ملخص قضية: الحوكمة العالمية في عصر اللايقين المفرط

ملاحظة المحرر

في عام 2017، استضاف معهد شرق آسيا (EAI) مائدة مستديرة لمناقشة التغيرات في المشهد الدولي والقضايا الرئيسية في ظل الانتخابات الرئاسية القادمة وتشكيل حكومة جديدة، بهدف تشخيص هذه التغيرات واقتراح اتجاهات السياسة الخارجية الكورية المرغوبة. يستند هذا المقال إلى المناقشات التي جرت في الاجتماع، وقد تمت صياغته بشكل أساسي من قبل المؤلف. في عالم اليوم، توجد قضايا رئيسية لا يمكن لدولة واحدة معالجتها بشكل مستقل. وتشمل هذه الجهود المشتركة للدول لمواجهة تغير المناخ العالمي، والمشاورات المتعددة الأطراف بين الدول للتغلب على الأزمة المالية العالمية، والتعاون الدولي للقضاء على الفقر. وهكذا، أنشأت الدول حوكمة عالمية من خلال التعاون لمعالجة قضايا السياسة العالمية. لقد تم التعامل مع المشاكل العالمية على المستوى العالمي. ومع ذلك، فإن التغيرات في السياسة العالمية اليوم تتنبأ بتحديات للحوكمة العالمية القائمة. لا يقتصر الأمر على التغيرات في القيادة العالمية مثل الولايات المتحدة والصين والاتحاد الأوروبي، بل إن القضايا التي يجب على المجتمع الدولي حلها تتشابك وتظهر في أشكال أكثر تعقيدًا. وهكذا، تدخل الحوكمة العالمية "عصر اللايقين المفرط". يحلل البروفيسور لي سيونغ جو (جامعة تشونغ آنغ) ظاهرة الحوكمة العالمية اليوم من خلال التركيز على أجندتي المساعدة الإنمائية الرسمية (ODA) وتغير المناخ، ويناقش المهام التي يجب على السياسة الخارجية الكورية معالجتها.

بدا أوائل العقد الأول من القرن الحادي والعشرين وكأنها تبشر بعصر ذهبي للحوكمة العالمية. في أعقاب الأزمة المالية العالمية عام 2008، برزت قمة مجموعة العشرين (G20) كبديل لإدارة الاقتصاد العالمي، إلى جانب قمة مجموعة السبع (G7)، مما يشير إلى بداية عصر الحوكمة العالمية التمثيلية التي تشمل الدول النامية. أظهرت قمة مجموعة العشرين إمكانات الحوكمة العالمية في حل مشاكل الاقتصاد العالمي، مثل التوصل إلى اتفاق للحفاظ على الوضع الراهن للحمائية (standstill) وإلغاء تدابير الحمائية الجديدة في خضم الأزمة المالية العالمية. حقق حل المشاكل العالمية من خلال الحوكمة العالمية تقدمًا كبيرًا في قضايا فردية. في سبتمبر 2015، تم التوصل إلى اتفاق مبدئي في الدورة السبعين للجمعية العامة للأمم المتحدة بشأن بداية "عصر ما بعد 2015"، والذي سيشرف على تنفيذ "أهداف التنمية المستدامة" (SDGs) لتحل محل "الأهداف الإنمائية للألفية" (MDGs) السابقة. وفي ديسمبر 2015، نجحت الدورة الحادية والعشرون لمؤتمر الأطراف في اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ (COP 21) في باريس، فرنسا، في التوصل إلى اتفاق بشأن إطلاق "نظام مناخ جديد" بعد عام 2020. لم يقتصر حل المشاكل العالمية من خلال الحوكمة العالمية على مجالات السياسة المنخفضة (low politics). في أبريل 2010، تم إطلاق "مؤتمر الأمن النووي" (Nuclear Security Summit) بنجاح، بمشاركة الدول النووية الرئيسية والدول التي تمتلك الطاقة النووية، مع التركيز على نزع السلاح النووي وعدم الانتشار النووي والأمن النووي، وذلك بعد أن طرح الرئيس الأمريكي باراك أوباما في عام 2009 فكرة "عالم خالٍ من الأسلحة النووية".

