[ADRN Issue Briefing] السلطات التنفيذية للمراسيم مقابل التشريعات: حالة باكستان

■ يمكن الوصول إلى نص موجز ADRN الأصلي وتنزيل ملف PDF من خلال موقع ADRN الإلكتروني.[رابط مباشر]

ملاحظة المحرر

في باكستان، أصدرت الحكومات عددًا من المراسيم كطريقة لتجاوز الإجراءات التشريعية في البرلمان. على مر السنين، لجأت الحكومات، بغض النظر عن نوعها، إلى ممارسة إصدار المراسيم بدلاً من الانخراط مع المعارضة والمناقشات البناءة، وهو أمر ضروري للحفاظ على روح الديمقراطية. في هذا السياق، يجادل السيد أحمد بلال محبوب بأن الدستور يجب تعديله لحذف شرط المراسيم بحيث يكون المسار الشرعي الوحيد للتشريعات هو المسار الذي يمر عبر البرلمان. يؤكد السيد محبوب أيضًا على أهمية الوعي العام بشأن إصدار المراسيم كممارسة غير مرغوب فيها للغاية في الديمقراطية.

تعد باكستان واحدة من الدول الديمقراطية القليلة التي احتفظت بسلطة التشريع بموجب مرسوم تنفيذي، أو مراسيم. في الديمقراطية الكلاسيكية، التشريع هو الامتياز الوحيد للسلطة التشريعية، ولكن في باكستان وبعض البلدان الأخرى، يمكن تفويض السلطة التنفيذية للتشريع بموجب حكم دستوري.

تسمح المادة 89 من دستور باكستان بأن "يجوز للرئيس، ما لم تكن مجلس الشيوخ أو الجمعية الوطنية في دور انعقاد، إذا اقتنع بوجود ظروف تستدعي اتخاذ إجراء فوري، إصدار مرسوم حسب ما تقتضيه الظروف".

من الواضح أن هذا الحكم كان يُقصد استخدامه فقط في المواقف الاستثنائية للغاية عندما لا يكون البرلمان في دور انعقاد ولا يمكن استدعاؤه للاجتماع في تاريخ مبكر بينما التشريع ذو طبيعة ملحة بحيث لا يمكن تأجيله.

ومع ذلك، عندما نعود بالنظر إلى الظروف منذ سن دستور باكستان لعام 1973، والتي صدرت فيها المراسيم، من الصعب تحديد مرسوم ذي طبيعة ملحة لا يمكن أن ينتظر حتى دور الانعقاد البرلماني التالي.

تم إصدار غالبية ساحقة من المراسيم في باكستان بدافع الراحة لأن الحكومة في ذلك الوقت لم ترغب في مناقشة البرلمان لتبرير التشريع المقترح. أصبحت المراسيم أداة سهلة لتجاوز البرلمان. في مناسبات عديدة، لجأت الحكومات إلى المراسيم في مواقف تفتقر فيها إلى الأغلبية في أي من مجلسي البرلمان. بالإضافة إلى ذلك، بدلاً من الانخراط مع المعارضة ودمج أفكارهم في التشريع المقترح، اتبعت الحكومات المتعاقبة نهج الاختصار في سن القوانين من خلال إصدار المراسيم.

قبل اعتماد التعديل الدستوري الثامن عشر في عام 2010، الذي منع إصدار المراسيم أكثر من مرة، تم إصدار المراسيم عدة مرات للتغلب على حد الـ 120 يومًا. كان من الشائع أيضًا إصدار المراسيم قبل يوم أو بضع ساعات من انعقاد مجلس البرلمان، مما يتعارض عمليًا مع جوهر الحكم الدستوري بشأن المراسيم.

على الرغم من أن الهند، جارة باكستان، لديها أيضًا أحكام دستورية تتعلق بالمراسيم، إلا أن الهند لم تستخدم هذا الحكم بنفس القدر من الحماس الذي استخدمته باكستان. منذ أغسطس 1973، أصدرت باكستان أكثر من ثلاثة أضعاف عدد المراسيم (1774) مقارنة بالهند (533).

على مر السنين، أصبح من الواضح جدًا في باكستان أن ممارسة إصدار المراسيم تتعارض مع روح الديمقراطية. لم تكد توجد حكومة خلال السنوات الـ 46 الماضية منذ سن دستور عام 1973 حافظت على روح الديمقراطية بالامتناع عن سن المراسيم. ينطبق هذا على ما مجموعه 28 حكومة بقيادة عدد متساوٍ من الرؤساء التنفيذيين خلال السنوات الـ 46 الماضية تقريبًا، بما في ذلك 16 حكومة منتخبة، وعشر حكومات انتقالية، وحكومتين عسكريتين.

قادت الحكومتان العسكريتان بقيادة الجنرال ضياء الحق والجنرال برويز مشرف لفترة إجمالية تقارب 11 عامًا (لا يشمل هذا الفترات التي أقيمت فيها أنظمة شبه ديمقراطية تحت رئاسة الديكتاتوريين العسكريين). خلال هذه الحكومات العسكرية البحتة، تم إصدار ما مجموعه 680 مرسومًا، وهو ما يعادل أكثر من 63 مرسومًا سنويًا. استمرت عشر حكومات انتقالية لفترة إجمالية تزيد عن عامين وأصدرت 140 مرسومًا، أي ما يعادل أقل بقليل من 59 مرسومًا سنويًا. أصدرت 16 حكومة منتخبة، بفترة إجمالية تزيد قليلاً عن 33 عامًا، 954 مرسومًا. يبلغ متوسط عدد المراسيم في هذه الحالة أقل بقليل من 29 سنويًا.

