تحولات القوة العالمية ومجموعة العشرين: تحليل جيوسياسي

من الواضح أن كوريا الجنوبية حققت نجاحًا كبيرًا في استضافة قمة سول لمجموعة العشرين لعام 2010 بسلاسة. وفي الوقت نفسه، من الصعب تقييم الأهمية الأعمق لعملية مجموعة العشرين وقمة سول لمجموعة العشرين نفسها. لفهم الجهود الحالية للدبلوماسية لمجموعة العشرين في وضع إطار جديد للحوكمة العالمية بشكل واضح، من الضروري تفكيك الطبيعة الحقيقية لعملية مجموعة العشرين ولماذا هي مهمة.

عندما بدأت عملية مجموعة العشرين، لم تكن مجرد تنسيق تقني للوائح المالية بين الدول. لقد كانت أيضًا تتعلق بإعادة توازن العلاقة بين الأسواق العالمية واللوائح ووضع نظام منظم للحوكمة العالمية. إذا فشلت عملية مجموعة العشرين، فإن البدائل المتاحة الأخرى محدودة للغاية: فهي في الأساس لا تخرج عن كونها إما مجموعة العشرين مع الولايات المتحدة والصين أو استمرار نظام السوق غير المنسق الذي لدينا اليوم.

دعا مركز أبحاث مبادرة الأمن الآسيوي في معهد شرق آسيا ييف تيبيرغين من قسم العلوم السياسية بجامعة كولومبيا البريطانية إلى الندوة الدراسية الذكية الثانية عشرة في 16 نوفمبر 2010. تحدث البروفيسور تيبيرغين عن "تحولات القوة العالمية ومجموعة العشرين: تحليل جيوسياسي". تبع ذلك مناقشة مع خبراء مدعوين من كوريا الجنوبية.

يعمل تيبيرغين حاليًا على دور الصين في الحوكمة العالمية (مع التركيز على اللوائح المالية العالمية، ومجموعة العشرين، وقضايا البيئة العالمية)، وعلى الجيوسياسة لعملية قمة مجموعة العشرين، ومشروع حول العواقب السياسية لعدم المساواة الاقتصادية في شرق آسيا.

بالتركيز على الاتجاهات الجيوسياسية داخل مجموعة العشرين، أوضح تيبيرغين مفارقة الحوكمة العالمية وعلاقات القوة المعقدة داخل مجموعة العشرين. وتساءل عما إذا كانت مجموعة العشرين تمتلك القدرة على تغيير سلوك الدول الكبرى وحثها على التعاون الدائم.

يجادل البروفيسور تيبيرغين بأن هناك مكونات مميزة ومستقلة للحوكمة العالمية موجودة في مجالات مثل التجارة والعملة والتمويل والبيئة. حتى الآن، كان مركز القوة الفعلي لهذه المؤسسات يتمحور حول الهيمنة الأمريكية مع حلقة من الدول الداعمة الأساسية، مثل المملكة المتحدة وألمانيا وفرنسا واليابان. ومع ذلك، مع نمو قوة الصين في كل مجال من مجالات القضايا، فإن هيكل القوة الحالي لم يعد فعالاً. يحتاج هيكل القوة لجميع المؤسسات العالمية إلى التطور لإفساح المجال للصين، وكذلك الهند والبرازيل. يُفترض أن تكون مجموعة العشرين بمثابة غرفة تجريب لمواكبة هذه العملية لإعادة التوازن. هل يمكنها الوفاء بهذه المهمة؟ وما هي تفضيلات الصين وأولوياتها الاستراتيجية في هذه العملية؟

فيما يلي ملخص للعرض التقديمي الذي قدمه ييف تيبيرغين والمناقشة اللاحقة بين الخبراء وتيبيرغين.

