النسر الهرم وسحب داكنة على الأفق الأمني

دونغ جون جو أستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة سيول الوطنية.

نيران حزبية بعد الأزمة المالية

كشفت الأزمة المالية في عام 2008 عن ضعف كامن مفاده أن الولايات المتحدة لن تمتلك موارد كافية للتعامل مع شيخوخة سكانها والحفاظ على قيادتها العالمية. أدت الأزمة إلى زيادة الحكومة الفيدرالية في إنفاقها على الرعاية الاجتماعية، وإنقاذ الصناعات المتعثرة، والاعتماد على تدابير التحفيز الاقتصادي. نتجت هذه التدابير عن تضخم الدين العام، الذي زاد بمقدار 5,077 مليار دولار من السنة المالية 2006 إلى السنة المالية 2010، وزادت من الصعوبات المالية للحكومة الفيدرالية الأمريكية في تلبية احتياجات كبار السن من الرعاية الاجتماعية والطبية وتنفيذ الحرب على الإرهاب في الخارج (انظر الشكل 1). ضعف الاعتقاد في استدامة الدين العام بشدة، حيث ارتفعت نفقات الفائدة على الدين العام إلى 8.6 في المائة من إجمالي الإنفاق الفيدرالي في عام 2010؛ وتآكل الاعتقاد في قابلية المقارنة بين الرعاية الاجتماعية المحلية الأمريكية وقيادتها العالمية.

أثارت الأزمة المالية مجموعة روتينية إلى حد ما من السلوكيات في السياسة الحزبية في عام 2011. عندما كان الدين العام على وشك الوصول إلى السقف في عام 2011، هدد الجمهوريون وأعضاء حزب الشاي (Tea Party) الأغلبية بعدم الموافقة على رفع سقف الدين. ضغطوا على إدارة باراك أوباما لخفض الميزانية الفيدرالية واللوائح الحكومية. في الوقت نفسه، أرادت إدارة أوباما والديمقراطيون رفع الحد الأقصى للاقتراض الحكومي ومواصلة تعزيز الاقتصاد. في تبادل إطلاق النار بين الحزبين، لوحت إمكانية التخلف عن السداد السيادي. وسط الصراع الحزبي، تم تخفيض التصنيف الائتماني لسندات الحكومة الأمريكية لأول مرة في التاريخ؛ وانخفضت مؤشرات السوق الرئيسية في الربع الثالث من عام 2011.

كان قانون مراقبة الميزانية نتيجة لمفاوضات الحزبين، حيث استوعب الأهداف والأدوات المتضاربة من كلا الجانبين. لقد وفر متنفسًا لإدارة أوباما والديمقراطيين من خلال السماح بزيادة سقف الدين بمقدار 900 مليار دولار مرتين في عام 2011، وبمبلغ إضافي قدره 1.2 تريليون دولار في عام 2012. وفي الوقت نفسه، قلل من هامش المناورة في الميزانية للإدارة ومنح المزيد من السلطة لمجلس النواب، حيث كان الجمهوريون وأعضاء حزب الشاي (Tea Party) يمتلكون الأغلبية. وبشكل أكثر تحديدًا، فقد وضع حدودًا ملزمة لمشاريع قوانين الاعتمادات السنوية لخفض تمويل البرامج التقديرية، مقارنة بالتمويل في خط الأساس لمكتب الميزانية بالكونغرس لعام 2010؛ وأنشأ لجنة مختارة مشتركة لخفض العجز، وهي "اللجنة العليا"، لتقديم مشروع قانون لخفض العجز بما لا يقل عن 1.5 تريليون دولار بحلول عام 2021. بدا أن التشريع يبقي تبادل إطلاق النار الحزبي تحت السيطرة.

