سد الفجوة: دور كوريا الجنوبية في معالجة قضية كوريا الشمالية النووية

ملاحظة المحرر

لقد تمكن العالم من توجيه رسالة قوية إلى كوريا الشمالية في أعقاب تجربتها النووية الرابعة، وذلك من خلال قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة 2270 الذي تم تمريره بالإجماع. ومع ذلك، فقد ثبت أن قائمة العقوبات غير فعالة في منع كوريا الشمالية من مواصلة برنامج تطوير أسلحتها النووية. وبالتالي، لا يمكن أن يكون الاتفاق على لغة القرار هو نهاية التعاون الدولي بشأن القضية النووية لكوريا الشمالية، ويجب إيلاء الاهتمام لإنفاذ العقوبات الجديدة الأكثر صرامة والتفاوض على حل سلمي لشبه الجزيرة الكورية إذا كان يراد كسر حلقة التجارب النووية التي تليها العقوبات. ولتحقيق ذلك، ستحتاج كوريا الجنوبية إلى استخدام مبادرات دبلوماسية القوة المتوسطة الخاصة بها بشكل استراتيجي لتشجيع البلدان من جميع أنحاء العالم على دعم العقوبات والمشاركة فيها، والتأكيد على المصالح المشتركة بين مختلف أصحاب المصلحة في شمال شرق آسيا من أجل بناء سلام دائم في شبه الجزيرة.

يتصاعد التوتر في شبه الجزيرة الكورية بعد التجربة النووية الرابعة لكوريا الشمالية، تلاها قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة 2270، ثم إجراءات مضادة من قبل دول فردية ضد كوريا الشمالية. الطرفان المتعارضان، كوريا الجنوبية والمجتمع الدولي من جهة، وكوريا الشمالية من جهة أخرى، يتبادلان الأعمال والكلمات العدائية. هذه السلسلة من الأحداث ليست جديدة على من يتابعون الأحداث في شبه الجزيرة الكورية، وسيدرك معظمهم أن هذا التبادل يشير إلى دورة أوسع و"شريرة" - تجارب نووية لكوريا الشمالية، وعقوبات الأمم المتحدة الناتجة عنها، ومفاوضات لتخفيف التوتر - والتي استمرت حتى الآن دون انقطاع نسبي لأكثر من عقد من الزمان.

لقد كان دور كوريا الجنوبية في معالجة القضية النووية لكوريا الشمالية محدودًا، على الرغم من أنها الطرف المعني الرئيسي الأكثر تأثرًا بالاستفزازات المستمرة لكوريا الشمالية. تحتاج كوريا الجنوبية إلى المساهمة في إنهاء انعدام الأمن طويل الأمد ليس فقط لنفسها ولكن لجميع الدول المعنية بما في ذلك كوريا الشمالية. للقيام بذلك، من الضروري أولاً فهم سبب فشل قرارات وعقوبات الأمم المتحدة السابقة في تحقيق هدفها - نزع السلاح النووي لكوريا الشمالية أو على الأقل إبطاء تطويرها النووي - وما الذي يجب القيام به لجعل نظام العقوبات فعالاً.

الفجوة الأولى: الجهود الجماعية للأمم المتحدة

يمثل قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة 2270 أحد أقوى ردود المجتمع الدولي على التطور المستمر لكوريا الشمالية في مجال الأسلحة النووية والصواريخ الباليستية. مقارنة بالقرارات السابقة، فإن الحظر أكثر تفصيلاً وشمولاً، وقد يكون أقوى العقوبات التي فرضها المجلس في 20 عامًا. حقيقة أن القرار الجديد شاركت في رعايته أعداد قياسية من أكثر من 50 دولة هي بالتأكيد علامة مشجعة. ومع ذلك، لتحقيق الهدف المعلن المتمثل في نزع السلاح النووي لكوريا الشمالية، يجب أن تدعم الضغوط السياسية بالقدرة على تغيير حسابات بيونغ يانغ. مع الأخذ في الاعتبار الإخفاقات السابقة في كسر الدورة الشريرة المذكورة أعلاه، فإن الخطوة الأولى هي إظهار أن نظام العقوبات لا يعتمد على لغة القرار بل على القدرة على تنفيذ كل بند منه بفعالية.

