ورقة رأي EAI رقم 25: البنية العالمية المتغيرة وكوريا

يشغل البروفيسور لي سونغ جو منصب أستاذ في قسم السياسة والعلاقات الدولية بجامعة جونغ آنغ، بعد حصوله على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا في بيركلي.

البنية العالمية/الإقليمية والعلاقات الصينية الأمريكية

3 نوفمبر 2011 قمة مجموعة العشرين (G20) في كان، 12-13 نوفمبر قمة التعاون الاقتصادي لآسيا والمحيط الهادئ (APEC) في هاواي، 19 نوفمبر قمة شرق آسيا (EAS) في بالي... سلسلة من القمم. ما هو سبب قيام قادة العالم بإجراء جدول أعمال مزدحم للغاية؟ على الرغم من أن هذه القمم تبدو منفصلة لأنها تختلف في عضويتها وتجري حول أجنداتها الخاصة، إلا أنها مرتبطة ارتباطًا وثيقًا من حيث أنها ساحات تتنافس فيها الدول الكبرى بضراوة لتأمين مواقع مفضلة في عملية تشكيل البنية العالمية والإقليمية المتغيرة بسرعة. يتأثر تشكيل البنية العالمية/الإقليمية بشكل معقد بعوامل القرن الحادي والعشرين في العلاقات الدولية، مثل طبيعة السياسة القائمة على القوة في العلاقات الدولية، والتعاون والصراع القائم على المؤسسات والشبكات، وأهمية قوة المعرفة (knowledge power) في اكتساب الإجماع من خلال نشر رؤى النظام الجديد للدول الأخرى. على وجه الخصوص، من خلال القمم الثلاث، أجرت الولايات المتحدة والصين جولات استكشافية ومصارعة أولية في ثلاث جولات لتحديد اتجاه البنية العالمية/الإقليمية المستقبلية، واختبار نوايا وقدرات بعضهما البعض. في ظل ظهور قيادة جديدة في الدول الرئيسية في شرق آسيا في عام 2012، من الضروري إيلاء اهتمام دقيق لنتائج القمم التي عقدت على المستويين العالمي والإقليمي في أواخر عام 2011، والتفكير في اتجاه الاستجابة المستقبلية لكوريا.

الجولة الأولى: قمة مجموعة العشرين

مع دخول القرن الحادي والعشرين، دخل العالم في عملية "G-x" تستكشف مجموعة متنوعة من البدائل، من G2 إلى G33، فيما يتعلق بتشكيل بنية عالمية جديدة. من بين هذه، بدأت مجموعة العشرين كاجتماع لوزراء المالية ومحافظي البنوك المركزية بعد الأزمة المالية الآسيوية عام 1997، ثم تحولت إلى قمة في مواجهة الأزمة المالية العالمية عام 2008، لتبرز كبديل قوي للحوكمة العالمية الجديدة. على وجه الخصوص، ازدادت أهمية مجموعة العشرين حيث استخدمتها الدول المتقدمة والدول النامية الرئيسية كمنصة لتنسيق السياسات في مواجهة الأزمة المالية العالمية. نمت مجموعة العشرين كمدير للأزمات من خلال الأزمات، وفي هذا الصدد، كانت مجموعة العشرين نفسها نتاجًا ومستفيدًا من الأزمات. كانت قمة كان، التي عقدت في خضم أزمة منطقة اليورو، فرصة لإعادة تأكيد أن مجموعة العشرين هي المركز الفعلي للحوكمة العالمية. ومع ذلك، مع إعلان رئيس الوزراء اليوناني باباندريو عن إجراء استفتاء على اقتراح الدول الأوروبية لحل أزمة اليونان قبل قمة كان مباشرة، بدت مجموعة العشرين وكأنها غارقة في الأزمة بدلاً من أن تكون مديرًا للأزمة. على الرغم من أن قمة كان حققت تقدمًا في بعض القضايا مثل الحوار الاجتماعي بين الشركات (قمة أعمال مجموعة العشرين: B20) والنقابات العمالية (منظمات النقابات العمالية في بلدان مجموعة العشرين: L20)، وتغير المناخ، وتنظيم الملاذات الضريبية. ومع ذلك، لم يتم اتخاذ أي خطوات متابعة ذات مغزى بشأن قضايا التنمية التي تم تبنيها في قمة سيول، وتم تهميش القضايا الرئيسية التي ركزت عليها فرنسا بشدة، مثل فرض ضريبة على المعاملات المالية لتنظيم التوسع المفرط للرأسمالية المالية، وتعزيز شبكات الأمان الاجتماعي، وتحقيق استقرار أسعار المنتجات الزراعية لتخفيف فقر البلدان النامية، بسبب أزمة منطقة اليورو، مما كشف بوضوح عن حدود مجموعة العشرين كمنصة لمناقشة أجندات جديدة.