ومع ذلك، بالنظر إلى البيئة السياسية العالمية المتغيرة بسرعة مؤخرًا، فإن الحوكمة العالمية، التي تشكل الأساس المؤسسي للجهود المتعددة الأطراف لحل المشاكل العالمية مثل التجارة وتغير المناخ والطاقة والأمن النووي والتنمية المستدامة، تدخل "عصر اللايقين المفرط" (age of hyper-uncertainty) (Eichengreen 2016).

تنقسم العوامل التي تسبب عدم اليقين إلى قسمين. أولاً، تغير التوجهات السياسية للقوى الكبرى التي قادت الحوكمة العالمية فعليًا. من المرجح أن تمارس الولايات المتحدة، التي قادت النظام الدولي الليبرالي في القرن الحادي والعشرين، قيادة محدودة في حل المشاكل العالمية بعد ظهور إدارة ترامب. يتجلى ذلك في تعزيز إدارة ترامب لنهجها الأحادي الهجومي الذي يضغط بقوة على الحكومات الشريكة بشأن قضايا الانفتاح التجاري وأسعار الصرف، مع التركيز على الحمائية الجديدة التي تركز على إحياء الصناعة المحلية وحماية الوظائف. يمكن رؤية لمحة عن واقعية أولويات الولايات المتحدة في الميزانية المقترحة للسنة المالية 2018، والتي زادت فيها إدارة ترامب ميزانية الدفاع بنحو 52 مليار دولار وخفضت بشكل كبير ميزانية وزارة الخارجية ووكالة التنمية الدولية (USAID) بنسبة 28٪ في فبراير 2017.

تبدو الصين، المحور الآخر للنظام العالمي، وكأنها تحاول التمييز عن الولايات المتحدة بقيادة ترامب، التي تشير إلى العودة إلى الحمائية، من خلال ترسيخ صورة الصين كـ "حامي التجارة الحرة" التي تعزز تحرير التجارة والاستثمار في المنتدى الاقتصادي العالمي في يناير 2017. ومع ذلك، من الصعب تأكيد التزام الصين كحامية للنظام الدولي الليبرالي، نظرًا لقرار حكومة شي جين بينغ بوقف استيراد الموز الفلبيني بعد حكم محكمة التحكيم الدولية بشأن حقوق السيادة في بحر الصين الجنوبي في يوليو 2016، وفرض عقوبات اقتصادية غير ملموسة وملموسة ردًا على إعلان حكومة كوريا الجنوبية عن نشر نظام ثاد (THAAD). علاوة على ذلك، لحل المشاكل العالمية، لا يكفي امتلاك القوة الصلبة فحسب، بل يجب أيضًا امتلاك قوة المعرفة والقوة المعيارية التي تتضمن حلولًا علمية، وهو ما تفتقر إليه الصين حاليًا بسبب عدم امتلاكها لنظام معرفي متطور وقيادة نموذجية، مما يحد من قدرتها على ممارسة قيادة مستقلة.

الوضع في أوروبا ليس أفضل حالًا. أوروبا، التي لعبت دورًا رائدًا في مجالات تغير المناخ والتعاون الإنمائي، تكافح لحل مشاكلها الداخلية مثل أزمة منطقة اليورو المستمرة، والصراعات الداخلية الناجمة عن التدفق الهائل للاجئين، وتهديدات الإرهاب، وخروج بريطانيا من الاتحاد الأوروبي (Brexit)، مما يكشف عن حدود قدرتها على ممارسة قيادة قوية لحل المشاكل العالمية. على سبيل المثال، لم يكن خروج بريطانيا من الاتحاد الأوروبي حدثًا صادمًا يصعب توقعه فحسب، بل واجهت حكومة تيريزا ماي أيضًا تحديًا جديدًا يتمثل في استيعاب التداعيات المحتملة الأكبر من المتوقع داخليًا وتعزيز مكانة الاتحاد الأوروبي بعد اختيار "خروج بريطانيا الصعب" (hard Brexit) بعد جدل. علاوة على ذلك، فإن التغيرات السريعة في المشهد السياسي المحلي، مثل وصول إيمانويل ماكرون ومارين لوبان إلى المركزين الأول والثاني في الانتخابات الرئاسية الفرنسية في مايو 2017، وفشل مرشحي الأحزاب التقليدية الرئيسية الجمهوري والاشتراكي في الوصول إلى الجولة الثانية، ليست مواتية على الإطلاق لحل المشاكل العالمية. نظرًا للاتجاه المتزايد نحو التركيز على الشؤون الداخلية في دول أوروبية أخرى بعد خروج بريطانيا من الاتحاد الأوروبي، فإن القيادة الأوروبية لحل المشاكل العالمية تصبح صعبة. وهكذا، نظرًا لأن القوى الكبرى تزيد من تركيزها على مشاكلها الداخلية، فمن المتوقع أن يصبح من الصعب ممارسة قيادة نشطة لحل المشاكل العالمية.