على الرغم من أن العالم قد اجتمع في إدانة التجارب النووية لكوريا الشمالية لتمرير العديد من قرارات مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، فقد واصلت بيونغ يانغ تطوير برامجها النووية وبرامج الصواريخ الباليستية. هذا يقود المرء إلى استنتاج أن تنفيذ العقوبات لم يكن فعالاً بما يكفي لمنع التحايل الكوري الشمالي. في الواقع، لا يزال عدد الدول التي قدمت تقارير التنفيذ الخاصة بها إلى مجلس الأمن، كما هو مطلوب بموجب القرارات السابقة بشأن كوريا الشمالية، راكدًا عند حوالي 50 بالمائة حتى الآن (انظر الجدول 1). من حيث المنطقة، قدم حوالي 98 بالمائة من الدول الأوروبية تقارير التنفيذ الخاصة بها بينما فعلت حوالي 11 بالمائة فقط من الدول الأفريقية ذلك. قدم حوالي 40 إلى 50 بالمائة من البلدان في آسيا والأمريكتين والشرق الأوسط تقارير التنفيذ الخاصة بها إلى مجلس الأمن (انظر الجدول 2). بالطبع، تقديم هذه التقارير وحده لا يعني أن العقوبات سيتم تنفيذها بفعالية. ولكن يجب أن ندرك أنه من الناحية النظرية، فإن 50 بالمائة من البلدان التي تتعهد بتنفيذ تدابير مجلس الأمن يمكن أن تعني أيضًا أن كوريا الشمالية لا تزال قادرة على الوصول إلى 50 بالمائة الأخرى على الأقل من بلدان العالم، وهي بيئة سهلة لتقنية التحايل الخاصة بها. هذا يشير إلى أنه يجب القيام بالمزيد إذا كانت أحدث العقوبات المفروضة على كوريا الشمالية ستكون فعالة.

الجدول 1. تقديم تقارير التنفيذ حسب الدول الأعضاء في الأمم المتحدة

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*حتى مارس 2016

الجدول 2. تقديم تقارير التنفيذ حسب المنطقة

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*حتى مارس 2016

يتطلب تنفيذ قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة الجديد لفرض عقوبات على كوريا الشمالية أن تتحمل البلدان تكاليفها الخاصة. في حين أن معظم البلدان ستتفق على خطورة التهديد الذي تشكله أسلحة كوريا الشمالية النووية والصواريخ الباليستية، قد تشعر بعض البلدان بأن من يتعارض مع مصالحها العليا بذل الكثير من الجهد لتنفيذ العقوبات بينما قد يفتقر البعض الآخر ببساطة إلى الموارد اللازمة لذلك. أحدث العقوبات التي قدمها القرار 2270 تتطلب الكثير وتعتمد أيضًا على تقدير البلد المنفذ. إدراكًا لوجود حد لما يمكن أن تفعله هيئة الأمم المتحدة فيما يتعلق بالإنفاذ، فإن المسؤولية ستقع في نهاية المطاف على عاتق الإرادة الجماعية للمجتمع الدولي. وبهذا المعنى، تحتاج البلدان إلى أن تكون أكثر انفتاحًا على مزيد من التعاون عندما يتعلق الأمر بتنفيذ العقوبات.

هناك سبب آخر يجعلنا نعتمد على حسن نية الدول الأعضاء للتعاون ضد التهديد النووي. يتطلب كل بند في القرار تفسيرًا عند تطبيقه في العالم الحقيقي. كيف يتم تعريف السلع "الفاخرة"؟ أو كيف يتم تصنيف موارد الطاقة المرتبطة بالتطوير النووي والاستخدام المدني؟ لا يمكن للقواعد والبيانات القانونية أن تلتقط جميع احتمالات العالم الحقيقي بشكل مثالي. لذلك، نحتاج إلى تفسيرها في ضوء الهدف الأساسي للقانون. ومع ذلك، على المستوى الدولي، يكون التفسير أكثر استقلالية، وغالبًا ما يعتمد على المصالح الوطنية للدولة الفردية. هذا يجعل من الصعب تنفيذ اللوائح الدولية وفقًا لروحها الأصلية. لذلك، فإن خلق رؤية وإرادة مشتركة بين الدول الأعضاء التي وقعت على القرار أمر بالغ الأهمية ويتطلب التعاون.