عرض تقديمي

لقد كُتب الكثير عن مجموعة العشرين من قبل الاقتصاديين ومحللي السياسات؛ ومع ذلك، هناك تحليل أقل نسبيًا متاح حول ديناميكيات القوة الأساسية والألعاب الاستراتيجية الأكبر بين الجهات الفاعلة الرئيسية. يحاول تيبيرغين تقديم صورة أكبر بأدوات العلوم السياسية لشرح عملية مجموعة العشرين. أثناء دراسة سياسات مجموعة العشرين في الصين وأوروبا واليابان، أدرك أن التفاعل بين عمليات صنع القرار المحلية للدول كان مهمًا للغاية. يتعلق سؤال البحث الأول الذي طرحه بطبيعة مجموعة العشرين: هل كانت مجموعة العشرين مجرد اجتماع تقني لتنسيق السياسات واللوائح الأساسية حول الاقتصاد الكلي والسياسات المالية، أم أن هناك ما هو أكثر من ذلك، ربما جانب مؤسسي حقيقي لها؟

تساءل سؤاله الثاني عما إذا كانت مجموعة العشرين تمتلك القدرة على حث الدول على التعاون الدائم. يبدو أن معظم التحليلات حول مجموعة العشرين سلبية أو متشككة في أحسن الأحوال؛ ومع ذلك، إذا كانت قدرة مجموعة العشرين على تشكيل السياسة العالمية ضعيفة جدًا، فلماذا تستثمر الدول فيها الكثير من رأس المال السياسي؟ على هذه الخلفية، من المثير للاهتمام أيضًا ملاحظة مدى كون قمة مجموعة العشرين ليست مجرد قمة، وملاحظة جاذبيتها الكبيرة للسياسة الدولية؛ إلى حد كبير، تؤثر عملية مجموعة العشرين تدريجيًا على كمية كبيرة من المناورات الثنائية المرتبطة بها جميعًا.

الحوكمة العالمية والانتقال الهيمني

تعريف الحوكمة العالمية الذي قدمه تيبيرغين هو "مجموعة من المؤسسات الدولية التي تساعد الدول على تنسيق الإجراءات على المستوى العالمي". ومع ذلك، لاحظ تيبيرغين أن المرحلة الحالية للحوكمة العالمية هي أشبه بمزيج من الاتفاقيات الثنائية والمتعددة الأطراف المجزأة التي ظهرت بشكل منفصل في مجالات مختلفة، كل منها على أساس تحالفات ائتلافية متميزة.

ثم قدم مفارقة الحوكمة العالمية: من ناحية، نحتاج إلى مزيد من الحوكمة العالمية في مجالات القضايا التي فشلت فيها الأسواق العالمية مؤخرًا أو تتطلب المزيد من القواعد والتنسيق. على سبيل المثال، لدينا حاجة ملحة لمزيد من الحوكمة والمراقبة العالمية في التمويل العالمي لمنع أزمة مالية عالمية أخرى وتحقيق الاستقرار في تدفقات رأس المال العالمية. وفي الوقت نفسه، أصبح صياغة هذه القواعد العالمية الفعلية أكثر صعوبة، بسبب تعدد الأقطاب في السلطة وعدم اليقين الذي أحدثه الانتقال الهيمني المستمر.

جلبت هذه المفارقة أيضًا معها معضلات سياسية، بما في ذلك معضلة العمل الجماعي الكلاسيكية أو ما يسمى بمأساة المشاعات؛ المكاسب غير المتكافئة للتجارة؛ معضلات الالتزامات الموثوقة فيما يتعلق بعدم استقرار قادة الدول؛ ومعضلة المساءلة الديمقراطية، حيث كانت الدول غير راغبة في الالتزام بالسيادة للمؤسسات ذات الاستجابة الديمقراطية المنخفضة.

عملية مجموعة العشرين: ثلاث دوائر متحدة المركز وعلاقات جيوسياسية جديدة

وفقًا لتيبيرغين، تشمل مجموعة العشرين ثلاث دوائر متحدة المركز متزامنة من الألعاب السياسية. تتعلق الأولى بالتنسيق التقني اللازم لحل الأزمة العالمية: هذه مهمة عاجلة قصيرة الأجل، ولكنها محددة جيدًا ومطلوبة لبقاء النظام المالي العالمي. يتعامل هذا المستوى الأول بشكل أساسي مع إدارة المخاطر، وحل بعض القضايا الموروثة من الأزمة المالية العالمية، وبشكل أساسي حماية النظام الاقتصادي العالمي أو منع انهياره.