ثانيًا، يعد تزايد الترابط والتعقيد بين القضايا أحد العوامل الرئيسية التي تزيد من عدم اليقين. معظم القضايا التي تم البحث عن حلول لها من خلال الحوكمة العالمية لها أهميتها الخاصة كقضايا فردية. ومع ذلك، فإن طبيعة القضايا الناشئة هي أنها تتشابك بشكل معقد مع قضايا أخرى كانت تعتبر منفصلة في الماضي وليس لها علاقة مباشرة. المساعدة الإنمائية الرسمية (official development assistance: ODA)، التي كانت تركز تقليديًا على المساعدة بمعناها الضيق، أدت إلى ظهور الحاجة إلى نهج شامل للتنمية المستدامة على المستوى العالمي، مع تزايد أهمية تمويل القطاع الخاص، وظهور قضايا مثل ربط المساعدة بالاستثمار، والربط مع مشاكل البيئة الناجمة عن تغير المناخ. ونتيجة لذلك، ظهرت ظاهرة الترابط المعقد مع قضايا متنوعة. تغير تغير المناخ أيضًا، حيث انتقل من مرحلة كانت تناقش فيها الحلول بشكل أساسي من منظور تأثيرها على البيئة، إلى إضافة محور مناقشة جديد يتمثل في ربط المناخ بالطاقة.

يتطلب التعقيد المتزايد الناجم عن ترابط القضايا جهودًا ووقتًا ملموسًا وغير ملموس لتحديد الحلول وتنظيم العمل الجماعي لتحقيقها. هذا هو السبب في أنه حتى لو تم التوصل إلى توافق مبدئي حول "إجابة عالمية للمشاكل العالمية" (global answer to global prob-lems) (Martin 2005)، فمن الصعب التوصل تلقائيًا إلى اتفاق محدد بشأن حلول للمشاكل.

حوكمة التعاون الإنمائي

في مجال التعاون الإنمائي، حدثت تغييرات متعددة بشكل متزامن في عملية الانتقال إلى عصر ما بعد 2015، بدءًا من المشكلة النسبية البسيطة المتمثلة في تقديم المساعدة الخارجية ذات الطبيعة الإحسانية بين الدول المانحة التقليدية والدول المتلقية. أولاً، زاد الضغط الذي يدعو إلى تغيير حوكمة التعاون الإنمائي بسبب ظهور جهات فاعلة جديدة. تم تحديد أجندة التعاون الإنمائي بشكل أساسي من قبل الدول المانحة المتقدمة في لجنة المساعدة الإنمائية (DAC) التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD). ومع ذلك، فقد زاد عدد أعضاء لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية مؤخرًا إلى 28 دولة، مما أدى إلى زيادة عدم التجانس بين الأعضاء. بالنظر إلى أن توسيع العضوية من المتوقع أن يستمر في المستقبل، لم تعد لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية مجموعة متجانسة كما كانت في الماضي. هناك أيضًا عدد متزايد من الدول المانحة غير الأعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. هناك 19 دولة غير أعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، مثل إستونيا والمجر وتركيا، تقدم تقارير عن المساعدة الخارجية، بالإضافة إلى دول غير أعضاء لا تقدم تقارير، مثل الصين والهند والبرازيل. بلغت حصة هذه الدول في إجمالي التعاون الإنمائي 17.8٪ اعتبارًا من عام 2014. ومن المتوقع أن يكون هذا عاملاً ضاغطًا يدفع إلى تغيير حوكمة التعاون الإنمائي على المدى المتوسط والطويل على الأقل.

