[ملخص قضايا] سياسات كوريا الجنوبية للمساعدة الإنمائية الرسمية عند مفترق طرق: فرصة سياسية جديدة للإصلاحات المؤسسية

بعد الانضمام إلى لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (DAC) في يناير 2010، عملت كوريا الجنوبية بسرعة للحاق بالمعايير الدولية والممارسات الجيدة للدول المانحة التقليدية في لجنة المساعدة الإنمائية لتصبح عضوًا حقيقيًا في نادي المانحين التابع للجنة المساعدة الإنمائية والمجتمع الإنمائي العالمي. لقد قوبل ظهور كوريا الجنوبية على مسرح التعاون بين الشمال والجنوب باستجابة إيجابية من كل من المانحين والمستفيدين نظرًا لأنه يمكن اعتبار كوريا الدولة الأولى التي حولت نفسها بنجاح من متلقية للمساعدة إلى مانحة لها في فترة زمنية قصيرة نسبيًا. يمثل ظهور أهداف التنمية المستدامة (SDGs)، التي أيدتها الأمم المتحدة في سبتمبر 2015، زخمًا حاسمًا آخر لكوريا لتحديث بنيتها الداخلية لتسهيل اتخاذ قرارات أفضل وتنفيذ عمليات تتعلق بسياسات المساعدة الإنمائية الرسمية (ODA) على مدى الخمسة عشر عامًا القادمة (2016 إلى 2030). ومع ذلك، في ظل التحول الكبير للحوكمة العالمية للتعاون الإنمائي، فإن برنامج "مساعدة كوريا" (Korea Aid) معرض للخطر. تعاني سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا في أعقاب فضيحة سياسية داخلية مروعة عام 2016 (قضية تشوي سون سيل) وعدم التوافق المزمن بين المنح والقروض الميسرة، المتأصل في الهيكل المجزأ لأنظمة تقديم المساعدات. وقد أدى الانخفاض اللاحق في المساءلة عن صرف المساعدات الإنمائية الرسمية إلى تزايد عدم ثقة الناس في سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية لكوريا. ومع ذلك، فإن الانتخابات الرئاسية في مايو 2017 وإعادة تشكيل الهياكل التنظيمية للحكومة التي تلت ذلك تخلق اختراقًا سياسيًا لمجموعة جديدة من الابتكارات المؤسسية لتعزيز فعالية التنمية والقوة الناعمة لكوريا للدبلوماسية العامة.

تزايد الآمال في أهداف التنمية المستدامة ولكن عدم ثقة الناس في المساعدة الكورية

لقد ألهم العصر الجديد لأهداف التنمية المستدامة البحث عن مسار إنمائي تحويلي للتقدم الشامل والجامع ومتعدد الأبعاد بشعار عالمي طموح هو "لا ينبغي ترك أحد يتخلف عن الركب". من نواحٍ عديدة، يمكن النظر إلى أهداف التنمية المستدامة على أنها حزمة إنمائية شاملة تهدف إلى التغلب على بعض القيود التي واجهتها الأهداف الإنمائية للألفية لعام 2000 (MDGs): (1) توسع أهداف التنمية المستدامة نطاق الأهداف المستهدفة بما في ذلك التنمية الاجتماعية، والنمو الشامل، والقضايا البيئية، والحوكمة، والسلام والأمن، بينما ركزت الأهداف الإنمائية للألفية فقط على التنمية الاجتماعية؛ (2) أهداف التنمية المستدامة هي أهداف لجميع دول الأمم المتحدة، على عكس الأهداف الإنمائية للألفية التي استهدفت البلدان النامية فقط؛ و (3) بينما اعتمدت الأهداف الإنمائية للألفية بشكل أساسي على الجهات الفاعلة الحكومية، فإن أهداف التنمية المستدامة تستخدم نموذج أصحاب المصلحة المتعددين. يدفع المخطط الكبير لتحويل جميع البلدان في اتجاه موحد نحو "جدول أعمال 2030 للتنمية المستدامة" كوريا إلى اتخاذ زمام المبادرة لاتخاذ إجراءات إصلاحية من خلال تحديد أولوياتها القصوى بين أهداف التنمية المستدامة، وتسخير أسسها المؤسسية لتنفيذ سياسات فعالة، وإيجاد مؤشرات عالمية مناسبة لتقييم التقدم.

