تقييم مسودة التعديل الدستوري للرئيس مون جاي إن

ملاحظة المحرر

مع إحالة الرئيس مون جاي إن لمسودة التعديل الدستوري في 26 مارس، بدأت المناقشات حول التعديل الدستوري في البرلمان تتخذ منحىً جدياً. ومن المتوقع أن تكون القضية الأكثر إثارة للجدل هي إصلاح هيكل الحكم. وفي خضم الآراء المتباينة حول نظام الحكومة القائم على تقاسم السلطات، المعروف باسم "نظام رئيس الوزراء المسؤول"، و"نظام فترة ولاية الرئيس الممتدة لأربع سنوات والقابلة للتجديد"، اقترح الرئيس مون في مسودة التعديل الدستوري "نظام فترة ولاية الرئيس الممتدة لأربع سنوات والقابلة للتجديد". وفي هذا الصدد، أشاد البروفيسور لي سون وو من جامعة جونبوك بالرئيس، مشيراً إلى أن فكرة إجراء الانتخابات البرلمانية في السنة الثانية من فترة ولاية الرئيس، مما يمنحها طابع التقييم المرحلي ويعمل كآلية للرقابة والتوازن، أمر مشجع. ومع ذلك، أعرب عن قلقه بشأن تركيز سلطة التعيين في الهيئات السلطوية لا يزال بيد الرئيس. وفي ظل هذا الهيكل، ستتكرر مشكلة "حكم الرئيس الاستبدادي خلال فترة الولاية - ظاهرة "البط المذبوح" في نهاية الولاية". ولهذا، يقترح البروفيسور لي نقل صلاحية ترشيح رؤساء ثلاث هيئات سلطوية، باستثناء رئيس ديوان المحاسبة ورئيس وكالة المخابرات الوطنية، إلى البرلمان.

أثارت المبادرة المفاجئة للرئيس مون جاي إن لإحالة مسودة التعديل الدستوري حراكاً سياسياً محتدماً. ومن المتوقع أن يكون هناك مزيج من الترقب والقلق. في الواقع، لم تتوقف الاعتراضات على الدستور الحالي، الذي تم سنه بالتزامن مع إضفاء الطابع الديمقراطي في عام 1987، عن الظهور. فعدد الرؤساء الذين فشلوا في مهامهم أكبر بكثير من عدد الذين نجحوا. بل إن فترة حكم الرئيسة السابقة بارك غيون هي شهدت شللاً غير مسبوق في شؤون الدولة بعد فترة الديمقراطية. لذلك، على الرغم من الجدل السياسي والاجتماعي الكبير، يبدو من الصعب واقعياً تأجيل المضي قدماً في عملية التعديل الدستوري.

ومع ذلك، تم حل خطة اللجنة الخاصة بالبرلمان المعنية بالتعديل الدستوري لتقديم مسودة تعديل دستوري من قبل البرلمان بسبب اختلافات في المصالح الحزبية، ولذلك يُعتقد أن الرئيس مون اختار تقديم مسودة تعديل دستوري بنفسه بموجب الدستور الحالي. وعلى الرغم من تفسير الرئيس مون لأسباب تقديمه للمسودة، فإن المعنى الحقيقي لمسودة التعديل الدستوري سيظل من الصعب تلقيه بالثقة الكاملة بسبب الصراع الحزبي. ومع ذلك، كان تقديم مسودة التعديل الدستوري خطوة كان لا بد من تجاوزها. وفوق كل شيء، بالنظر إلى أن المناقشات حول التعديل الدستوري قد فشلت مراراً وتكراراً بسبب التجنب أو الاقتراحات المفاجئة لحل الأزمات من قبل الرؤساء السابقين بناءً على حسابات سياسية مختلفة، فإن هذه الخطوة، على الرغم من أن العملية السياسية الصعبة للموافقة البرلمانية والاستفتاء الشعبي لا تزال قائمة، تحمل أهمية كبيرة لمجرد فتح الباب الأول لهذه العملية.