الشكل 1. الإنفاق الفيدرالي الأمريكي والدين العام في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين (مليار دولار أمريكي)

رصاصة طائشة في ميزانية الدفاع

لدى قانون مراقبة الميزانية آليتان شرطيتان للأمان لضمان أن يكون خفض الميزانية 1.2 تريليون دولار على الأقل من السنة المالية 2013 إلى 2021: حدود إنفاق ملزمة وخطة تقليص. إذا فشل الكونغرس في سن أي مشروع قانون مشترك لخفض الميزانية الفيدرالية بحلول 15 يناير 2012. أو كان خفض الميزانية بموجب مشروع قانون لجنة مشتركة أقل من 1.2 تريليون دولار لتسع سنوات مالية، فستخضع البرامج التقديرية تلقائيًا لقيود الإنفاق (انظر الجدول 1) وسيتم تفعيل خطة تقليص لتحقيق خفض العجز البالغ 1.2 تريليون دولار. كان الهدف من الآليتين الشرطيتين تشجيع الحزبين على الاتفاق على خفض العجز وسن تشريعات بديلة في حالة فشل المفاوضات بين الحزبين. إذا تم تطبيق آليات الأمان فعليًا، فإن خفض ميزانية الدفاع سيكون غير مقبول للجمهوريين؛ وسيكون خفض ميزانية الرعاية الاجتماعية لا يطاق للديمقراطيين.

يتم حساب مبلغ خفض العجز وتخصيصه على النحو التالي:

(1) بدءًا من 1.2 تريليون دولار؛

(2) طرح مبلغ خفض العجز الذي تم تحقيقه بموجب مشروع قانون لجنة مشتركة (إذا لم يكن هناك، فلا يوجد طرح)؛

(3) تخفيض الفرق أعلاه وفقًا لـ (2) بنسبة 18 في المائة لحساب فوائد خدمة الدين؛

(4) قسمة النتيجة وفقًا لـ (3) على 9؛

(5) تخصيص نصف المبلغ وفقًا لـ (4) للحسابات ضمن وظيفة الدفاع والنصف الآخر للحسابات في الوظائف غير الدفاعية.

فشلت المفاوضات بين الحزبين في اللجنة المشتركة في التوصل إلى أي اتفاق بشأن خفض الميزانية. لم يكن هناك تشريع بديل لوقف تنفيذ الآليتين الشرطيتين. لم تكن العواقب السلبية التي ستجلبها الآليتان الشرطيتان قوية بما يكفي لكي يتوصل الحزبان إلى اتفاق. ونتيجة لذلك، تم فرض قيود على الإنفاق من السنة المالية 2013 إلى 2021؛ وتم تفعيل خطة تقليص لخفض عجز الميزانية بمقدار 1.2 تريليون دولار. وبشكل أكثر تحديدًا، تم تخصيص 984 مليار دولار بالتساوي على مدى السنوات التسع المالية من 2013 إلى 2021؛ وتم تخصيص 216 مليار دولار لتوفير الفوائد؛ وكان يجب تخفيض 54.7 مليار دولار من سقف سلطة الميزانية لفئة الأمن سنويًا. تم ضرب كل من ميزانية الأمن وميزانية الرعاية الاجتماعية برصاصات طائشة وسط الخلاف الحزبي حول كيفية خفض عجز الميزانية.

جولة أخرى من تبادل إطلاق النار الحزبي مستمرة منذ أن اقترحت إدارة أوباما تمرير عبء خفض العجز إلى الإدارة المستقبلية. تتجاوز الميزانية المقترحة للسنتين الماليتين 2013 و 2014 حد الإنفاق الذي حدده الكونغرس، بينما تتخلف عن الركب من السنة المالية 2015 إلى 2021 (انظر الجدول 1). يشك الجمهوريون في أن اقتراح ميزانية أوباما يتعلق بحملته الانتخابية لإعادة انتخابه لتلبية قواعد دعمه. اتهم النائب بول رايان، الرئيس الجمهوري للجنة الميزانية بمجلس النواب، إدارة أوباما بأنها "تتهرب من مسؤولية معالجة المشاكل المالية للبلاد". ستكون قضية الميزانية هي الخط الفاصل الحزبي الرئيسي في الحملة الرئاسية عام 2012.

الجدول 1. حدود الإنفاق، وحدود سلطة الميزانية، والميزانية المقترحة (مليار دولار أمريكي)

مكتب الإدارة والميزانية. ميزانية السنة المالية 2013 للحكومة الأمريكية (فبراير 2012).