بالإضافة إلى ذلك، من المتوقع أن تزداد تعقيدات حوكمة التعاون الإنمائي نظرًا للتأثير الكبير الذي مارسته الجهات الفاعلة غير الحكومية. إذا كان التعاون الإنمائي في الماضي قضية بين الشمال والجنوب، أي بين الدول المتقدمة والدول النامية، فإن التعاون الإنمائي في عصر ما بعد 2015 يشمل ليس فقط الشمال والجنوب، ولكن أيضًا علاقات الجنوب بالجنوب بسبب ظهور الدول المانحة الجديدة، وتشكيل هياكل متنوعة مثل الجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية. بمعنى آخر، تتحول حوكمة التعاون الإنمائي من علاقة بين الدول المانحة والمتلقية إلى مشكلة حوكمة أكثر تعقيدًا تتمثل في تشكيل شراكات على المستوى العالمي تشمل الدول المانحة الجديدة والجهات الفاعلة غير الحكومية. في ضوء هذا الواقع، تحولت حوكمة التعاون الإنمائي إلى هيكل متعدد الطبقات في عملية الانتقال إلى عصر ما بعد 2015. السؤال هو كيف سيخفف هذا الحوكمة متعددة الطبقات من المفاضلة بين التمثيل والكفاءة. الحوكمة متعددة الطبقات فعالة في ضمان التمثيل والشرعية من حيث أنها تسمح لمختلف أصحاب المصلحة بالمشاركة في صنع القرار. ومع ذلك، فإن هذا يزيد من احتمالية إعاقة كفاءة صنع القرار. يبقى أن نرى ما إذا كان العدد المتزايد من الجهات الفاعلة ذات المصالح المختلفة يمكن أن يحافظ بشكل مستقر على شراكة عالمية من أجل التنمية المستدامة.

ثانيًا، في مجال التعاون الإنمائي في عصر ما بعد 2015، يزداد التعقيد بشكل كبير بسبب تزايد الترابط بين القضايا. على عكس الأهداف الإنمائية للألفية (MDGs) التي حددت القضاء على الفقر كمجال تركيز ضيق نسبيًا، وسعت أهداف التنمية المستدامة (SDGs) نطاق التعاون الإنمائي بشكل كبير ليشمل مجالات شاملة للغاية مثل التنمية الاقتصادية والتنمية الاجتماعية والبشرية والاستدامة البيئية، بالإضافة إلى السلام والمؤسسات وعدم المساواة. ونتيجة لذلك، يرتبط التعاون الإنمائي ارتباطًا وثيقًا بتغير المناخ من منظور جديد للتنمية المستدامة على المستوى العالمي، وفي محاولة للتكيف بنشاط مع هذه التغييرات، يتحول بسرعة من المساعدة بالمعنى الضيق إلى قضية ربط المساعدة بالاستثمار، والتي تعبئ موارد القطاع الخاص بطرق مختلفة.

ثالثًا، فيما يتعلق بالنقطتين المذكورتين أعلاه، من المهم الانتباه إلى تأثير صعود الصين على حوكمة التعاون الإنمائي. كدولة مانحة ناشئة، تتبع الصين استراتيجية تربط بشكل نشط بين المساعدة والاستثمار خارج إطار حوكمة التعاون الإنمائي القائمة. مع توسع أهداف التعاون الإنمائي، تزداد أهمية الموارد التي يمكن تعبئتها لتنفيذها. تستخدم الصين مبادرة "الحزام والطريق" (Belt and Road Initiative) وبنك الاستثمار في البنية التحتية لآسيا (AIIB) بشكل استراتيجي لسد هذه الفجوة. في منطقة آسيا، هناك طلب متزايد على البنية التحتية في البلدان النامية، ولكن الموارد العامة غير كافية لتلبية هذا الطلب. في عام 2015، بلغ صافي المساعدة الإنمائية الرسمية للدول الأعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية 131.4 مليار دولار فقط، وحتى هذا المبلغ، يتم إنفاق معظمه على التعليم والصحة، مع تخصيص 19٪ فقط لبناء البنية التحتية. يبلغ حجم الاستثمار السنوي لبنك التنمية الآسيوي (ADB) 13 مليار دولار فقط، ويركز على معالجة فجوات الدخل والفجوات الاجتماعية، وإدارة الموارد، والابتكار، والاستجابة للطوارئ، مما يحد من قدرته على الاستثمار في بناء البنية التحتية.