من المفارقات أن أي آمال متزايدة في تحسين جودة حياتنا في العصر الجديد لأهداف التنمية المستدامة يتم تعويضها بسهولة بسبب ندرة الاستجابة السياسية والمؤسسية، والتي كان ينبغي على الحكومة الكورية السعي لتعزيزها لتسهيل تحقيق أهداف التنمية المستدامة بسلاسة. في الواقع، تم إحياء مفهوم "الانحلال السياسي" القديم لصمويل هنتنجتون من جديد بسبب الانتكاسات المؤسسية لكوريا في تكييف سياسات المساعدة الإنمائية الرسمية مع البيئات المتغيرة المتعلقة بأهداف التنمية المستدامة والتوقعات العامة المتزايدة. وليس من المستغرب أن الهيكل المجزأ لتخطيط وتنفيذ المساعدات الإنمائية الرسمية - المنح مقابل القروض الميسرة - قد أضعف أي طلب لإعادة تنظيم أنظمة تنفيذ المساعدات الحالية في ترتيب جديد يعزز أهداف التنمية المستدامة. هذا المرض المزمن لهياكل المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا يلقي بظلاله على الوعي العام المتزايد بحقوق المواطنين في التنمية وأهمية أهداف التنمية المستدامة. يمكن اعتبار التناقضات المنظمة بين المساعدة الإنسانية والتوقع التجاري للمخرجات الفعلية من استثمارات المساعدات الإنمائية الرسمية ليس فقط حاجزًا طويل الأمد أمام الجهود المؤسسية لدمج نظام مجزأ، بل أيضًا نتيجة منطقية للحداثة المضغوطة تحت شبح التنموية الذي لا يرحم.

ردًا على هذه المشاكل المستمرة التي تعاني منها المؤسسات الحكومية، أصبحت الأصوات المدنية الداعية إلى التغيير أقوى وأكثر قتامة في تنبؤاتها بما قد يحدث إذا لم يتم إصلاح النظام الحالي. لقد عمل المنتدى المدني الكوري للتعاون الإنمائي الدولي (KoFID) والمبادرة الشعبية للبدائل الإنمائية (PIDA - سابقًا ODA Watch) بجد خاص للكشف عن الأسباب الجذرية للانحلال السياسي المتأصل في عجز المساءلة للوكالات الحكومية الكورية المتعلقة بالمساعدات الإنمائية الرسمية. تقرأ استطلاعات الرأي العام الأخيرة حول المساعدات الإنمائية الرسمية أن عدم ثقة الجمهور في سياسات المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا قد ارتفع بشكل تدريجي. ويرجع ذلك إلى مجموعة متنوعة من العوامل المترابطة - لا يوجد تبرير فلسفي واضح لتقديم المساعدات، ونقص المساءلة، والعمليات المجزأة التي تحكم سياسات المساعدات الإنمائية الرسمية، وحالات الاستخدام الشخصي الفاسد للمساعدات الإنمائية الرسمية الممولة من الضرائب، وما إلى ذلك. ويحذر النقاد من أنه بدون دعم الجمهور، ستفقد المساعدات الأجنبية تدريجيًا أرضيتها، وتفشل في بناء القوة الناعمة، وبالتالي تنتهي صلاحيتها مع تلاشي القيمة التي تقدمها.

الانتخابات الرئاسية الجديدة: فتح هيكل فرصة سياسية جديدة

ومع ذلك، فإن إطلاق الحكومة الجديدة يوفر فرصة سياسية جديدة لإصلاح الانحلال السياسي الذي زرعته الحكومة السابقة. سيعيد الرئيس المنتخب حديثًا تشكيل الحقائب الوزارية لتنظيف تجاوزات الإدارات السابقة التي طال أمدها وتمييز الإدارة الجديدة عن سابقتها. وفي هذا الصدد، يمكن أن يكون من العدل توقع أن تقترح الإدارة الجديدة مشروع قانون لإصلاح المساعدات الإنمائية الرسمية وتمريره. نظرًا لأنه لم يدرج أي من المرشحين الرئاسيين المساعدات الإنمائية الرسمية والمساعدات الأجنبية كأولوية وطنية عليا خلال ندوة KoFID التي قارنت سياسات كل مرشح بشأن التعاون الإنمائي، فمن المرجح أن تتجاهل الحكومة الجديدة المساعدات الإنمائية الرسمية بإدراجها ضمن الإطار الأكبر للنمو الاقتصادي الشامل. القيام بذلك سيضيع هذه الفرصة السياسية الجديدة لتحديث المساعدة الكورية من خلال إصلاحات وتجديدات نقدية. ومع ذلك، يجب أن يؤدي أي إصلاح لنظام المساعدات الإنمائية الرسمية إلى إعادة تنظيم التوافقات المؤسسية للتغلب على التنافس بين الوزارات. سيعزز إصلاح المساعدات الإنمائية الرسمية القوة الناعمة لكوريا وبالتالي يدعم مصالحها الوطنية. يجب أن تكون القضايا التالية أساسًا لمثل هذا الإصلاح.