إذاً، تكمن المشكلة في محتوى مسودة التعديل الدستوري. أولاً، لا يمكن الاعتراض على الإعلان عن كونها "دستوراً ديمقراطياً" من خلال الإشارة إلى التاريخ الديمقراطي المجيد، بدءاً من انتفاضة غوانغجو الديمقراطية في 5.18، في المقدمة. كما أن إضافة مفاهيم الحكم الذاتي، وتقاسم السلطات، والتنمية المتوازنة بين المناطق، والتعايش مع الطبيعة، يوضح بوضوح روح العصر المتمثلة في الحكم الذاتي المحلي والصداقة مع البيئة. وعلى وجه الخصوص، فإن الإضافة الكبيرة للأحكام المتعلقة بتعزيز الحكم الذاتي المحلي، على الرغم من أنها قد تبدو غير كافية للبعض، يمكن اعتبارها تغييراً كبيراً من حيث تأكيد الحكم الذاتي المحلي كأحد أسس الدستور. علاوة على ذلك، فإن توسيع نطاق الأشخاص الذين يتمتعون بالحقوق الأساسية التي يجب أن تُكفل عالمياً بغض النظر عن الجنسية، من "المواطنين" إلى "الأشخاص"، وتحديد حقوق الحياة والسلامة الجسدية والعقلية، والحق في العيش بصحة وأمان، وما إلى ذلك، يعكس قيماً ديمقراطية أكثر تقدماً بكثير من ذي قبل. علاوة على ذلك، فإن إدخال آلية سحب الثقة الشعبية من أعضاء البرلمان، على الرغم من ضرورة توخي الحذر في تحديد شروطها وإجراءاتها، يتوافق تماماً مع المتطلبات العصرية لتوسيع الديمقراطية المباشرة.

بالإضافة إلى ذلك، فإن إضافة مفهوم "التعايش" إلى أحكام الديمقراطية الاقتصادية، وتضمين مفهوم "المفهوم العام للأراضي"، وتعزيز الضمان الاجتماعي ضد المخاطر الاجتماعية مثل الفقر والبطالة والشيخوخة والمرض والإعاقة، وتعزيز حقوق العمال، وتحديد الجهود المبذولة لحماية أصحاب المشاريع الصغيرة وتعزيز الاقتصاد الاجتماعي، كلها أمور يمكن الاعتراف بضرورتها بالكامل من حيث مساهمتها في كبح التفاوت المتزايد والسعي لتحقيق التنمية المتوازنة بين الطبقات. وفي الوقت نفسه، فإن البند المتعلق بالمادة 7 من مسودة التعديل الدستوري هذه، الذي يتعلق بواجب الحفاظ على نزاهة وشفافية الموظفين العموميين المتقاعدين في أداء واجباتهم، يلفت الانتباه بشكل خاص. وبالنظر إلى أن محاولات الإصلاح في هذا المجال لم تحقق تقدماً كبيراً بسبب الجدل حول عدم دستوريتها، على الرغم من الآثار السلبية الشديدة لـ "الاستقبال السابق"، فإن هذا أيضاً أمر مشجع للغاية.

من هذا المنطلق، يمكن فهم مسودة التعديل الدستوري المقدمة من الرئيس على أنها تعكس بقوة إرادة الإصلاح الموجه نحو التوزيع بشكل عام، بدلاً من حماية المصالح المكتسبة، فيما يتعلق بالعديد من القضايا التي كانت محل جدل اجتماعي. ومع ذلك، فإن الجزء الأكثر إثارة للجدل في مسودة التعديل الدستوري هذه هو بلا شك المحتوى المتعلق بهيكل الحكم. وذلك لأن هذا هو بالضبط الجزء الذي ترتبط فيه مصالح السياسيين الذين يمكن أن يكون لهم أكبر تأثير على تمرير مسودة التعديل الدستوري في البرلمان بشكل مباشر.