إذًا كيف يمكننا تحقيق هذا التعاون؟ تتمثل الخطوة الأكثر وضوحًا التي تحتاج البلدان إلى اتخاذها في الوفاء بمتطلبات مجلس الأمن، والتي تشمل تقديم تقرير التنفيذ عملاً بالقرار 2270. وبالمثل، يجب أن يكون فريق الخبراء التابع للجنة عقوبات كوريا الشمالية التابعة للأمم المتحدة قادرًا على نشر المزيد من المعلومات للجمهور حول ما وجده فيما يتعلق بانتهاكات الدول الأعضاء للعقوبات. عند القيام بذلك، يجب أن تكون البلدان الأكثر اهتمامًا قادرة على تشجيع الآخرين على التعاون مع تقديم المساعدة الفنية وغيرها من أشكال المساعدة إذا لزم الأمر. إن زيادة تكلفة الجمهور للتنفيذ دون المستوى المطلوب من خلال زيادة المراقبة هو نهج مهم آخر لإبقاء المجتمع الدولي ملتزمًا. وفي هذا الصدد، يجب على الدول الرائدة ذات الاهتمام الخاص بالأسلحة النووية والحد من انتشارها أن تأخذ زمام المبادرة لإقناع وتشجيع مشاركة الدول الأعضاء في نظام العقوبات، وبالتالي التغلب على قيود النظام متعدد الأطراف للأمم المتحدة. إذا كان يمكن تحقيق ذلك من خلال تنظيم شبكة عقوبات دقيقة، فيجب أن يطبق القرار ضغطًا متزايدًا على بيونغ يانغ لإجبارها على إعادة حساب مكاسبها وخسائرها من تطوير الأسلحة النووية.

الفجوة الثانية: تغير مواقف الجهات الفاعلة الإقليمية الرئيسية

تحظى العقوبات المنصوص عليها في القرار 2270 بدعم قوي من جميع الأطراف المعنية الرئيسية في محادثات نزع السلاح النووي لكوريا الشمالية، ويتفق الجميع على أن هدف العقوبات هو تحقيق امتثال كوريا الشمالية للقانون الدولي. إن الدور القيادي للأطراف المعنية الرئيسية ضروري ليس فقط للتنفيذ الفعال للعقوبات الدولية، ولكن أيضًا لجلب السلام إلى شبه الجزيرة الكورية الخالية من الأسلحة النووية من خلال الخروج من الحلقة المفرغة. ونزع السلاح النووي ومعاهدة السلام الدائمة هما القضيتان الرئيسيتان اللتان يجب على الأطراف المعنية الرئيسية التفاوض بشأنهما. وفي حين كان هناك توافق سابق على تحقيق نزع السلاح النووي أولاً ثم التفاوض على معاهدة سلام، فقد أصبحت مواقف بعض الدول أكثر مرونة في الآونة الأخيرة مما يثير القلق بشأن ترتيب اتخاذ هاتين الخطوتين المهمتين.

يمكن وصف الموقف الافتراضي للولايات المتحدة والصين عند دخول عام 2016 بشكل عام بأنه التزام بالبيان المشترك لعام 2005 لمحادثات الستة أطراف الذي نص على عقد مفاوضات معاهدة السلام في منتدى خارج محادثات الستة أطراف، مما يعني أساسًا أن نزع السلاح النووي سيحدث أولاً يليه معاهدة السلام. وينعكس هذا في بيان أدلى به متحدث باسم وزارة الخارجية الصينية في 6 مارس 2013 عقب التجربة النووية الثالثة لكوريا الشمالية: "يجب أن يحل نظام السلام محل آلية الهدنة في شبه الجزيرة على المدى الطويل". وهذا البيان ليس بعيدًا عن اللغة التي استخدمها وزير الخارجية الأمريكي جون كيري خلال مؤتمر صحفي مشترك مع وزير الخارجية الصيني في 23 فبراير 2016: "[كوريا الشمالية] يمكنها في النهاية الحصول على اتفاق سلام مع الولايات المتحدة الأمريكية يحل القضايا غير المحلولة في شبه الجزيرة الكورية، إذا جاءت إلى طاولة المفاوضات وتفاوضت على نزع السلاح النووي".