إعدادات جديدة للمبادئ الفلسفية

الخطوة الأولى والأكثر أساسية التي يجب اتخاذها هي إعلان واضح للمبادئ الفلسفية التي تبرر سبب تقديم كوريا للمساعدات الأجنبية على الإطلاق. بعض الادعاءات، إذا كان يمكن تضمين المواقف الفلسفية فيها، تثبت في أحسن الأحوال أن كوريا بحاجة إلى تقديم مساعدات أجنبية كعربون امتنان للمساعدة الدولية التي تلقتها خلال نموها الاقتصادي السريع الذي سمح لها بالانتقال بنجاح من شريك متلقٍ إلى بلد مانح. ومع ذلك، لم تقدم أي حكومة سابقة رؤية فلسفية متطورة للمساعدات الإنمائية الرسمية بوضوح. وبالتالي تواجه الإدارة الجديدة صعوبات في تحديد معالم خارطة طريقها نحو أهداف التنمية المستدامة وفي شرح الأهداف الكبرى والأساسية للمساعدة الكورية للجمهور. في الواقع، تلقى الكتاب الأبيض للمساعدات الإنمائية الرسمية الذي نُشر لأول مرة في عام 2013 انتقادات قاسية من المجتمع المدني لأنه كان مجرد مجموعة بسيطة من سجلات المنح التي أبلغت عنها وزارة الخارجية (MOFA) وسجلات القروض التي أبلغت عنها وزارة الاستراتيجية والمالية (MOSF) دون وصف لفلسفة ورؤية المساعدة الكورية. إن الافتقار إلى رؤية فلسفية واضحة تدعم برنامج المساعدة الكورية يجعل من الصعب على الحكومة الجديدة إقناع دافعي الضرائب بأهمية المساعدات الإنمائية الرسمية، ويستمر الافتقار إلى المساءلة العامة في حصد عدم موافقة الجمهور.

تمتلك جميع دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية الأخرى في لجنة المساعدة الإنمائية رؤيتها الفلسفية الخاصة التي تبرر سياسات المساعدات الإنمائية الرسمية الخاصة بها، بغض النظر عما إذا كانت تلك السياسات تدعو إلى المساعدات الإنمائية الرسمية التجارية، أو المساعدات الإنمائية الرسمية القائمة على الأمن، أو المساعدات الإنسانية. لقد حان الوقت للإدارة الكورية الجنوبية الجديدة لتزويد المساعدة الكورية برؤية عميقة التفكير للمساعدات الإنمائية الرسمية تم تصميمها استراتيجيًا لتتوافق مع المصالح الوطنية الجيوسياسية.