في غضون ذلك، بينما كانت ألمانيا وفرنسا تعملان على إيجاد حلول لإمكانية تخلف اليونان وإيطاليا عن السداد، انتشرت أزمة منطقة اليورو. في النهاية، قبلت أوروبا، التي فقدت قدرتها على حل الأزمات بشكل مستقل إلى حد كبير، طلب الدعم من الاقتصادات الناشئة الرئيسية قبل قمة كان في 26 أكتوبر. ونتيجة لذلك، كان من الطبيعي أن يبرز دور الصين، أكبر حائز للاحتياطيات الأجنبية. اضطرت الولايات المتحدة، التي لم تكن لديها القدرة على حل أزمة منطقة اليورو بشكل استباقي، إلى مراقبة صعود الصين. من المفارقات أن الولايات المتحدة، التي استخدمت مجموعة العشرين كمنصة للضغط على الصين فيما يتعلق بسياسات سعر الصرف، بما في ذلك قيادة إدخال معايير كمية في الحسابات الجارية بعد قمة سيول، اضطرت إلى مشاهدة الدول الأوروبية المتقدمة تطلب الدعم المالي من الصين في قمة كان بعد بضعة أشهر فقط. ردت الصين ببرود بأنها لا تحتفظ بالعملات الأجنبية لاستخدامها في حل أزمات الدول الأخرى، وأصدرت تصريحات دبلوماسية تفيد بأنها تثق في قدرة الدول الأوروبية على حل أزماتها بنفسها. في الوقت نفسه، أظهرت الصين براعة في الجمع بين دعم منطقة اليورو وربطه بالحصول على وضع دولة شريكة تجارية عادية، مما يشير إلى نية استراتيجية. في النهاية، أصبحت قمة كان، التي لم تحقق نتائج واضحة، مجرد منصة أعادت تأكيد حقيقة صعود الصين كفاعل عالمي. علاوة على ذلك، لا يمكن إنكار أن صعود الصين أدى إلى نتيجة غير مقصودة تمثلت في إضعاف مكانة مجموعة العشرين، التي كانت تُبنى عليها آمال كبيرة كمنصة للحوكمة العالمية تعكس الواقع الجديد للعلاقات الدولية. تقع المسؤولية الأولية على عاتق الدول في منطقة اليورو مثل فرنسا وألمانيا، التي ركزت على المفاوضات الرسمية وغير الرسمية مع الاقتصادات الناشئة الرئيسية مثل الصين خارج إطار مجموعة العشرين، بدلاً من تقديم أزمة منطقة اليورو كبند رسمي على جدول أعمال مجموعة العشرين والبحث عن حلول. تقع المسؤولية الثانوية على عاتق الولايات المتحدة، التي لم تظهر أي رغبة في حل الأزمة الأوروبية ضمن إطار مجموعة العشرين.

