواقع، برز الإنصاف كميزة هامة لترسيم الحدود البحرية في سياق حركة الاحتواء في نظام قانون البحار المعاصر. على الرغم من عدم وجود نهج إلزامي للترسيم في القانون الدولي، هناك إجماع قانوني متزايد على أن نهج "خط المنتصف والظروف ذات الصلة" للترسيم هو أكثر استحسانًا وقابلية للتطبيق. وأبرزها، قرارات محكمة العدل الدولية بشأن الترسيم تفضل خط المنتصف بناءً على "العوامل ذات الصلة" مثل الأطوال النسبية للسواحل، من أجل تحقيق "حل عادل" كما ذكر أعلاه.

في حكمها لعام 2012 بشأن ترسيم حدود المنطقة الاقتصادية الخالصة والجرف القاري بين ميانمار وبنغلاديش في خليج البنغال، أكدت المحكمة الدولية لقانون البحار هذا النهج للترسيم: بعد رسم خط المنتصف المؤقت، وُجد أن الساحل "المقعر بشكل صارخ" لبنغلاديش كان "ظرفًا ذا صلة" استلزم تعديل خط المنتصف المؤقت. لاحظت المحكمة أن التقعر لن يؤخذ دائمًا في الاعتبار، ولكن "... عندما يؤدي خط المنتصف المرسوم بين دولتين إلى تأثير قطع على الحقوق البحرية لإحدى هاتين الدولتين، نتيجة للساحل، فقد يكون التعديل على هذا الخط ضروريًا للوصول إلى نتيجة عادلة".

تجدر الإشارة إلى أن الصين لا تلتزم دائمًا بالمبدأ العادل، كما يتضح من اعتمادها لخطوط المنتصف للحدود مع فيتنام في خليج تونكين. بالطبع، لا يمكن تكرار الحالة الصينية الفيتنامية بسهولة في أجزاء أخرى من المنطقة. انخرطت الصين وفيتنام في عقود من التعاون المؤسسي قبل اتفاقيات الحدود والصيد لعام 2000 بين البلدين. وأبرزها، تم توقيع اتفاقية الصيد الأولى بين الصين وفيتنام الشمالية في عام 1957 وساهمت في الإدارة المستقرة للعلاقات الثنائية للصيد. علاوة على ذلك، كان لدى الصين موقف قانوني أضعف ومطالبة تاريخية بخليج تونكين. ظل نظام الحدود الذي تم الاتفاق عليه بين الصين وفيتنام الفرنسية في عام 1887 مستقرًا حتى السبعينيات.

ومع ذلك، يمكن استخدام الاتفاقيات الصينية الفيتنامية كمعيار للمفاوضات بين كوريا الجنوبية والصين. حاولت فيتنام دعم مطالبتها بأن لديها سواحل أطول في المنطقة. ومع ذلك، لم تعترف الصين بالمطالبات الفيتنامية وتم رسم خط الحدود للمنطقة الاقتصادية الخالصة في النهاية في ضوء مبدأ خط المنتصف، على الرغم من أخذ الظروف الخاصة الموجودة في التاريخ والقانون في الاعتبار لإجراء بعض التعديلات عند الاقتضاء.

الآثار الاستراتيجية

في الألفية الجديدة، هدفت الصين إلى أن تصبح قوة بحرية قادرة على إسقاط القدرات البحرية خارج ما يسمى بسلسلة الجزر الأولى. لقد تحدت النظام البحري القائم الذي أسسته وحكمته الهيمنة الأمريكية من ناحية، ونظام قانون البحار الدولي من ناحية أخرى. كما أوضحت لجيرانها أنها لن تتنازل أو تتفاوض عندما يتعلق الأمر بالسيادة البحرية.

وقد حفزت سياسة الصين البحرية الحازمة بدورها الولايات المتحدة على إعادة التوازن نحو آسيا. كان جوهر محور الولايات المتحدة نحو آسيا في البعد البحري. استأنفت إدارة أوباما عمليات حرية الملاحة في بحر الصين الجنوبي بإرسال مدمرات عبر المياه التي تطالب بها الصين. في دورة الفعل ورد الفعل، تعتقد الصين أن التدخل الأمريكي قد كثف النزاعات البحرية في آسيا، وترفض محور الولايات المتحدة نحو آسيا باعتباره استراتيجية احتواء مقنعة ضد الصين.