تحاول الصين ربط المساعدة بالاستثمار كاستراتيجية للاستيلاء على سوق البنية التحتية في آسيا. مبادرة "الحزام والطريق" ليست مساعدة خارجية بحتة، ولا هي مشروع استثماري يهدف فقط إلى الربح التجاري (Wang Yiwei 2016). تعني مبادرة "الحزام والطريق" أنها وسيلة للصين لتوسيع نفوذها في منطقة آسيا من خلال الجمع بين الاستثمار والمساعدة الخارجية. كما هو موضح مرارًا وتكرارًا من قبل الحكومة الصينية، من المتوقع أن يوفر بنك الاستثمار في البنية التحتية لآسيا (AIIB) آليات لإدخال أموال القطاع الخاص بشكل نشط مقارنة بالبنوك الإنمائية متعددة الأطراف القائمة، مما يشير إلى طبيعته كوسيلة لربط الاستثمار بالمساعدة. في جوهره، هناك أيضًا دافع كامن لمحاولة الحصول على موقع مفضل في عملية إعادة تأسيس المعايير الدولية المتعلقة بالمساعدة أو النظام الإنمائي متعدد الأطراف. من خلال ربط المساعدة بالاستثمار من خلال مبادرة "الحزام والطريق"، تزيد الصين من نفوذها الاقتصادي في منطقة آسيا بشكل مستمر، ومن المرجح أن تستخدم هذا لفرض مصالحها الاستراتيجية، مثل إعادة تصميم الهيكل الإقليمي.

حوكمة تغير المناخ

يُتوقع أن يُسجل اتفاق باريس، الذي تم اعتماده في ديسمبر 2015 ودخل حيز التنفيذ في نوفمبر 2016 وسيشكل أساس "النظام المناخي الجديد" بعد عام 2020، كمعلم بارز في الاستجابة لتغير المناخ. تواجه حوكمة تغير المناخ مشاكل هيكلية مختلفة، على الرغم من أن تغير المناخ يتفاقم بشكل خطير، فإن التغيير محسوس ببطء شديد نظرًا لطبيعة القضية، وهناك اختلال في توازن المصالح لأن الدول المصدرة للكربون والدول المتضررة تختلف، بالإضافة إلى محاولات تأخير الاستجابة النشطة لتغير المناخ من خلال إعادة تشكيل الوقود الأحفوري القائم. ونتيجة لذلك، على الرغم من وجود توافق واسع في الآراء حول خطورة القضية، إلا أن عبء التكاليف الأولية المرتفعة جعلها تحتل مرتبة منخفضة في أولويات السياسة، مما جعل من الصعب ممارسة القيادة على المستوى العالمي.

ومع ذلك، يعتبر اتفاق باريس تقدمًا على بروتوكول كيوتو من عدة جوانب. أولاً، على عكس بروتوكول كيوتو الذي شارك فيه 27 دولة متقدمة رئيسية، شاركت 195 دولة كأطراف في الاتفاقية، مما يجعله استجابة عالمية فعلية لتغير المناخ. ثانيًا، حقق اتفاق باريس أيضًا نتائج مهمة من حيث تصميم النظام. واجه بروتوكول كيوتو ردود فعل عنيفة من دول متقدمة رئيسية مثل الولايات المتحدة واليابان، لأنه فرض عبئًا مزدوجًا على الدول المتقدمة لخفض الانبعاثات ودعم الدول النامية بموجب مبدأ "المسؤوليات المشتركة ولكن المتباينة" (CBDR). في المقابل، اعتمد اتفاق باريس "المساهمات المحددة وطنيًا" (INDCs) التي قدمتها جميع الأطراف في اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ وفقًا لظروفها الخاصة، واختار نظامًا مرنًا يشجع كل دولة على الوفاء بالتزاماتها، مما أدى إلى تخفيف كبير للنزاع بين الدول المتقدمة والدول النامية. ثالثًا، على عكس بروتوكول كيوتو، يكمن أهمية اتفاق باريس في تحديد هدف للحد من ارتفاع متوسط درجة الحرارة العالمية إلى 1.5-2 درجة مئوية، مما يحدد هدفًا رقميًا لمواجهة تغير المناخ. رابعًا، من منظور السياسة الدولية، فإن حقيقة أن الولايات المتحدة والصين، أكبر مصدرين لانبعاثات غازات الاحتباس الحراري في العالم، واللتين عرقلتا فعليًا تنفيذ بروتوكول كيوتو، توصلتا إلى تسوية لتحقيق اتفاق باريس لها آثار كبيرة. لا يعني هذا التوافق فقط أن الولايات المتحدة والصين قد حلتا محل قيادة الاتحاد الأوروبي، الذي كان يقود مفاوضات تغير المناخ حتى ذلك الحين، في نطاق أضيق، بل يمكن اعتباره أيضًا مقدمة لعملية طويلة الأمد ستشكل فيها الولايات المتحدة والصين النظام العالمي بشكل كامل في المستقبل.