كما هو معروف، دعا البرلمان مرارًا وتكرارًا إلى نظام حكومي لامركزي، حيث يتولى رئيس الوزراء، الذي يتم ترشيحه أو انتخابه من قبل البرلمان، جزءًا من الوظائف التنفيذية بشكل مستقل عن الرئيس، بهدف الحد من سلطة ما يسمى بـ "الرئيس الإمبراطوري". في المقابل، يقترح الرئيس مون، من خلال مشروع التعديل الدستوري هذا، "نظام الرئاسة لفترتين مدة كل منهما أربع سنوات"، وهو في الواقع شكل راسخ للغاية. وعلى الرغم من أن مشروع التعديل الدستوري يمكن أن يتغير بشكل كبير اعتمادًا على الاتفاق في البرلمان، إلا أن هذا يزيد من احتمالية اختصار عملية الإصلاح الدستوري المستقبلية إلى مسألة ما إذا كان سيتم تغيير هيكل الحكم إلى شكل قريب جدًا من النظام الرئاسي لفترتين مدة كل منهما أربع سنوات، أم سيتم الحفاظ على الوضع الراهن. بالطبع، قد يكون لدى دعاة الإصلاح الدستوري تفضيلات لأشكال حكومية أخرى غير النظام الرئاسي، ومن الصعب عليّ شخصيًا تقديم إجابة قاطعة حول ما إذا كان مشروع التعديل الدستوري هذا هو الأفضل من حيث هيكل الحكم. ومع ذلك، نظرًا لاحتمالية أن تثار القضايا الرئيسية المتعلقة بهيكل الحكم في المستقبل بشكل أساسي حول مبدأ عمل "النظام الرئاسي لفترتين مدة كل منهما أربع سنوات"، وأن الدعم الشعبي له مرتفع نسبيًا، وأنه يمكن تشغيل هذا الشكل من أشكال الحكومة بنجاح كبير اعتمادًا على كيفية إجراء التصميم المؤسسي الفعلي، فإنه يُعتبر من المناسب في الوقت الحالي تقييم مشروع التعديل الدستوري هذا على أساس النظام الرئاسي.

أولاً، كان أحد أكبر المخاوف بشأن "نظام فترة ولاية الرئيس الممتدة لأربع سنوات والقابلة للتجديد" هو تداخل دورات الانتخابات الرئاسية والبرلمانية. وفي هذا الصدد، من المشجع للغاية أن يتم تصميم النظام بحيث تجرى الانتخابات البرلمانية في السنة الثانية من فترة ولاية الرئيس، مما يمنحها طابع التقييم المرحلي. غالباً ما يُشار إلى ظهور متكرر للأغلبية البرلمانية المعارضة أو الحكومة المقسمة كأحد العيوب الرئيسية للنظام الرئاسي، وفي كثير من الحالات، تُبذل محاولات لتغييرات مؤسسية لمواءمة دورات الانتخابتين بشكل مصطنع. ومع ذلك، يمكن تفسير وضع الحكومة المقسمة، على نحو متناقض، على أنه آلية أساسية للرقابة والتوازن المتأصلة في مبادئ عمل النظام الرئاسي. لذلك، فإن ما يعنيه التشغيل الطبيعي لهيكل الحكم هذا هو أنه يجب أن يكون قادراً على تحفيز الرئيس والبرلمان على تجاوز وضع الحكومة المقسمة والمساهمة في حكم مستقر.

بالإضافة إلى ذلك، بالنظر إلى الجزء المتعلق بتعيين رئيس الوزراء في مسودة التعديل الدستوري، إذا كان الهدف هو السعي نحو نظام رئاسي أكثر كمالاً، فلا توجد مشكلة كبيرة في مسودة التعديل الدستوري للرئيس التي تحتفظ بالأسلوب الحالي حيث يعين الرئيس رئيس الوزراء ويصادق عليه البرلمان. النظام الرئاسي هو هيكل حكم يُسند فيه بوضوح المسؤولية النهائية عن تشغيل السلطة التنفيذية إلى الرئيس، وبالتالي فإن ترشيح رئيس الوزراء من قبل البرلمان يتعارض مع مبادئ عمله. قد يسعى البرلمان إلى تحقيق تأثير مشابه لنظام رئاسي قائم على تقاسم السلطات أو نظام رئاسي-برلماني من خلال ترشيح رئيس الوزراء، ولكن في غياب سلطة سحب الثقة من مجلس الوزراء، فإن ممارسة البرلمان لحق ترشيح رئيس الوزراء، على عكس ما هو مقصود، قد لا تحقق سوى تأثيرات محدودة على تقاسم السلطات، بل قد تؤدي إلى عدم توافق مؤسسي يزيد من احتمالية حدوث صراعات غير منتجة بين الرئيس والبرلمان.