ومع ذلك، فقد تغير الموقف الصيني بشأن ترتيب محادثات نزع السلاح النووي والسلام خلال الأشهر السابقة. لم تعد الحكومة الصينية تكرر الخطاب المستمر الذي يدعو إلى العودة إلى محادثات الستة أطراف بعد المؤتمر الصحفي المشترك في 23 فبراير الذي دعا فيه وزير الخارجية الصيني وانغ يي إلى "مسارات متوازية" لتحقيق نزع السلاح النووي في شبه الجزيرة الكورية ومعاهدة سلام دائمة. ومنذ ذلك الحين، بدأت الحكومة الصينية تدعو إلى أي محادثات بين الأطراف المعنية، ربما نظرًا لحقيقة أن اتفاق عام 2005 المشترك لا يعكس موقفها الجديد. وقد تم التأكيد على هذا الموقف "المسارات المتوازية" خلال المحادثات بين وانغ ووزير الخارجية الروسي سيرغي لافروف في 2 مارس 2016. وشدد وانغ على النهج المتوازي لتحقيق نزع السلاح النووي في شبه الجزيرة الكورية، ورد لافروف بالقول إن روسيا ستواصل التنسيق الوثيق مع بكين.

قد يستند الموقف الصيني الجديد إلى قلقها من أن كوريا الشمالية قد تسحب قضية الأسلحة النووية من طاولة المفاوضات. في عام 2005، كانت كوريا الشمالية مستعدة لتبادل التنمية النووية مقابل المساعدة الأمنية والاقتصادية. ولكن في عام 2012، أعلنت عن وضعها كقوة نووية علنًا في دستورها، ومؤخرًا كشفت عن صور ومخطط لخطة جيشها ورأس حربي نووي مصغر. ظلت كوريا الشمالية ثابتة في رغبتها في الاعتراف بها كقوة نووية. على الرغم من أن كيم جونغ أون أظهر بعض الرغبة في معاهدة سلام في خطاب رأس السنة، إلا أنه أمر أيضًا بإجراء تجربة نووية رابعة بعد ذلك بوقت قصير. للأسف، يبدو أن كوريا الشمالية تفصل نزع السلاح النووي عن مفاوضات معاهدة السلام، وأعلنت عن نيتها البقاء كقوة نووية.

من ناحية أخرى، تواصل الولايات المتحدة الالتزام رسميًا بالموقف الذي يدعم بيان عام 2005 المشترك وتصر على أن التركيز هو على نزع السلاح النووي دون مناقشة أي مواضيع أخرى دون معالجة نزع السلاح النووي. ومع ذلك، فإن ترتيب نزع السلاح النووي ومعاهدة السلام غامض، حيث يشير تقرير لصحيفة وول ستريت جورنال في 21 فبراير 2016 إلى أنه عندما اتصلت بيونغ يانغ بالولايات المتحدة في نهاية عام 2015 بشأن مناقشات معاهدة السلام، كانت الولايات المتحدة على استعداد لبدء محادثات نزع السلاح النووي بالاقتران مع مناقشات حول معاهدة السلام، وهو عرض مضاد رفضته كوريا الشمالية. أيضًا، لم تستبعد وزارة الخارجية الأمريكية رسميًا إمكانية النظر في "عملية متوازية". ومع ذلك، قد يكون هذا التذبذب قد توقف، حيث أكد السفير الأمريكي لدى كوريا الجنوبية مارك ليبرت في مؤتمر صحفي أخير في سيول في 11 مارس 2016 أن نزع السلاح النووي لكوريا الشمالية هو الأولوية الأولى للحكومة الأمريكية.