الجولة الثانية: قمة APEC في هاواي

بعد عشرة أيام فقط، انتقل المسرح من أوروبا إلى آسيا. إذا كانت قمة كان بمثابة جولة استكشافية بين الولايات المتحدة والصين عبر أوروبا، فإن قمة APEC كانت مصارعة مباشرة. أشعلت إعلان اليابان مشاركتها في مفاوضات الشراكة عبر المحيط الهادئ (TPP) هذا الصراع. في 11 نوفمبر، قبل يوم واحد فقط من القمة، أعلن رئيس الوزراء الياباني نودا رسميًا مشاركة اليابان في مفاوضات TPP تحت ذريعة "إعادة بناء المناطق المتضررة من الكوارث الكبرى في شمال شرق اليابان وفتح مستقبل منطقة آسيا والمحيط الهادئ". تبعته كندا والمكسيك. على الرغم من أن TPP لم يكن بندًا رسميًا على جدول الأعمال، إلا أنه برز كقضية رئيسية في قمة APEC. من منظور الولايات المتحدة، كان لإعلان مشاركة اليابان في TPP معنيان. أولاً، تجري مفاوضات TPP حاليًا بين دول صغيرة مثل بروناي وتشيلي وبيرو ونيوزيلندا وسنغافورة، ومن الصعب توقع نتائج اقتصادية ملموسة حتى لو تم التوصل إلى اتفاقية تحرير تجاري عالية المستوى مع هذه الدول. مشاركة اليابان هي وسيلة فعالة للغاية لجعل التأثير الاقتصادي لـ TPP ملموسًا على الفور إذا تم إنجاحها. ومع ذلك، هناك مخاوف واعتراضات متزايدة داخل الحزب الديمقراطي الحاكم، وكذلك الحزب الليبرالي الديمقراطي المعارض، بشأن التأثير المحتمل لـ TPP على قطاعات الزراعة والرعاية الصحية والتمويل. لذلك، لا يمكن استبعاد احتمال أن يؤدي ذلك إلى تأخير الجدول الزمني لمفاوضات TPP وتقليص نطاق التحرير.

ثانياً، على الرغم من ذلك، رحبت الولايات المتحدة بمشاركة اليابان لأن TPP لها قيمة استراتيجية تتجاوز التأثير الاقتصادي. على الرغم من أن TPP قضية اقتصادية تهدف إلى تحرير تجاري عالي النقاء، إلا أنها تُستخدم كمسودة للبنية الإقليمية المستقبلية في آسيا. وبهذا المعنى، فإن TPP هي حلقة وصل لإعادة الاتصال (reconnect) بمنطقة آسيا لحكومة أوباما، التي أعلنت باستمرار أنها قوة محيط هادئ. وهنا يكمن التوتر الذي أدى إلى تصاعد الصراع بين الولايات المتحدة والصين. ردًا على إعلان اليابان مشاركتها في TPP، أوضح نائب وزير التجارة الصيني وي جيان هوا على الفور أن "الصين لم تتم دعوتها للانضمام إلى TPP من قبل أي دولة، ويجب أن تكون هناك شفافية في التكامل الاقتصادي الإقليمي في آسيا". لقد أوضح بوضوح أن TPP لا يتوافق مع تصوره للبنية الإقليمية الذي يركز على رابطة دول جنوب شرق آسيا (ASEAN). بالنظر إلى الوزن النسبي في الاقتصاد العالمي، تبلغ نسبة ASEAN+3، التي تفضلها الصين، حوالي 23٪، بينما بلغت نسبة الدول التسع المشاركة في TPP قبل إعلان اليابان حوالي 27٪. وبالنظر إلى أن نسبة الاتحاد الأوروبي تبلغ حوالي 26٪، كان من الممكن أن يتكون الاقتصاد العالمي من ثلاث مناطق اقتصادية تقودها الولايات المتحدة والصين والاتحاد الأوروبي. ومع ذلك، فإن مشاركة اليابان في TPP كافية لتعطيل هذه التكوينات القائمة على القوة. وذلك لأن مشاركة كندا والمكسيك، اللتين أعلنتا مشاركتهما بعد اليابان، تزيد من الوزن الاقتصادي لـ TPP إلى 39٪. ونتيجة لذلك، واجه تصور الصين لتشكيل بنية إقليمية بقيادتها، والتي كانت تهدف إلى جذب اليابان وكوريا الجنوبية على أساس اتفاقية التجارة الحرة (FTA) في شكل "ASEAN+1"، عقبات كبيرة.