على الرغم من الإنجازات الكبيرة، لا يزال اتفاق باريس يواجه العديد من المهام غير المكتملة. أولاً وقبل كل شيء، تجدر الإشارة إلى أن آلية دعم الدول النامية، الضرورية للغاية لتحقيق الأهداف المحددة رقميًا، لم يتم النص عليها كالتزام على الدول المتقدمة. يُعتقد أن اتفاق باريس يواصل اتفاق كوبنهاجن لعام 2020، الذي نص على إنشاء 100 مليار دولار سنويًا لدعم الدول النامية بحلول عام 2020، ولكن التقييم العام هو أن مدى إلزامية الأحكام المتعلقة بذلك غير واضح. بالإضافة إلى ذلك، على الرغم من أنه كان اختيارًا لا مفر منه لإبرام الاتفاقية، فإن الاعتماد على طوعية كل طرف في المساهمة في خفض انبعاثات غازات الاحتباس الحراري يجعل من المستحيل عدم إثارة الشكوك حول آلية الفهم.

الأهم من ذلك، أن المشكلة الأكبر هي ما إذا كانت الولايات المتحدة والصين، اللتان أظهرتا موقفًا استباقيًا خلال مفاوضات اتفاق باريس، ستواصلان نفس النهج السياسي في المستقبل. تظهر إدارة ترامب، التي تولت مهامها في فبراير 2017، ميلًا لتعديل السياسة الخارجية بناءً على الجوانب السياسية الداخلية، كما يتضح من تبنيها لأولوية المصالح الوطنية لحماية الصناعة المحلية وخلق فرص العمل. يبدو أن النهج السياسي لإدارة ترامب، الذي يؤكد على أولوية المصالح الوطنية، لا يستثني مجال تغير المناخ. خلال فترة الانتخابات، أظهر الرئيس ترامب علنًا تصورات سلبية تجاه مناقشات تغير المناخ، كما يتضح من تصريحه بأن "مفهوم الاحتباس الحراري هو خدعة صينية لإضعاف القدرة التنافسية للصناعة الأمريكية". على الرغم من أن إدارة ترامب لم تتخذ بعد خطوات ملموسة لإلغاء اتفاق باريس، إلا أنها بالتأكيد أضعفت الزخم المتعلق بالتنفيذ. يمكن قراءة الاتجاه السياسي لإدارة ترامب من ميزانيتها المقترحة للسنة المالية 2018، والتي خفضت ميزانية وكالة حماية البيئة (EPA) بنسبة 31٪ مقارنة بالعام السابق، وهو أكبر نسبة تخفيض بين جميع الوكالات، وتضمنت خططًا لتسريح حوالي 19٪ من موظفي وكالة حماية البيئة.

من الواضح أنه من غير الواقعي توقع قيادة مثل إدارة أوباما، نظرًا لأن إدارة ترامب تظهر موقفًا ودودًا تجاه مصالح الصناعة التي تنكر تغير المناخ. يثير موقف الرئيس ترامب هذا شكوكًا حول ما إذا كانت الولايات المتحدة لديها نية لتنفيذ اتفاق باريس، مما يؤدي إلى زيادة الشكوك من دول مثل الصين. نظرًا لأن التغييرات في السياسة الأمريكية من المرجح أن تؤدي إلى تغييرات في موقف الصين، فلا يمكن استبعاد احتمال حدوث فراغ قيادي في عملية تنفيذ اتفاق باريس.

استراتيجية كوريا

منذ عام 2000، ساهمت الحوكمة العالمية بشكل كبير في توفير السلع العامة العالمية بسلاسة في العديد من المجالات، لا سيما في مجالات التعاون الإنمائي وتغير المناخ. كان أحد الأسباب التي جعلت الحوكمة العالمية تبرز كبديل قوي لحل مشاكل السياسة العالمية الحالية والمستقبلية هو قدرتها على تحقيق التوازن من خلال استيعاب المصالح المتضاربة لمختلف الجهات الفاعلة. على وجه التحديد، عملت ثلاثة عوامل معًا في تشكيل وصيانة الحوكمة العالمية: المجتمعات المعرفية التي وفرت أساسًا للتوافق القائم على المعرفة العلمية لوضع أهداف جديدة، والاتحاد الأوروبي الذي مارس قيادة فكرية وأخلاقية، والأهم من ذلك، الولايات المتحدة والصين اللتان أظهرتا موقفًا تفاوضيًا، ولو جزئيًا، في عملية بناء النظام العالمي.