تحتل كوريا الجنوبية موقفًا مشابهًا للولايات المتحدة ولكنها أظهرت القليل من الرغبة في التراجع بعد أحدث اختبار نووي. ذكر متحدث باسم وزارة الخارجية لجمهورية كوريا مؤخرًا أن نزع السلاح النووي هو الأولوية القصوى وأن "هذا ليس الوقت المناسب للمجتمع الدولي لمناقشة وسائل استئناف المحادثات التفصيلية مع كوريا الشمالية. بل يتشكل توافق واسع حول تعزيز الضغط على كوريا الشمالية". نظرًا لموقعها الجغرافي والاستراتيجي، أكدت كوريا الجنوبية باستمرار على أولوية نزع السلاح النووي لكوريا الشمالية، وقد كانت غير متحمسة بشكل ملحوظ لإمكانية عقد معاهدة سلام بين الولايات المتحدة وكوريا الشمالية. وعقب قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، اتخذت الحكومة الكورية الجنوبية تدابير قسرية إضافية ضد الشمال وعقدت حوارًا ثنائيًا مع مسؤولين رفيعي المستوى من الولايات المتحدة لضمان فعالية العقوبات.

كما هو موضح أعلاه، تعتقد كوريا الجنوبية أن هدف العقوبات هو ممارسة ضغط شديد على كوريا الشمالية حتى لا يكون أمامها خيار سوى تغيير سلوكها. لذلك، في حين أن الحكومة الكورية الجنوبية تدرك أهمية التعاون الدولي، وخاصة التعاون مع الدول المجاورة: اليابان والصين وروسيا، فإن إصرارها على خلق مستويات قصوى من الضغط دون النظر في الحوار مع الشمال قد تسبب في نكسة في العلاقات الصينية الكورية الجنوبية. إذا لم يكن من الممكن تنظيم هذه المواقف المختلفة بشأن ترتيب مفاوضات السلام ونزع السلاح النووي في صوت واحد تجاه كوريا الشمالية، فمن المحتمل جدًا أن تستغل كوريا الشمالية هذه الاختلافات للعب ضد طرف ضد آخر، وأن تعاني عملية تنفيذ العقوبات بسبب نقص التنسيق.

سد الفجوة: دور كوريا الجنوبية كقوة وسيطة

أدت الأزمات المتكررة والتخفيف المحدود إلى زيادة التوتر على شبه الجزيرة الكورية. للخروج من هذه الحلقة المفرغة، فإن الدور الوسيط لكوريا الجنوبية مهم سواء في تنفيذ العقوبات أو في المفاوضات الدبلوماسية لنزع السلاح النووي وتسوية سلمية في شبه الجزيرة. أعلنت الحكومة الكورية الجنوبية سابقًا عن نيتها العمل كقوة وسيطة للمساهمة في تعزيز السلام والأمن الدوليين في المجالات التقليدية والناشئة على حد سواء. أحد الأدوار الأساسية للقوة الوسيطة هو العمل كجسر بين القوى الكبرى والقوى الصغيرة لتنسيق المصالح المختلفة والسعي لتحقيق أهداف مشتركة. لإذابة الوضع الجليدي الحالي على شبه الجزيرة الكورية، يجب على كوريا الجنوبية الالتزام بمبادرتها الدبلوماسية للقوة الوسيطة في المحافل متعددة الأطراف، والأمم المتحدة، وعلى الطاولة متعددة الأطراف في شمال شرق آسيا.

يتطلب قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة أن تتعاون جميع الدول الأعضاء في تنفيذ العقوبات ضد كوريا الشمالية. بالنظر إلى المشاركة التعاونية والنشطة للدول الأعضاء في التنفيذ الفعال للعقوبات، يلزم بذل جهد دبلوماسي لقيادة التعاون. لذلك، يجب على كوريا الجنوبية إظهار دورها النشط كقوة وسيطة من خلال إقناع وتشجيع الدول الأعضاء على التعاون. ركزت دبلوماسية كوريا الجنوبية بشكل كبير على القوى المجاورة ومحدودة نسبيًا على الساحة متعددة الأطراف. يجب أن يكون تشجيع جميع الدول الأعضاء على تنفيذ القرار الجديد وفقًا لذلك هدفًا أساسيًا لدبلوماسية القوة الوسيطة لكوريا الجنوبية في الأمم المتحدة.