دمج ازدواجية طرائق المساعدات الإنمائية الرسمية

يجب على الحكومة الجديدة أيضًا تكريس اهتمامها لتقليل التجزئة المزدوجة لسياسات المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا. لا شك أن دمج الهيكل المجزأ الحالي سيكون تحديًا كبيرًا للإدارة الجديدة، حيث لا يوجد إجماع واضح على أن هذا مسعى ضروري. يجادل بعض الخبراء حتى بأن المصفوفة المجزأة الحالية كما هي ستكون هيكلًا مناسبًا يمكّن الوزارات المختلفة من تعظيم تخصصاتها الخاصة. لقد وصل معدل قروض كوريا إلى مستوى قياسي بين دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في لجنة المساعدة الإنمائية لعام 2017، بينما ظل الحجم الإجمالي لميزانية المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا عند مستوى منخفض مقارنة بدول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في لجنة المساعدة الإنمائية. لقد ولّد الحجم الرائع للسلطة المؤسسية لوزارة الاستراتيجية والمالية في الحكومات السابقة بعض النتائج السلبية، مما دفع كوريا في الاتجاه المعاكس للمفاهيم العالمية السائدة: ترتبط المساعدات الإنمائية الرسمية بأغراض تجارية (مساعدات مشروطة)؛ هناك جزء صغير فقط من المساعدات المتعددة الأطراف؛ ولدى كوريا معدل مرتفع من القروض مقابل المنح. ستكون عضوية كوريا في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بلا معنى إذا لم تمتثل كوريا للقواعد والمعايير العامة وتجادل بأنها غير ملزمة وأن السيادة الوطنية تفوق المعايير العالمية. يجب على الإدارة الجديدة وضع تدابير مؤسسية للتغلب على "الأنانية الوزارية"، أو جهد الوزارات الفردية للاستيلاء الكامل على سياسات معينة مع استبعاد الآخرين، وتسهيل التآزر من خلال التعاون بين الوزارات. أحد التدابير الممكنة هو تعزيز السلطة المؤسسية والقانونية للجنة التعاون الإنمائي الدولي (CIDC) للإشراف على كل من وزارة الخارجية ووزارة الاستراتيجية والمالية. سيناريو متطرف سيكون إطلاق وزارة مستقلة تدمج القروض والمنح وتتخصص في التنمية الدولية.

وضع استراتيجيات للمساعدات لتحقيق قوة ناعمة لا مثيل لها في شمال شرق آسيا

إحدى المهام المركزية للمساعدات الأجنبية هي إنشاء وتنمية القوة الناعمة لمقدم المساعدة تجاه البلدان الشريكة المستهدفة. يمكن للاستخدام الاستراتيجي للمساعدات الإنمائية الرسمية أن يحفز الدبلوماسية العامة على العمل ويمكّن القوة الوسطى من تعزيز موقعها الاستراتيجي في السياسة العالمية عبر تعزيز القوة الناعمة. والأهم من ذلك، تحتاج الحكومة الكورية الجديدة إلى الاعتراف بأنها تتنافس مع اليابان والصين على نفوذ المساعدات الأجنبية. تستثمر الصين بقوة أموالها في التعاون بين الجنوب والجنوب، وخاصة في أفريقيا، وتوسع نفوذها المالي من خلال مبادرة بنك الاستثمار في البنية التحتية لآسيا وسياسة الحزام والطريق. يتميز الحجم الهائل للمساعدات الصينية بطابع مميز يتمثل في التركيز على البنية التحتية عالية التكلفة، والاعتماد على القروض، وتكوين مساعدات مشروطة. وبالمثل، تخطط اليابان، كأول دولة آسيوية تتبع لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، استراتيجيًا لتوزيع مشاريع المساعدات الإنمائية الرسمية الخاصة بها ليس فقط لاحتواء النفوذ المتزايد للمساعدات الصينية في أفريقيا وجنوب شرق آسيا ولكن أيضًا لتأمين رأس جسر للشركات اليابانية الخاصة في الأسواق المحلية للبلدان النامية. تم صرف نصف المساعدات الإنمائية الرسمية اليابانية في شكل قروض ميسرة. كانت اليابان تمتلك أعلى نسبة من القروض في معدل تكوين المساعدات الإنمائية الرسمية الخاصة بها بين دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في لجنة المساعدة الإنمائية حتى استولت كوريا على هذا المنصب في عام 2017. تشترك نماذج المساعدات الإنمائية الرسمية الكورية واليابانية في العديد من أوجه التشابه السلبية، وخاصة المعدل المرتفع للقروض، ولكن حجم ميزانية المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا هو الأدنى على الإطلاق بين دول شمال شرق آسيا الثلاث. إذا واصلت كوريا سياساتها الحالية للمساعدات الإنمائية الرسمية التي تخصص ميزانية محدودة للمساعدات الأجنبية، فسوف تفشل الحكومة الكورية الجديدة في تأمين رؤية عالية لبرنامج المساعدة الكورية أو ردود فعل إيجابية من البلدان الشريكة. هذا ببساطة لأن البلدان الشريكة لا تجد أي جاذبية في حزم المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا. باختصار، يجب على الحكومة الجديدة أن تبذل قصارى جهدها لإيجاد طريقة لجعل المساعدة الكورية فريدة ومتفوقة مقارنة بالمانحين الآسيويين الآخرين ذوي التوجه التجاري. يجب على الإدارة القادمة إنشاء نوع من المساعدة الذكية التي تزيد من المصالح الوطنية لكوريا ومزاياها النسبية على الرغم من ميزانية المساعدات الإنمائية الرسمية الصغيرة نسبيًا. وفي هذا السياق، يجدر النظر في المسار التاريخي الذي يفسر لماذا تضع الدول الاسكندنافية استراتيجيات المساعدات الإنمائية الرسمية الخاصة بها كمساعدات إنسانية. الدول الاسكندنافية، مع الأخذ في الاعتبار ليس فقط الذكريات غير المريحة تاريخيًا للاستعمار من قبل قوى مجاورة لها ولكن أيضًا مواقفها كقوى وسطى في السياسة الدولية، ميزت عن قصد سياسات المساعدات الأجنبية الخاصة بها عن المانحين التقليديين الحاليين من خلال تسليط الضوء على الجانب المعياري للنهج الإنساني والقائم على الحقوق ووضع مثال لأفضل الممارسات. في نهاية المطاف، استراتيجية التمييز للمانحين الاسكندنافيين حصلت على ردود فعل إيجابية من البلدان المستفيدة ومكنتهم من الريادة في وضع المعايير والقواعد العالمية في مجتمع المساعدات الدولي.