تهدف لعبة الحوكمة العالمية وبناء المؤسسات الثانية إلى إعادة توازن العلاقة بين الأسواق العالمية والتنظيم. هاتان هما اللعبتان الرسميتان. تركز الولايات المتحدة بشكل أساسي على الأولى وأوروبا على الثانية.

ومع ذلك، بخلاف هاتين اللعبتين، يلعب الجميع لعبة ثالثة، وهي لعبة تنافسية للغاية تتعلق بإدارة المكاسب غير المتكافئة للعولمة. هذه اللعبة هي لعبة انتقال القوة وإعادة توازن القوة. نظرًا للمكاسب غير المتكافئة على مدى العشرين عامًا الماضية، هناك انتقال للقوة يحدث، خاصة من الولايات المتحدة إلى الصين، وبشكل أوسع من منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية إلى الأسواق الناشئة العالمية. ترغب معظم الجهات الفاعلة في القيام بشيء لمواكبة هذه العملية، مدركة أنها عملية خطيرة. وفي الوقت نفسه، سيكون لكل قرار بناء مؤسسي يتم اتخاذه في سياق مجموعة العشرين عواقب إضافية فيما يتعلق بالتوزيع. لذا تحاول الولايات المتحدة استخدام مجموعة العشرين لإبطاء صعود الصين (والهند) أو ترسيخه، بينما تريد الصين استخدامه لتسريع انتقال القوة أو على الأقل ضمان البناء التدريجي لصوتها داخل المؤسسات العالمية القائمة، مثل صندوق النقد الدولي والبنك الدولي. لذا هذه لعبة أكثر صعوبة ولعبة صفرية.

ثلاثي مجموعة العشرين: الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي والصين

غالبًا ما تُقدم مجموعة العشرين على أنها ساحة متعددة الأقطاب لا مركزية مع بحث توافقي عن المصلحة العامة. في الواقع، اللعبة الحقيقية في جوهر مجموعة العشرين هي منافسة ثلاثية بين الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي والصين. الدول الأخرى إما تتوسط أو تسير معها. في الماضي، كانت اليابان مدرجة في الثلاثي، لكن المفارقة هنا هي أن اليابان تعاني من مشاكل محلية عميقة جدًا وقد اصطفت بشكل وثيق مع الولايات المتحدة لدرجة أنها اختفت وأصبحت غير ذات صلة (حتى الآن). الولايات المتحدة هي المهيمن الرئيسي في النظام ودعمها ضروري لوجود مجموعة العشرين؛ لكن تيبيرغين جادل بأن الصين هي المحور الفعلي في عملية مجموعة العشرين.

أطلق المحور الأوروبي الأمريكي مجموعة العشرين على أمل ترسيخ الصين، وفي بدايات مجموعة العشرين كان النقاش بين الاثنين المذكورين أعلاه هو المهيمن بوضوح. ومع ذلك، مع تباين موقف وتركيز الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بمرور الوقت، وُضعت الصين في موقع محوري رئيسي إلى جانب اليابان وكوريا والهند.

اصطدمت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بشكل رئيسي بشأن أجندتين رئيسيتين. تتعلق إحدى الأجندات بأجندة بناء المؤسسات، والتي تركز على اللوائح المالية والاقتصاد الكلي على المستوى الأدنى وقضايا الموازنات المدخرة والديون على المستوى الأعلى. يمثل الاتحاد الأوروبي أحد طرفي الطيف، مع تفضيل أعلى درجة من المؤسسات والحوكمة، بينما تمثل الولايات المتحدة الطرف الآخر من الطيف. هذا يضع دولًا أخرى، وخاصة الصين، في الوسط، وهذا هو السبب في أن الصين ينتهي بها الأمر لتكون المحور لمجموعة العشرين. من الضروري إدخال الصين، حتى يتم الاحتفاظ بالولايات المتحدة. خلاف ذلك، ستنهار مجموعة العشرين.