يشير التحليل أعلاه إلى أن الحكومات العسكرية، في المتوسط، أصدرت العدد الأكبر - أكثر من 63 سنويًا - من المراسيم. أصدرت الحكومات الانتقالية العدد التالي الأعلى - أقل بقليل من 59 مرسومًا سنويًا خلال فترة ولايتها المجمعة. أصدرت الحكومات الديمقراطية المنتخبة، على الرغم من أنها تخضع لأكبر قدر من التدقيق من قبل الجمهور، عددًا أقل نسبيًا - أقل من 29 - مرسومًا سنويًا خلال مدتها الإجمالية.

فيما يتعلق بالحكومتين العسكريتين، على الرغم من أن حكومة الجنرال ضياء أصدرت عددًا أكبر بكثير من المراسيم بالقيمة المطلقة (407) مقارنة بتلك التي أصدرتها حكومة الجنرال مشرف (273)، فإن متوسط عدد المراسيم الصادرة خلال حكومة مشرف (حوالي 88 سنويًا) تجاوز ذلك في حكومة ضياء (حوالي 53 مرسومًا سنويًا).

من بين الحكومات الانتقالية، أصدرت حكومة مالك ميراج خالد (نوفمبر 1996 إلى فبراير 1997) أعلى عدد من المراسيم، بإجمالي 51 في ما يزيد قليلاً عن ثلاثة أشهر ونصف.

من حيث أداء الحكومات الـ 16 المنتخبة في إصدار المراسيم، أصدرت الحكومة الثانية لمعتمدة بنازير بوتو (أكتوبر 1993 إلى نوفمبر 1996) أعلى عدد من المراسيم (357) بينما أصدرت حكومة محمد خان جونيجو (مارس 1985 إلى مايو 1988) أقل عدد من المراسيم (10).

تحتل حكومة رئيس الوزراء عمران خان الحالية، على الرغم من انتقادها لإصدار عدد كبير من المراسيم منذ أغسطس 2018، المرتبة التاسعة بين الحكومات الـ 16 المنتخبة منذ عام 1973 من حيث متوسط عدد المراسيم الصادرة سنويًا بـ 18 مرسومًا. تتمتع حكومة حزب تحريك إنصاف (PTI) لرئيس الوزراء خان أيضًا بأغلبية ضئيلة في الجمعية الوطنية وتفتقر إلى الأغلبية بفارق كبير في مجلس الشيوخ.

تتطلب روح الديمقراطية تعديل الدستور بشكل مفضل لحذف شرط المراسيم بحيث يكون المسار الشرعي الوحيد للتشريعات هو المسار الذي يمر عبر البرلمان. في غضون ذلك، يجب خلق الوعي حتى يتمكن الجمهور من تحديد إصدار المراسيم كممارسة غير مرغوب فيها للغاية في الديمقراطية. عند القيام بذلك، سيحاسب الناخبون مثل هذه الممارسة أو الإصدار المفرط للمراسيم ضد أي حكومة ويسعون جاهدين من أجل تشريع أكثر شمولاً في البرلمان.

■أحمد بلال محبوب هو مؤسس ورئيس PILDAT. لديه أكثر من 25 عامًا من الخبرة في مناصب الإدارة العليا والاستشارية وأكثر من 15 عامًا من الخبرة في تصميم وتخطيط وتنفيذ المشاريع في مجال التنمية البرلمانية، وتعزيز المؤسسات الديمقراطية، والتحول الديمقراطي، والخطاب السياسي، ورصد الانتخابات، وحوارات المصالحة. أحمد بلال محبوب، أحد أبرز المحللين في باكستان للشؤون السياسية والتشريعية والانتخابية، كرس جهوده لتعزيز الديمقراطية والمؤسسات الديمقراطية وتقديم قيادة فكرية حول القضايا الحاسمة التي تؤثر على جودة الديمقراطية والحكم في البلاد. لقد أسس السيد محبوب مبادرة بحثية سياسية غير حزبية من منصة PILDAT وقاد تحليلات موضوعية وغير حزبية قائمة على الأدلة ومبادرات إصلاح السياسات في مجالات مثل الإصلاح السياسي والمؤسسي، بما في ذلك مجالات الديمقراطية والحكم وسيادة القانون والأحزاب السياسية والحكومات المحلية والعمليات الانتخابية والعلاقات المدنية العسكرية والعلاقات بين الاتحاد والمقاطعات ودور المرأة والشباب في السياسة، إلخ. تحت قيادة السيد محبوب، تحظى PILDAT، التي تأسست عام 2001، بتقدير واسع لجودة وجدية وموضوعية تحليلاتها للسياسات ومقترحات الإصلاح.

■ مسؤول التحرير والتحرير: بايك جين كيونغ، باحث في EAI

للاستفسارات: 02 2277 1683 (تحويلة 209) | j.baek@eai.or.kr

يهدف [EAI Issue Briefing] إلى توفير منصة للحوار تتيح للخبراء في مختلف المجالات تقديم تحليلات متعمقة وآراء واقتراحات سياسية حول القضايا الرئيسية المحلية والدولية. يرجى التأكد من ذكر المصدر عند الاقتباس. EAI هي مؤسسة بحثية مستقلة لا ترتبط بأي مصالح حزبية. الحجج والآراء الواردة في التقارير والمجلات والكتب التي تنشرها EAI لا تمثل EAI، بل هي آراء المؤلف الفردي.