ومع ذلك، تواجه الحوكمة العالمية في عام 2017 بيئة سياسية دولية جديدة تمامًا. من المرجح أن تلتزم الولايات المتحدة بقيادة ترامب بأولوية المصالح الوطنية في مجال الحوكمة العالمية. من المرجح أيضًا أن تركز أوروبا، التي كانت تشكل محورًا للحوكمة العالمية، على حل مشاكلها الداخلية المتراكمة. ونتيجة لذلك، لا مفر من حدوث فراغ قيادي في الحوكمة العالمية التي قادتها الدول المتقدمة سابقًا. من ناحية أخرى، تستغل الصين هذا الفراغ القيادي، كما يتضح من حالات التعاون الإنمائي وتغير المناخ، لتعزيز الارتباط الاستراتيجي بين سياساتها الداخلية والخارجية.

في النهاية، من المرجح أن تشهد الحوكمة العالمية في عام 2017 زيادة في مخاطر عدم الاستقرار الناجمة عن الفراغ القيادي، مع زيادة الدول الرئيسية في التعبير عن مصالحها الوطنية بشكل أكثر نشاطًا. يمكن اعتبار هذا التطور أزمة للحوكمة العالمية. ما هي الآثار المترتبة على هذا التطور المحتمل للسياسة الخارجية الكورية؟ أولاً، من الضروري الانتباه إلى طبيعة العلاقة المعقدة بين الولايات المتحدة والصين، اللتين تشكلان المحور الرئيسي للحوكمة العالمية. كما يتضح من حالة تغير المناخ، ساهمت تسوية المصالح بين الولايات المتحدة والصين في التوصل إلى اتفاق باريس. ومع ذلك، نظرًا لأنه لا يمكن استبعاد احتمال ضعف الالتزام السياسي من قبل الولايات المتحدة والصين بتنفيذ اتفاق باريس، فإن الاستعداد المسبق ضروري. في مجال التعاون الإنمائي، تسعى الصين إلى توسيع نفوذها على هامش الحوكمة العالمية التي شكلتها الدول المانحة المتقدمة التقليدية. تحتاج كوريا إلى البحث عن طرق متعددة لضمان أن الدول المتقدمة، بما في ذلك الولايات المتحدة، والدول الناشئة، بما في ذلك الصين، يمكن أن تشكل علاقة تكاملية بدلاً من علاقة تنافسية في حل المشاكل العالمية.

ثانيًا، بالنظر إلى طبيعة القضايا المتعلقة بالحوكمة العالمية، من الضروري التركيز على الترابط بين القضايا بدلاً من النهج الفردي لكل قضية. كانت قضايا البيئة والتعاون الإنمائي تُعتبر سابقًا قضايا فرعية للنمو الاقتصادي، ولكنها أصبحت الآن قضايا رئيسية تدريجيًا. يرجع هذا التغيير في طبيعة القضايا إلى أن أنماط الترابط بين القضايا تختلف عن الماضي. يجب على الحكومة الكورية ألا تدخر جهدًا في الاستعداد المسبق لتغيرات ترابط القضايا. على سبيل المثال، نظرًا لاحتمال أن تحدث الثورة الصناعية الرابعة، التي تزداد أهميتها مؤخرًا، تغييرات جوهرية في العلاقة بين التعاون الإنمائي والبيئة والنمو الاقتصادي، أو حتى في العلاقة بين السياسة الداخلية والخارجية، فإن الاستعداد المسبق ضروري. لتحقيق ذلك، من الضروري أولاً وقبل كل شيء بذل الجهود لتحديد تحركات السوق بشكل استباقي.