المبادئ التوجيهية الأمنية الجديدة لأوباما

كشفت إدارة أوباما عن توجيهات استراتيجية جديدة في يناير 2012. تحدد التوجيهات العديد من التهديدات الحالية: العنف من المتطرفين مثل القاعدة، واستفزازات من خصوم مثل كوريا الشمالية، ونهج منع الوصول من قبل جهات فاعلة حكومية وغير حكومية مثل إيران. أيضًا، تشير إلى العديد من التهديدات المحتملة: صعود الصين بنواياها الاستراتيجية غير الواضحة، والتجسس السيبراني / الهجمات المحتملة، والاستخدام العسكري للجهات الفاعلة في الفضاء. لا يعد انتشار أسلحة الدمار الشامل تهديدًا بحد ذاته ولكنه سيزيد من التهديدات لمصالح الولايات المتحدة الاقتصادية والأمنية. باختصار، التوجيهات، التي لا تتوقع أي تحدٍ وشيك لمصالح الولايات المتحدة على المستوى العالمي، تصور الولايات المتحدة كقائدة عالمية تواجه تهديدات على المستوى المحلي أو الإقليمي. وتشير إلى فرصة الاعتداءات على المستوى المحلي وتحديات الصين المحتملة على المستوى الإقليمي في المستقبل.

تمنح التوجيهات مهام للقوات المسلحة الأمريكية: (1) مكافحة الإرهاب والحرب غير النظامية، (2) ردع الاعتداءات أو الفوز بها، (3) التغلب على منع الوصول/المنطقة، (4) منع انتشار أسلحة الدمار الشامل، (5) تطوير قدرات الحرب السيبرانية والفضاء، (6) الحفاظ على ترسانة نووية فعالة، (7) الدفاع عن أراضي الولايات المتحدة، (8) توفير وجود مستقر في الخارج، (9) إجراء عمليات الاستقرار ومكافحة التمرد، و (10) القيام بعمليات الإغاثة الإنسانية والكوارث. والجدير بالذكر أن إجراء عمليات استقرار واسعة النطاق وطويلة الأمد غير مدرجة.

يؤدي تقييم البيئات الأمنية في التوجيهات إلى تقليل القوات العسكرية الأمريكية والمطالبة بتنوع الجزء المتبقي لتنفيذ وظائف مختلفة، بينما تحتفظ الولايات المتحدة بقدرتها على تجديد القدرات العسكرية لمواجهة التحديات المستقبلية. وبشكل أكثر تحديدًا، (1) سيكون هناك تخفيض كبير في حجم القوات العسكرية الأمريكية النشطة، بينما سيكون هناك تخفيض طفيف في المكونات الاحتياطية؛ (2) سيكون هناك تخفيض كبير في جزء الأفراد الذين يسهل استبدالهم نسبيًا، بينما ستكون هناك تغييرات متواضعة في الهيكل التنظيمي؛ (3) سيواجه الجيش، الذي يسهل تجديد قدراته نسبيًا، تخفيضًا أكبر، لكن البحرية والقوات الجوية، اللتين لا يسهل تجديد قدراتهما، لن تواجه تخفيضات كبيرة مثل الجيش؛ (4) سيتم تدريب القوات العسكرية الأمريكية المتبقية لتنفيذ وظائف متعددة؛ (5) ستحتفظ وزارة الدفاع بقاعدة صناعية واستثمارات في العلوم والتكنولوجيا لمواجهة التحديات المستقبلية. باختصار، تهدف التوجيهات إلى الحفاظ على القدرات لمواجهة التهديدات الحالية والحفاظ على القدرة على مواجهة التحديات المستقبلية.

يمكن تلخيص خطة الميزانية العسكرية الجديدة، التي تعكس الضغوط المالية والبيئات الأمنية الحالية، في نهج "محور، ولكن تحوط". هناك خمس ميزات رئيسية في خطة الميزانية العسكرية: (1) تضع الولايات المتحدة مزيدًا من التركيز على مناطق آسيا والمحيط الهادئ والشرق الأوسط، حيث ستلعب قواتها الجوية والبحرية أدوارًا أكبر نسبيًا، بينما تقلل من قواتها البرية في أوروبا؛ (2) تحتفظ بالقدرات العسكرية لتنفيذ حرب في مسرح واحد وردع المعتدين عن تحقيق أهدافهم أو ردعهم عن طريق فرض تكاليف غير مقبولة؛ (3) تزيد الاستثمارات في المجالات ذات الأولوية القصوى (مكافحة الإرهاب، العمليات السيبرانية، الدفاع الصاروخي، أنظمة الفضاء، مكافحة أسلحة الدمار الشامل، والعلوم/التكنولوجيا) مع تقليل الاستثمارات في مجالات أخرى؛ (4) تقلل الجيش النشط من 562,000 إلى 490,000 ومشاة البحرية النشطة من 202,000 إلى 182,000؛ (5) تحمي القدرات العسكرية من خلال الحفاظ على الهيكل التنظيمي وقوة التدريب، وتقليل المكون الاحتياطي بشكل هامشي، والحفاظ على القاعدة الصناعية الرئيسية للأغراض العسكرية.