ومع ذلك، تواجه الصين معضلة حيث أن ردودها العدوانية على مشاركة الولايات المتحدة تشجع جيرانها على تشكيل تحالف أوثق مع الولايات المتحدة. علاوة على ذلك، قضت هيئة التحكيم المنشأة بموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار بأن لديها اختصاصًا قضائيًا في بعض المسائل التي قدمتها الحكومة الفلبينية فيما يتعلق بمطالبات الصين "المفرطة" في بحر الصين الجنوبي. على الرغم من معارضتها الشديدة لقرار الاختصاص القضائي للهيئة، فإن مطالبة الصين التاريخية ببحر الصين الجنوبي بأكمله ستخضع للتحدي القانوني والتقييم النقدي، مما قد يقوض

النفوذ المعياري للصين. بالنسبة للصين، فإن السيناريو الأسوأ هو أن تتبع الدول المطالبة الأخرى في منطقة آسيا والمحيط الهادئ وتتحدى مطالبات الصين من خلال الهيئات القانونية الدولية.

ليس من قبيل الصدفة أن الصين تقدم إيماءات تصالحية أيضًا. إن حل الخلافات البحرية من خلال المفاوضات الثنائية مع كوريا الجنوبية لن يساعد فقط في منع المزيد من الخلافات الدبلوماسية بين الجارين، بل سيعزز أيضًا التزام الصين بالنهج الثنائي فيما يتعلق بالنزاعات الإقليمية في بحر الصين الشرقي والجنوبي. تثبت البيانات الرسمية للصين هذه النقطة. قالت المتحدثة باسم وزارة الخارجية هوا تشون ينغ في نوفمبر 2015:

"إن الترسيم العادل والسليم للحدود البحرية بين الصين وجمهورية كوريا من خلال المفاوضات والمشاورات له أهمية كبيرة للحفاظ على الهدوء والاستقرار في المياه ذات الصلة." وأضافت أن المحادثات ستعطي "تعبيرًا كاملاً عن موقف الصين ووضعها الطويل الأمد لتسوية النزاعات البحرية مع جيرانها من خلال الحوارات الثنائية على أساس احترام الحقائق التاريخية والقانون الدولي".

تريد بكين أيضًا استخدام محادثات ترسيم الحدود في محاولة لإحداث شقاق بين سيول وواشنطن. كوريا الجنوبية والولايات المتحدة لم تكونا مستعدتين بعد للاتفاق على شروط تحالف عسكري معزز وكذلك لنظام فعال للعقوبات ضد مغامرات كوريا الشمالية النووية.

التوقعات قصيرة وطويلة الأجل

على الرغم من القضايا القانونية الصعبة، فإن التزامات كوريا الجنوبية والصين بمحادثات ترسيم الحدود تبدو صلبة وصادقة. بالتأكيد، هناك عوامل معينة خارج المجال البحري قد تعرقل المحادثات الثنائية، كما رأينا في الجدل المحيط بالمشاركة المحتملة لكوريا الجنوبية في نظام الدفاع الصاروخي المتقدم عالي الارتفاع (THAAD) بقيادة الولايات المتحدة. ومع ذلك، هناك دافع أكبر نحو اختتام ناجح للمحادثات، لا سيما بالنظر إلى الاهتمام الاستراتيجي المتزايد للصين بالحل السلمي للحدود البحرية. من المرجح أن تحرص الصين على تقديم "هدايا" لكوريا الجنوبية لإثبات أن النهج الثنائي للصين يمكن أن يكون بديلاً فعالاً للتحكيم من طرف ثالث.

ومع ذلك، هذا لا يعني أن المحادثات الثنائية ستكون حلاً سحرياً لجميع قضايا الحدود المتعلقة بكوريا الجنوبية والصين. في الواقع، من المرجح أن تحقق المحادثات نتائج جزئية بدلاً من اتفاق شامل. هناك عقبتان جديران بالملاحظة.

أولاً، النطاق الجغرافي للمفاوضات الثنائية مثير للجدل، حيث أن بعض المناطق متاخمة لكوريا الشمالية واليابان. إذا اختارت كوريا الجنوبية والصين تسهيل إبرام اتفاقيات الحدود، فسيتعين على كلا الطرفين تحديد نطاق الحدود المتفاوض عليها ضمن المنطقة التي تنتمي حصريًا إلى البلدين. مثل هذا النهج من شأنه أن يلغي المناطق المتاخمة للخط الحدودي الشمالي (NLL) في البحر الأصفر والمنطقة المتداخلة التي تطالب بها كوريا الجنوبية والصين واليابان بشكل جماعي في بحر الصين الشرقي. بالتأكيد، تريد كوريا الجنوبية إدراج إيودو/سويان، الواقعة على خط عرض 32°07'22.63" شمالاً وخط طول 125°10'56.81" شرقًا، في جدول أعمال المفاوضات. في ظل جميع الاعتبارات، من المرجح أن يتم تعيين الحدود المتفاوض عليها في مكان ما بين خطي عرض 37° و 32° شمالاً، حيث يقع نظام الصيد المؤقت الحالي في البحر الأصفر، تاركًا مساحات شاسعة خارج المحادثات الثنائية.