العقوبات بحد ذاتها ليست هدفًا، ويجب اعتبارها وسيلة لدفع "الهدف" إلى تغيير سلوكه. إن معاقبة سلوك كوريا الشمالية ضروري؛ ولكن يجب النظر في تدابير جديدة للخطوة التالية، مرحلة التفاوض، في نفس الوقت إذا كان من الممكن كسر الدورة. يجب على كوريا الجنوبية أن تدرك أن مواقف القوى الكبرى، وخاصة الولايات المتحدة والصين، حول شبه الجزيرة الكورية تتغير وتتباعد عن بعضها البعض، خاصة فيما يتعلق بترتيب نزع السلاح النووي ومعاهدة سلام دائمة في شبه الجزيرة الكورية. هنا، سيكون الدور الجسري للقوة الوسيطة ضروريًا. إذا اختلفت الولايات المتحدة والصين حول قضية الأسلحة النووية لكوريا الشمالية ولم يتمكنتا من التوصل إلى تسوية، فسيكون مستقبل شبه الجزيرة الكورية أكثر قتامة. لا تريد كوريا الجنوبية أن تكون شبه جزيرتها ساحة للمنافسة بين القوى الكبرى. يمكن تحقيق منع تباعد مصالح القوى المجاورة وتضاربها إذا تذكرت كوريا الجنوبية إحدى الوظائف الأساسية لدبلوماسية القوة الوسيطة وبذلت جهدًا لإبقاء الولايات المتحدة والصين على نفس الصفحة.

تحتاج كوريا الجنوبية إلى أن تتذكر أن الجسر لا يعني مجرد الربط، بل يعني أيضًا اقتراح بدائل دبلوماسية جديدة قد يقبلها كل طرف. حتى الآن، تم السعي لنزع السلاح النووي مقابل المساعدة الاقتصادية بما في ذلك الاستثمار والمجمعات الصناعية والبنية التحتية والطاقة وما إلى ذلك. يجب أن يُفهم أن مصفوفة المكافآت لنزع السلاح النووي والمساعدة الاقتصادية لم تنجح في تحقيق النتيجة المرجوة. لذلك، يجب تصميم حزمة جديدة من المكافآت تتطلب حكمة إبداعية، وهي فضيلة أساسية للقوة الوسيطة.

أخيرًا، من التجربة السابقة، من المعقول توقع أن تتواصل كوريا الشمالية مع بعض الدول المجاورة لإجراء محادثات بعد أن يصبح خبر العقوبات قديمًا. خلال هذه الحوارات، يتم تجاهل كوريا الجنوبية عادةً. على سبيل المثال، استغلت بيونغ يانغ "قضية الاختطاف" لبدء مفاوضات تطبيع مع اليابان، ودعت لاعب كرة السلة دينيس رودمان عندما حاولت استطلاع إمكانية التحدث مع الولايات المتحدة. تم الشروع في كلتا الحالتين من قبل كوريا الشمالية، ولم يكن أي منهما مفيدًا لتحسين الوضع الأمني في شبه الجزيرة الكورية. حتى القوى الرائدة يمكن أن تنجذب لاستخدام كوريا الشمالية لمصلحتها السياسية الخاصة. من الواضح أن النهج الثنائية لا تفعل الكثير لإضعاف الموقف الاستراتيجي لكوريا الشمالية بل في الواقع تقويه مما يؤدي إلى استمرار انعدام الأمن النووي في المنطقة. لذلك، فإن دور كوريا الجنوبية في التنسيق بين الأطراف المعنية ضروري لبناء مسار جديد نحو السلام. ■

المؤلفون

بنجامين أ. إنجل باحث في وحدة أبحاث السلام والأمن في معهد شرق آسيا.

جايسونغ ريو باحث في وحدة أبحاث السلام والأمن في معهد شرق آسيا.

يونغ هوان شين باحث أول ورئيس وحدة أبحاث السلام والأمن في معهد شرق آسيا.

* لا يتخذ معهد شرق آسيا أي موقف مؤسسي بشأن القضايا السياسية وليس له أي انتماء للحكومة الكورية. جميع الحقائق والتعبيرات عن الرأي الواردة في منشوراته هي مسؤولية المؤلف أو المؤلفين وحدهم.