الجولة الثالثة: قمة EAS في بالي

بعد أسبوع آخر، انتقل المسرح إلى EAS. على الرغم من أن EAS بدت وكأنها تسير بسلاسة من الناحية الخارجية، حيث تم اعتماد "إعلان قمة شرق آسيا بشأن مبادئ العلاقات المفيدة للطرفين" (Declaration of the East Asia Summit on the Principles for Mutually Beneficial Relations) الذي يحدد علاقات وسلوكيات الدول المشاركة في EAS، و"إعلان قمة شرق آسيا السادسة بشأن ترابط الآسيان" (Declaration of the 6th East Asia Summit on ASEAN Connectivity) الذي تعهد بالعمل على تعزيز ترابط الآسيان. ومع ذلك، فإن EAS لها أهمية كقناة رسمية يمكن للولايات المتحدة من خلالها التأثير على النظام الإقليمي لشرق آسيا. ومع تضييق المسرح، أصبح التوتر والمناورات بين الولايات المتحدة والصين أكثر حدة. في عام 2010، أعلنت الولايات المتحدة، التي انضمت إلى EAS، أنها ستجعلها "مؤسسة أساسية للأمن والسياسة في المنطقة" (foundational security and political institution for the region). كان هذا بمثابة إعلان عن بدء احتواء الصين بشكل كامل من خلال EAS. في الواقع، على الرغم من التحذيرات المتكررة من الصين، أثار الرئيس أوباما قضية بحر الصين الجنوبي في EAS، مما أدى إلى مناقشة هذه القضية من قبل معظم الدول باستثناء ميانمار وكمبوديا. كما اتخذت الولايات المتحدة خطوات استراتيجية متكررة أثارت أعصاب الصين، مثل الموافقة على استضافة ميانمار، التي تخضع لعقوبات اقتصادية، لقمة EAS في عام 2014. ردت الصين باتباع سياسة متشددة ومتساهلة، حيث أعلنت عن خطة لدعم بقيمة 3 مليارات يوان للتعاون في الصناعة البحرية في إندونيسيا، وأنشأت لجنة الربط بين الصين ودول الآسيان (China-ASEAN Connectivity Committee) لتعزيز العلاقات مع دول الآسيان، وأرسلت رسائل تحذيرية إلى بعض الدول، مثل أستراليا، التي انحازت إلى الولايات المتحدة.

صحيح أن جانبًا من التنافس بين الولايات المتحدة والصين تكرر في قمة EAS كما حدث في قمة APEC. ومع ذلك، لم تُستخدم EAS فقط كساحة للتنافس والصراع بين الولايات المتحدة والصين. لطالما أعربت الصين عن تفضيلها لـ ASEAN+3 فيما يتعلق بمنصة البنية الإقليمية. ومع ذلك، فإن حقيقة يسهل تجاهلها هي أن الصين وافقت على إطلاق EAS، ووافقت على مشاركة الهند وأستراليا ونيوزيلندا، ولم تعارض مشاركة الولايات المتحدة في عام 2010. لذلك، من الأكثر منطقية النظر إلى EAS كساحة يتعايش فيها التنافس والتعاون، وإن كان ذلك في نطاق محدود. يكمن الأساس في ذلك في أن الصين لم تتمسك بشكل حصري بتفضيلها لـ ASEAN+3، بل أظهرت أيضًا موقفًا مرنًا تجاه المقترحات البديلة الأخرى. من المرجح أن يتم اختزال بنية شرق آسيا المستقبلية ليس إلى مسألة اختيار أحد التصورات المفضلة لدى الولايات المتحدة والصين، بل إلى مسألة كيفية تحقيق التعايش أو التنسيق بين التصورات المختلفة.

التوقعات المستقبلية واستجابة كوريا

من خلال المراقبة الدقيقة للقمم الثلاث، يمكننا الحصول على الخطوط العريضة لمستقبل البنية العالمية. هناك ثلاث نقاط مشاهدة رئيسية. النقطة الأولى هي ما هي الآثار المترتبة على صعود الصين بالنسبة لمجموعة العشرين، وبشكل أوسع، للحوكمة العالمية المستقبلية. ما كشفته قمة كان هو أن صعود الصين ليس إيجابيًا للغاية لتعزيز مكانة مجموعة العشرين. كان من الممكن أن تبرز مجموعة العشرين كبديل قوي للحوكمة العالمية بسبب التوقعات والاعتقاد بأنها لن تكون مجرد حوكمة عالمية تعكس فقط الخصائص السياسية للقوة في العلاقات الدولية، بل ستكون حوكمة عالمية تعكس كلاً من الجوانب الشبكية المعقدة للعلاقات الدولية. ومع ذلك، من منظور الحوكمة العالمية، أدت أزمة منطقة اليورو إلى نتيجة مخيبة للآمال نسبيًا، وهي زيادة الاعتماد على الصين، ثاني أكبر اقتصاد في العالم وأكبر حائز للاحتياطيات الأجنبية، بدلاً من تحفيز استجابة شبكية على مستوى مجموعة العشرين. يعتمد مستقبل مجموعة العشرين على مدى قدرتها على دمج الاقتصادات الناشئة، بما في ذلك الصين كفاعل عالمي، بشكل عضوي ضمن إطار مجموعة العشرين، بما يتجاوز هيكل القوة بين الولايات المتحدة والصين أو بين الدول المتقدمة التقليدية والناشئة.