ثانياً، قد يصبح ترسيم الحدود صعباً مثل نزاعات السيادة، لأن النخب الحكومية مقيدة بنفس القدر باللاعبين المحليين الذين يمتلكون حق النقض إذا اختارت النخب اتباع نهج تعاوني لحل هذه القضايا. توضح قضية تخصيص حقوق الصيد هذه النقطة. من وجهة نظر كوريا الجنوبية، يبدو الموقف الصيني تكتيكًا لتأخير الترسيم النهائي للمنطقة الاقتصادية الخالصة والجرف القاري وبالتالي السماح لممارسات الصيد المفترسة أحيانًا من قبل صياديها بالاستمرار لأطول فترة ممكنة. تصر الصين على دمج نظام الصيد الحالي في اتفاقيات الحدود. ومع ذلك، كما ذكرنا أعلاه، فإن اتفاقية الصيد الحالية غير مقبولة للعديد من الصيادين الكوريين الجنوبيين لأنها لا تعالج مشاكل الصيد غير القانوني وغير المبلغ عنه وغير المنظم (IUU) التي يسببها الصيادون الصينيون. إذا استمر تطبيق القانون الكوري الجنوبي في البحر الأصفر، لا سيما في المناطق القريبة من الخط الحدودي الشمالي (NLL)، في أن يكون غامضًا، فإن المواجهات الخطيرة بين الصيادين الكوريين الجنوبيين والصينيين، كما شوهدت في المصادرة الأخيرة لسفن الصيد الصينية من قبل الصيادين الكوريين الجنوبيين، ستزداد وربما تتصاعد إلى توترات أكبر.

أخيرًا، لكي تصبح محادثاتهما الثنائية حقًا حالة مرجعية إقليمية، يجب على كوريا الجنوبية والصين العمل معًا لتضمين شيء أكثر من مجرد الأنانية الوطنية البسيطة. في مجال القضايا البحرية، تم استبدال الشكوى من افتقار الدول الساحلية إلى السيطرة الفعالة على المساحات البحرية بما يعتبره النقاد مطالبات مفرطة، أو إضفاء طابع إقليمي، على المناطق الاقتصادية الخالصة والجرف القاري. النتيجة الطبيعية لهذا الإفراط هي تزايد خطر الصراع. لذلك، يجب تفسير الحقوق السيادية والولائية بشكل أكثر صرامة. في النهاية، المنطقة الاقتصادية الخالصة والجرف القاري هما جزء من "المياه العالية المتاخمة لدولة ساحلية تتمتع فيها تلك الدولة بحقوق معينة انتقاصًا من حريات المياه العالية". يجب على كوريا الجنوبية والصين، ويمكنهما، أن يظهرا معًا أنهما تستطيعان تحقيق التوازن الصحيح بين حقوقهما السيادية وحرية البحار. ▒

المؤلفون

مين جيو كوهو أستاذ مشارك في كلية الدراسات العليا للإدارة العامة بجامعة سيول الوطنية في كوريا الجنوبية وزائر باحث في معهد هارفارد-ينشينغ لعام 2015-2016. تشمل اهتماماته البحثية الاقتصاد السياسي لشرق آسيا والشؤون البحرية. وهو مؤلف كتاب "نزاعات الجزر وبناء النظام البحري في شرق آسيا: بين الصخرة والمكان الصعب" (2010، سبرينغر). إلى جانب العديد من فصول الكتب، نشر أبحاثه في مجموعة واسعة من المجلات، بما في ذلك "العلاقات الدولية لشرق آسيا"، "المراجعة الهادئة"، "الشؤون الهادئة"، "المنظور الآسيوي"، "المجلة الأوروبية لدراسات شرق آسيا"، و "مجلة دراسات شرق آسيا". يمكن الوصول إليه عبر البريد الإلكتروني:mgkoo@snu.ac.kr.

يونغ كيل بارك هو باحث أول في معهد كوريا البحري. تشمل اهتماماته الأكاديمية الحالية مجالات مختلفة من قانون البحار بما في ذلك ترسيم الحدود البحرية، ومصايد الأسماك، والأمن البحري، وحماية البيئة البحرية، والحوكمة القطبية. من بين العديد من المقالات باللغة الإنجليزية "جمهورية كوريا ضد أراي" في المجلة الأمريكية للقانون الدولي، المجلد 106. رقم 3 (2012) (مؤلف مشارك).