ومع ذلك، من ناحية أخرى، هناك أيضاً جوانب مثيرة للقلق في مسودة التعديل الدستوري للرئيس مون، خاصة فيما يتعلق بسلطة التعيين للرئيس. أولاً، مقارنة بالدستور الحالي، لا توجد تغييرات كبيرة في الأحكام المتعلقة بالسيطرة على ما يسمى بالهيئات السلطوية. على سبيل المثال، من خلال الحفاظ بشكل عام على دور الرئيس في تعيين وإقالة المدعين العامين وغيرهم من الموظفين العموميين الذين تحددهم القوانين، تضمن مسودة التعديل الدستوري فعلياً أن يتمتع رؤساء الهيئات السلطوية الأربع - المدعي العام، ورئيس وكالة المخابرات الوطنية، ورئيس الشرطة الوطنية، ورئيس مصلحة الضرائب الوطنية - بنفس القدر تقريباً من السيطرة الحصرية التي كان يتمتع بها الرئيس سابقاً. وفي حالة ديوان المحاسبة فقط، تم التعبير عن نية جعله هيئة مستقلة، ولكن بالنظر إلى طريقة تعيين رئيس ديوان المحاسبة وتكوين أعضاء لجنة التدقيق بشكل عام، هناك شكوك حول مدى استقلالية ديوان المحاسبة فعلياً عن الرئيس في أداء مهامه. بل إن مسودة التعديل الدستوري هذه تسمح حتى بتعيين أعضاء البرلمان في مناصب وزارية، وهو ما تم انتقاده باستمرار كآلية للسيطرة البرلمانية على الرئيس. لذلك، فيما يتعلق بسلطة التعيين للرئيس، إذا كان لا بد من القول، فإن النية الوحيدة التي تبرز هي تعزيز ضمان استقلالية السلطة القضائية قليلاً مقارنة بالسابق.

في النهاية، من هذا المنطلق، لا يوجد تغيير كبير في العناصر الهيكلية للحكم التي سمحت للرئيس بممارسة سلطة "استبدادية" خلال فترة ولايته، وفي نفس الوقت دفعته إلى "الركود" الشديد في نهاية الولاية. طالما أن سلطة التعيين في الهيئات السلطوية تتركز في يد الرئيس، فإن الحلقة المفرغة السابقة من الولاء والانشقاق بين أعضاء هذه الهيئات ستستمر. والأهم من ذلك، أن هذا يثير مخاوف جدية بشأن ما إذا كانت هذه الهيئات ستتمكن من الحفاظ على حيادها السياسي بشكل صارم خلال فترة ولاية الرئيس الأولى في البيئة الجديدة التي أصبح فيها تجديد ولاية الرئيس ممكناً.

لذلك، على عكس حق ترشيح رئيس الوزراء، فإن نقل حق ترشيح رؤساء ثلاث هيئات سلطوية، باستثناء رئيس ديوان المحاسبة ورئيس وكالة المخابرات الوطنية، إلى البرلمان هو أمر يستحق النظر فيه بعمق خلال عملية إعداد الاتفاق البرلماني. بالطبع، نظراً لأن ديوان المحاسبة والمدعين العامين والشرطة ومصلحة الضرائب الوطنية هي هيئات تابعة للحكومة، فقد يكون من غير المناسب من الناحية الشكلية القانونية أن يمارس البرلمان حق ترشيح رؤساء هذه الهيئات. ومع ذلك، إذا تم اعتماد طريقة تعيين الرئيس لهؤلاء الرؤساء بناءً على ترشيح البرلمان، شريطة التوصل إلى اتفاق بين الحزبين الحاكم والمعارض، فقد يكون ذلك أكثر فعالية في ضمان الحياد الفعلي لهذه الهيئات السلطوية مع تجاوز هذه الجدل. وهذا أيضاً أفضل طريقة لتقليل النمط المشوه المتمثل في "الحكم الاستبدادي" للرئيس الذي شهدناه باستمرار في ظل النظام الرئاسي، يليه "الركود" في نهاية الولاية.