ثانيًا، تعد الطبيعة المعقدة لـ TPP، التي كانت القضية الرئيسية في قمة APEC، نقطة مشاهدة مهمة أخرى. لا شك أن TPP هو جزء من استراتيجية طويلة الأجل للولايات المتحدة واليابان تتجاوز تحرير التجارة. ومع ذلك، فإن كيفية رسم الولايات المتحدة واليابان للنظام في منطقة آسيا والمحيط الهادئ من خلال TPP يرتبط بشكل متناقض بدرجة تحرير التجارة. في النهاية، فإن مدى تعديل الولايات المتحدة لمستوى التحرير في TPP، مع مراعاة الوضع السياسي المحلي في اليابان، سيكون مؤشرًا على مدى قدرة الولايات المتحدة واليابان على إضافة عنصر احتواء الصين إلى TPP في المستقبل.

ثالثًا، إذا ضيقنا المسرح أكثر إلى شرق آسيا، فإن تحديد العلاقة بين APT و EAS بشكل ملموس، وكيفية التوفيق بين EAS و APEC أو TPP، وما إلى ذلك، ستكون المخاوف العملية التي تواجهها دول شرق آسيا في المستقبل. لهذا الغرض، تعد قوة المعرفة (knowledge power) التي تربط المصالح المعقدة للدول المختلفة وتفهمها للدول الأخرى أمرًا بالغ الأهمية. من المرجح أن يتحدد طابع ومحتوى بنية شرق آسيا المستقبلية بمن سيكتسب قوة المعرفة بين الولايات المتحدة والصين. هذه هي نقطة المشاهدة الثالثة.

ما هي استراتيجيات الاستجابة التي يجب أن تعدها كوريا في السياسة الدولية المتطورة بسرعة في عام 2012؟ أولاً، تحتاج كوريا إلى وضع استراتيجية للحوكمة العالمية في المستقبل بناءً على فهم دقيق لمكانة ودور مجموعة العشرين. في وقت إنشائها، بدا أن مجموعة العشرين ستجعل "صعود البقية" (the rise of the rest) حقيقة واقعة، حيث تشارك الدول النامية، بقيادة الصين والهند والبرازيل وكوريا، بشكل كامل في إنشاء وتشغيل الحوكمة العالمية. ومع ذلك، كشفت قمة كان عن حقيقة أن صعود الصين قد تحقق، ولكن صعود الدول الأخرى لم يتحقق بعد. علاوة على ذلك، على الرغم من أن مجموعة العشرين قد برزت كمركز للبنية العالمية الجديدة، إلا أنها واجهت وضعًا غير متوقع حيث اهتزت مكانتها بسبب بروز صعود الصين. بالنسبة لكوريا، التي لديها خبرة في المشاركة الكاملة في تشغيل الحوكمة العالمية من خلال استضافة قمة سيول في عام 2010، فإن هذا التطور غير مرحب به. نجحت كوريا في التوصل إلى "توافق سيول للتنمية" (Seoul Development Consensus) في قمة سيول، ومن خلال ذلك، عملت مجموعة العشرين أيضًا كمنصة لمناقشة أجندات جديدة مثل التنمية والنمو المستدام والبيئة. لم يتم تسليط الضوء على هذه الأجندات في قمة كان، وتحتاج كوريا إلى السعي للتعاون بين الدول الأعضاء لضمان استمرار مناقشة الأجندات التي تم تشكيلها بالفعل على مستوى مجموعة العشرين، واستكشاف أجندات جديدة باستمرار. بالإضافة إلى ذلك، مع السعي لتنشيط مجموعة العشرين، يجب على كوريا أن تدرك بوضوح أن البنية العالمية الحالية في عملية G-x، وأن تبدأ في التفكير بحذر في البدائل الأخرى.