المساعدات الإنمائية الرسمية كجزء لا يتجزأ من السياسة الخارجية لكوريا

كيف يمكننا إصلاح المساعدات الإنمائية الرسمية الكورية لزيادة الرؤية وتعزيز تأثيرها؟ قبل كل شيء، يجب تقديم نهج "الحكومة ككل" بشكل إيجابي كمبدأ تشغيلي شامل. تهدف ترتيبات "الحكومة ككل" إلى جعل قرارات السياسة الحكومية أكثر فعالية، وتحسين الاتساق والتحكم، وتحقيق الكفاءة والمساءلة، وتقليل الملكية الفردية للوزارة للسياسة التي تؤدي إلى التجزئة. يتطلب هذا النهج من الحكومة الجديدة إعادة تحديد المساعدات الإنمائية الرسمية كجزء لا يتجزأ من السياسة الخارجية لكوريا وتحديث المساعدات الإنمائية الرسمية كجوهر حيوي للمساعدة الذكية لكوريا التي تمثل رؤية عالية بتكلفة منخفضة. معظم المانحين في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية - باستثناء ألمانيا وفرنسا - يضعون المساعدات الإنمائية الرسمية تحت إشراف وزارة خارجيتهم للاستفادة من نهج "الحكومة ككل". ستؤدي إعادة الصياغة الاستراتيجية لسياسات المساعدات الإنمائية الرسمية لكوريا تحت القيادة الرئاسية الجديدة إلى طريقة بديلة للمساعدة الذكية وارتباطها بالتكامل المؤسسي تحت مبادرات وإرشادات وزارة الخارجية.

استراتيجية كبرى للمساعدة الكورية 2.0

من العدل القول إن النسخة الأولى من المساعدة الكورية هي الآن آلة ميتة. لقد شوه الاسم الساحر للمساعدة الكورية بسبب الخلل المؤسسي والمحسوبية غير الملائمة في الحكومة السابقة. بدلاً من ذلك، يجب على الحكومة الكورية الجديدة السعي لاستراتيجية منح للمساعدة الكورية 2.0 عبر حزمة تجديد شاملة تتضمن مجموعة جديدة من الرؤى والمبادئ الفلسفية، وخطة نظامية لمعالجة التجزئة الحالية، ومساعدة ذكية تعكس جاذبية كوريا الفريدة، وإعادة تحديد المساعدات الإنمائية الرسمية كجانب رئيسي في السياسة الخارجية. ■

المؤلفون

تايكييون كيم هو أستاذ التنمية الدولية والعميد المشارك للشؤون الدولية في كلية الدراسات العليا للدراسات الدولية بجامعة سول الوطنية في سيول، كوريا الجنوبية. للعام الدراسي 2017-2018، سيعمل كزميل فولبرايت ويلسون في مركز وودرو ويلسون للباحثين، الواقع في واشنطن العاصمة، الولايات المتحدة الأمريكية.