أخيراً، إذا أصبح "نظام فترة ولاية الرئيس الممتدة لأربع سنوات والقابلة للتجديد" حقيقة واقعة، كما في مسودة التعديل الدستوري للرئيس مون، فإن تعزيز مكانة البرلمان ووظيفته بشكل كبير أمر ضروري لزيادة كمال الهيكل الحكومي بموجب الدستور الجديد. وذلك لأن النظام الرئاسي، الذي يهدف إلى فصل السلطات من خلال ضمان أن السلطة التنفيذية والبرلمان يُشكلان بشكل مستقل ولا يمكن أن يؤثر كل منهما على وجود الآخر، يجب أن يُصمم بشكل متوازن للغاية لتمكين البرلمان من تحمل مسؤولية التشريع وممارسة الرقابة الفعالة على السلطة التنفيذية. بمعنى آخر، كلما كان النظام رئاسياً، كلما كان البرلمان أقوى. لذلك، على سبيل المثال، إذا سُمح للحكومة بمواصلة اقتراح مشاريع القوانين، كما في مسودة التعديل الدستوري للرئيس مون، فقد تكون هناك حاجة إلى توخي مزيد من الحذر في الشروط. بالإضافة إلى ذلك، هناك حاجة إلى إعادة النظر من نقطة الصفر في مسألة نقل ديوان المحاسبة إلى البرلمان، وليس فقط ترشيح رئيس ديوان المحاسبة.

بالطبع، لا يمكن القول إن الصلاحيات الممنوحة للبرلمان الكوري نسبياً قليلة. المشكلة هي أن الموارد البشرية والمادية لا تزال شحيحة جداً لقيادة التشريع بشكل فعال ومراقبة السلطة التنفيذية الضخمة. إن حقيقة أن البرلمان لا يستطيع اقتراح قوانين أفضل من الحكومة، بل إنه يركز بشكل أساسي على "عرقلة" الرقابة الفعالة على الحكومة، تنبع أيضاً إلى حد كبير من عدم التوافق بين الصلاحيات والموارد. ومع ذلك، في الواقع الكوري حيث المشاعر المعادية للبرلمان قوية بشكل خاص، فإن منح موارد بشرية ومادية إضافية للبرلمان، بما في ذلك زيادة عدد أعضاء البرلمان، ليس بالأمر السهل أبداً. وكما أن عملية التعديل الدستوري صعبة، فإن المهام اللاحقة ليست سهلة على الإطلاق.

لقد بدأت عملية التعديل الدستوري للتو. ولا أحد يعرف ما إذا كانت هذه العملية الشاقة ستؤدي إلى ولادة دستور جديد، أم ستتوقف في مرحلة ما ولأي سبب. ولكن هناك حقيقة واحدة واضحة، وهي أن الرئيس مون يجب أن يستمر في إقناع الشعب بضرورة التعديل الدستوري خلال الفترة من الآن وحتى وقت الاستفتاء، وأن يشجع باستمرار على التوصل إلى اتفاق برلماني أو اتفاقية برلمانية. ■

المؤلف

لي سون ووأستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة جونبوك. حصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة جلاسكو بالمملكة المتحدة. تشمل مجالات بحثه الرئيسية أنظمة الحكم المقارنة، والسياسة الروسية، والعلاقات الدولية في شرق آسيا. تشمل منشوراته الرئيسية "المدعون العامون والرؤساء في الديمقراطيات الجديدة" (2017)، "الأساس المؤسسي لنظام مدفيديف-بوتين ذي الرأسين" (2015)، "الاتساق المؤسسي حول شكل الحكومة والاتجاه الصحيح للتعديل الدستوري في كوريا" (2015)، وغيرها الكثير.

يهدف "منتدى EAI" إلى توفير منصة للحوار حيث يمكن للخبراء في مختلف المجالات التعبير عن آرائهم وتقديم اقتراحات سياسية من خلال تحليل متعمق للقضايا المحلية والدولية الرئيسية. يرجى التأكد من ذكر المصدر عند الاستشهاد. EAI هي مؤسسة بحثية مستقلة لا ترتبط بأي مصالح حزبية. يتم توضيح أن الادعاءات والآراء الواردة في التقارير والمجلات والكتب التي تنشرها EAI لا علاقة لها بـ EAI، وأنها تعبر عن آراء المؤلفين الأفراد فقط.