مستقبل مشؤوم في العراق وأفغانستان

سحبت إدارة أوباما القوات العسكرية الأمريكية من العراق على مدى ستة أشهر في عام 2011. لم تضغط الإدارة على الحكومة العراقية الحالية بما يكفي لقبول اقتراح الولايات المتحدة بنشر قوات أمريكية في العراق. أيضًا، تسعى الإدارة إلى سحب القوات العسكرية الأمريكية من أفغانستان بحلول عام 2014. في الوقت نفسه، كانت الإدارة تسعى إلى توسيع العلاقات العسكرية مع الأعضاء الستة في مجلس التعاون الخليجي، وتنشر قوات عسكرية في خمس دول في الخليج الفارسي (البحرين، الكويت، قطر، المملكة العربية السعودية، والإمارات العربية المتحدة)، وتخطط للحفاظ على الوجود البحري الأمريكي في الخليج الفارسي.

الانسحاب الأمريكي المتسرع من البلدين لا يتناسب مع التطورات الداخلية في البلدين. تفاقمت الانقسامات الدينية والعرقية في البلدين. الحكومة التي يهيمن عليها الشيعة في العراق لا تكسب قلوب السنة والأكراد؛ وتعتبر حكومة كرزاي في أفغانستان دمية من قبل غالبية البشتون ولا يثق بها التحالف الشمالي. آفاق الديمقراطية التوافقية قاتمة. علاوة على ذلك، لا يمتلك أي منهم أجهزة أمنية موثوقة وإمكانيات اقتصادية قوية. القوات الأمنية الناشئة في كلا البلدين ليست قوية بما يكفي للتعامل مع التمردات المحلية. البلدان عرضة للتحديات الإسلامية المتطرفة الخارجية أيضًا.

سياسة الانسحاب التي تنتهجها إدارة أوباما وخطة استراتيجيتها الجديدة تذكر بالذكرى المؤلمة لانهيار فيتنام الجنوبية بعد الانسحاب الأمريكي. نفذت جماعات المتمردين داخل فيتنام الجنوبية هجومًا آخر في أقل من عامين بعد انسحاب القوات الأمريكية في عام 1973 وأطاحت في النهاية بفيتنام الجنوبية بمساعدة الجيش الفيتنامي الشمالي النظامي. لم يكن الالتزام الأمني الأمريكي على الورق رادعًا للخصوم عن مهاجمة العميل الأمريكي السابق، بمجرد انسحاب القوات الأمريكية المتمركزة، وهو مؤشر مؤكد على الالتزام الأمني. لم يؤد الوجود العسكري الأمريكي في تايلاند والفلبين تلقائيًا إلى أي دعم بحري أو جوي أمريكي لفيتنام الجنوبية في عام 1975.

الوجود البحري الأمريكي في الخليج الفارسي والنشر الكبير للقوات الأمريكية في الكويت لا يضمن بالضرورة تدخل الولايات المتحدة في كلا البلدين إذا حدثت تمردات داخلية أو اعتداءات خارجية. على الرغم من أن الرغبة القوية في القيادة الأمريكية والدعم المحلي هما شرطان مسبقان آخران للتدخل الأمريكي في كلا البلدين، إلا أن الولايات المتحدة لا تظهر أي تصميم حازم لتقديم ضمانات أمنية لكلا البلدين. لم يتلق أي من الجنود الأمريكيين الذين قاتلوا في العراق أو أفغانستان عرض استقبال حافل؛ يعتبر أكثر من نصف الأمريكيين المشاركة في العراق وأفغانستان "خطأ"؛ لم تقدم إدارة أوباما أي ضمانات أمنية قوية لأي من البلدين. وما هو أسوأ، فإن الحكومة الفيدرالية الأمريكية، بغض النظر عن الانتماء الحزبي، تخضع لقيود مالية شديدة.