ثالثًا، تحتاج كوريا إلى بذل جهود متعددة للحفاظ على الزخم السياسي الدولي الذي يدفع الحوكمة العالمية. قد يؤدي الاتجاه المتزايد نحو التركيز على الشؤون الداخلية في الولايات المتحدة وأوروبا إلى تغييرات نوعية في السياسة الدولية، لذا من الضروري مراقبة اتجاهاتها عن كثب. لا يبدو أن سياسة أولوية المصالح الوطنية للرئيس ترامب تقتصر على الخطاب السياسي المحلي أو الدبلوماسي. هذا ليس فقط أزمة للحوكمة العالمية، ولكنه أيضًا تحدٍ كبير لكوريا، التي تعتمد بشكل كبير على الخارج. تحتاج كوريا إلى التعامل مع احتمال أزمة الحوكمة العالمية من منظور دبلوماسية الدول المتوسطة. السلع العامة العالمية التي تديرها الحوكمة العالمية تشبه الهواء، حيث نميل إلى عدم إدراك أهميتها في الأوقات العادية. ومع ذلك، إذا ضعفت الحوكمة العالمية أو انهارت، فإن إعادة بنائها تتطلب تكاليف وجهودًا كبيرة، لذا فإن جهود الحفاظ على الحوكمة العالمية وإدارتها أكثر إلحاحًا من أي وقت مضى. تحتاج الحكومة الكورية إلى السعي لتحقيق قيادة الدول المتوسطة التي تطور الحوكمة العالمية من خلال التعاون بين الدول المتوسطة. يمكن أن تكون هذه استراتيجية دبلوماسية للدول المتوسطة لسد الفراغ القيادي الذي مارسته القوى الكبرى.

رابعًا، يجب على كوريا ألا تدخر جهدًا في تعزيز الاتساق بين دبلوماسية الحوكمة العالمية والسياسة الداخلية. واجهت كوريا صعوبة في تحقيق التوازن بين السياسة الداخلية عند تنفيذ دبلوماسية توفر السلع العامة العالمية. في مجال التعاون الإنمائي، دار جدل حول التوتر بين السعي للقيم العالمية والسعي لأولوية المصالح الوطنية، ولكن يمكن حل هذا التوتر من خلال إعادة تعريفه على أنه مصلحة وطنية واسعة النطاق من منظور مستنير أو طويل الأجل. بالإضافة إلى ذلك، عند النظر إلى حالة الدول المانحة المتقدمة الرئيسية، فإن هدف دبلوماسية التعاون الإنمائي كان نتيجة لمداولات ومناقشات مكثفة لاكتساب الشرعية المحلية لتقديم المساعدة الإنمائية الرسمية (ODA) والتوافق مع أهداف السياسة الخارجية الشاملة. من الضروري الحفاظ على منظور ديناميكي يأخذ في الاعتبار أن هدف دبلوماسية التعاون الإنمائي يمكن أن يتطور بمرونة ليناسب واقع كوريا، متجاوزًا النقاش الثنائي بين المصلحة الوطنية والقيم العالمية. يتطلب هذا النهج أيضًا في دبلوماسية البيئة. في الماضي، روجت كوريا بنشاط لدبلوماسية النمو الأخضر في مجال البيئة، ولكن في بعض الأحيان تم تخطي عملية التشاور مع أصحاب المصلحة المحليين الذين سيتحملون عبء خفض الكربون فعليًا. وقد أدى ذلك في النهاية إلى فقدان كوريا لفرصة ممارسة القيادة في دبلوماسية النمو الأخضر على المستوى العالمي. حان الوقت لإعادة التأكيد على أن الاتساق مع السياسة الداخلية أمر بالغ الأهمية لممارسة مبادرة دبلوماسية توفر السلع العامة العالمية. ■

المؤلف الرئيسي

لي سيونغ جوأستاذ في قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة تشونغ آنغ. تخرج من قسم العلوم السياسية والعلاقات الدولية بجامعة يونسي وحصل على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا، بيركلي. شغل مناصب باحث في معهد الدراسات الموحدة، وباحث ما بعد الدكتوراه في معهد أبحاث أبيك بجامعة كاليفورنيا، بيركلي، وأستاذ مساعد في قسم العلوم السياسية بجامعة سنغافورة الوطنية، وأستاذ مساعد في قسم العلاقات الدولية بجامعة يونسي. مجالات بحثه الرئيسية هي الإقليمية في شرق آسيا، والتجارة، والتعاون الإنمائي.

يقدم ملخص قضايا EAI تشخيصات وتحليلات للخبراء حول القضايا المحلية والدولية الرئيسية، ويقدم اقتراحات لتطوير السياسات المرغوبة.

يسعى معهد شرق آسيا (EAI) إلى إنتاج الأفكار اللازمة لمجتمعنا من خلال توفير وجهات نظر متوازنة وإعداد منصة لمناقشات السياسات البناءة.