تحتاج كوريا أيضًا إلى وضع استراتيجية شبكية تكمل استراتيجيتها الحالية التي تركز على اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية. كما اتضح من قمم APEC و EAS، هناك منافسة لتأمين مواقع مفضلة في البنية العالمية/الإقليمية المستقبلية، وفي قلب هذه المنافسة توجد استراتيجيات شبكية تهدف إلى جذب دول مختلفة إلى البنية وفقًا لاعتبارات استراتيجية. نجحت كوريا في تأمين مكانتها كدولة محورية في اتفاقيات التجارة الحرة من خلال توقيع اتفاقيات التجارة الحرة مع الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي. هذا بلا شك إنجاز مهم لسياسة اتفاقيات التجارة الحرة في كوريا. حاليًا، تخطط الحكومة الكورية لمواصلة استراتيجيتها التي تركز على اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية. بمعنى آخر، تهدف إلى أن تصبح الدولة الوحيدة التي وقعت اتفاقيات تجارة حرة مع أربعة أقطاب اقتصادية رئيسية من خلال توقيع اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والولايات المتحدة، واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والاتحاد الأوروبي، بالإضافة إلى اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والصين واتفاقية التجارة الحرة بين كوريا واليابان. ومع ذلك، كما يتضح من إعلان اليابان مشاركتها في TPP، فإن استراتيجية اتفاقيات التجارة الحرة في كوريا تحمل دائمًا خطر الانغماس في تصورات بنية إقليمية أكبر. تحتاج كوريا إلى إظهار المزيد من النشاط في تصورات مختلفة تتعلق بالبنية العالمية/الإقليمية مع الاستمرار في متابعة استراتيجيتها الحالية لاتفاقيات التجارة الحرة الثنائية. في هذا السياق، يعد قرار تحديد موقف بشأن ما إذا كان سيتم بدء مفاوضات اتفاقية التجارة الحرة بين كوريا والصين واليابان بحلول مايو 2012، عندما تعقد قمة قادة كوريا والصين واليابان، أمرًا يستحق الثناء.

أخيرًا، تحتاج كوريا إلى وضع استراتيجية لربط الاقتصاد والأمن (economy-security nexus). على الرغم من أن أجندات سلسلة القمم التي عقدت مؤخرًا كانت قضايا اقتصادية، إلا أنه تم التأكد من أن هناك اعتبارات استراتيجية كامنة. بمعنى آخر، على الرغم من أن الرياضة هي الاقتصاد، إلا أن اللعب الفعلي مرتبط ارتباطًا وثيقًا بالأمن، مما يجعله استراتيجيًا للغاية. بالنظر إلى حقيقة أن واقع السياسة الدولية في القرن الحادي والعشرين يتعقد بسرعة، فإن ربط الاقتصاد والأمن سيتسارع. على وجه الخصوص، بالنسبة لكوريا، التي تحافظ على علاقة تحالف تقليدية مع الولايات المتحدة من الناحية الدبلوماسية والأمنية، وتعمق الاعتماد المتبادل مع الصين بسرعة من الناحية الاقتصادية، فإن ربط الاقتصاد والأمن هو قضية واقعية للغاية. لهذا الغرض، من الضروري إنشاء نظام استراتيجي متكامل يتجاوز اتخاذ القرارات المجزأة. ■

تم اختيار معهد دراسات شرق آسيا (EAI) كمؤسسة بحثية رئيسية لبرنامج "مبادرة أمن آسيا" (Asia Security Initiative) التابع لمؤسسة ماك آرثر الأمريكية، ويتلقى دعمًا ماليًا. تهدف "ورقة رأي EAI" إلى تقديم تحليلات متعمقة وحلول عملية من خلال تقديم وجهات نظر متوازنة حول القضايا الرئيسية المحلية والدولية. يرجى التأكد من ذكر المصدر عند الاستشهاد بـ "ورقة رأي EAI". تعكس هذه المقالة الرأي الشخصي للكاتب ولا تمثل موقف معهد دراسات شرق آسيا.