سحب داكنة في شرق آسيا

تقدم المبادئ التوجيهية الأمنية الجديدة لإدارة أوباما وقضايا الميزانية الأمريكية العديد من الآثار المترتبة على الأمن في شرق آسيا. أولاً، يشكل فراغ السلطة الذي يحدثه تقليل القوات العسكرية الأمريكية في شرق آسيا خطرًا محتملاً لتكثيف التنافس الصيني الأمريكي. على الرغم من أن إدارة أوباما أشارت إلى "إعادة التوازن نحو آسيا" وتعمل على زيادة الوجود الأمريكي في جنوب شرق آسيا، إلا أن الوجود العسكري الأمريكي في شرق آسيا يتناقص بشكل عام بالقيمة المطلقة. لن تستبدل إدارة أوباما السفن البحرية المتقاعدة في الأسطول السابع ولن تقدم سفنًا بحرية متقدمة بحلول عام 2017؛ وستقلل الوجود العسكري الأمريكي في النهاية، حتى لو كان نظام التناوب والحفاظ على القواعد والمنظمات يخفف من تأثير تخفيض القوات الأمريكية في شرق آسيا. ستكون الصين مغرية للاستفادة من فراغ السلطة؛ وستكون الولايات المتحدة أكثر دفاعية تجاه التحركات الصينية، والتي تفسرها الولايات المتحدة على أنها "هجومية".

ثانيًا، سيقل مجال التحوط الاستراتيجي. حافظت كوريا الجنوبية واليابان على التحوط الاستراتيجي بين الولايات المتحدة والصين في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين. في حين أنهما تعتمدان اقتصاديًا على الصين أكثر من الولايات المتحدة، على الأقل من حيث التجارة، فقد حافظت هاتان الدولتان في شرق آسيا على علاقات أمنية قوية مع الولايات المتحدة. مع مطالبة الولايات المتحدة بمزيد من تقاسم الأعباء من قبل كوريا الجنوبية واليابان والتزام أوضح بمبادرات الأمن الأمريكية، ستواجه الدولتان في شرق آسيا صعوبة في التوفيق بين علاقاتهما الاقتصادية مع الصين وعلاقاتهما الأمنية مع الولايات المتحدة.

الشكل 2: حجم التجارة بين دول شرق آسيا والولايات المتحدة (مليار دولار أمريكي)

ثالثًا، ستقوم كوريا الجنوبية بمراجعة خطة دفاعها. لن تقدم إدارة أوباما قوات برية بنفس القدر الذي تعهدت به سابقًا، في حالة حدوث طوارئ تتعلق بكوريا الشمالية. كانت هناك تسريبات غير مؤكدة تفيد بأن الحد الأقصى للقوات الأمريكية لأي طارئ يتعلق بكوريا الشمالية قد تم تحديده من جانب واحد ولن تقدم الولايات المتحدة قوات برية باستثناء عدد قليل من العمليات العسكرية الجراحية. ستؤدي السياسة الأمريكية الجديدة إلى قيام كوريا الجنوبية بمراجعة سياستها الدفاعية الحالية وإبطاء تقليص القوات البرية. ستواجه كوريا الجنوبية صعوبة في الحفاظ على قوات برية كبيرة، حيث أن شيخوخة سكانها وانخفاض معدل المواليد يقلل من القوى العاملة للدفاع والاقتصاد على حد سواء.

وسط السحب الداكنة في شرق آسيا، سيكتسب صوت الأمن المشترك المزيد من الدعم. سعت دول أوروبا الغربية إلى الأمن المشترك في أوروبا عندما انخفض الالتزام الأمني الأمريكي في السبعينيات. أدت المبادرة الأوروبية إلى إنشاء مؤتمر الأمن والتعاون في أوروبا (CSCE) وكان مفيدًا لأوروبا للتخلص من جولة أخرى من سياسات توازن القوى الصارمة. تواجه دول شرق آسيا الآن تحديًا مشابهًا للتحدي الذي واجهته الدول الأوروبية في السبعينيات. المستقبل متروك لدول شرق آسيا. ■

شكر وتقدير

يود المؤلف أن يشكر تشايسونغ تشون على تعليقاته المفيدة.