الصين والحوكمة العالمية

في دراسة عملية مجموعة العشرين، يعد فهم ما هي تفضيلات الصين تجاه كل من مجموعة العشرين والحوكمة العالمية بشكل عام أمرًا بالغ الأهمية. لاحظ تيبيرغين أن الصين اتخذت في الواقع مواقف مختلفة عبر مجالات قضايا مختلفة. حتى ضمن عملية مجموعة العشرين، أظهرت الصين نوعًا مختلفًا من السلوك بين قمة لندن 2008 وقمة سول 2010.

بعد طرح أسئلة حول موقف الصين كقوة صاعدة فيما يتعلق بالحوكمة العالمية وتعددية الأطراف، قدم تيبيرغين أنواع السلوك المختلفة التي أظهرتها الصين عبر مجالات قضايا مختلفة. بعد ذلك، جادل تيبيرغين بأن استجابة الصين للقضايا الاقتصادية والبيئية العالمية كانت نتيجة للحوكمة المجزأة الخاصة بالمجال ومدفوعة بشكل أساسي بمتغيرين محليين: توازن القوى بين الائتلافات المحلية المتأثرة بدرجة التنشئة الاجتماعية المعيارية الدولية؛ ودرجة الانفتاح العام والمداولات العامة متضمنة أيضًا. في حين أن عملية صنع السياسات الصينية مجزأة ومنفتحة نسبيًا على مجموعة متنوعة من التأثيرات، فإن كل مجال سياسة له تشكيلته الخاصة من الائتلافات والتأثيرات، وهي مستقلة تمامًا.

مناقشة

الاتحاد الأوروبي كفاعل عالمي وائتلاف الصين

كانت للولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي واليابان مصالح مشتركة، ولكن هذا كان لأنهم كانوا الجهات الفاعلة التي أنشأت معظم نظام ما بعد الحرب العالمية. ومع ذلك، في التعامل مع قضايا الحوكمة العالمية الأخيرة مثل قضية تغير المناخ، وقف الاتحاد الأوروبي واليابان على الجانب المقابل للولايات المتحدة. برز الاتحاد الأوروبي كلاعب عالمي في التسعينيات مع مزيد من التنسيق بين اللاعبين الرئيسيين ومزيد من المؤسسات في قضايا مثل البيئة واللوائح المالية، وهي عمليات بدأت في إنشاء إطار جديد لصنع السياسات.

لقد رسخت مؤسسات الاتحاد الأوروبي أبعاد تعددية الأطراف والمؤسسات العالمية والمعايير العالمية. وبدورها، أدى ذلك إلى صراع في المصالح بين الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة. في الواقع، غالبًا ما تعتبر الولايات المتحدة المشاريع المؤسسية والمعيارية محاولات للحد من هيمنتها كهيمنة. علاوة على ذلك، في العديد من الحالات الرئيسية، انضمت الصين إلى الائتلاف مع أوروبا. على سبيل المثال، في مجال لوائح الكائنات المعدلة وراثيًا (GMO)، تبنت الصين عمليًا المعايير التنظيمية للاتحاد الأوروبي، وانضمت إلى بروتوكول قرطاجنة للسلامة البيولوجية ولعبت دورًا هامًا في مؤتمر التنوع البيولوجي الذي عقد في ناغويا في أكتوبر 2010. العلماء الصينيون والمسؤولون الحكوميون من وزارة البيئة يتم تنشئتهم معيارياً ولديهم مواقف يمكن أن تكون قريبة من مواقف الاتحاد الأوروبي.

لذلك، أصبحت اللعبة أكثر تعقيدًا على مدى السنوات الـ 10-15 الماضية. برز الاتحاد الأوروبي كلاعب عالمي، وائتلافات المصالح المخصصة له متميزة في كل مجال قضية. على العديد من الأبعاد، لعبت الصين دورًا معينًا في الانخراط في عملية الاتحاد الأوروبي.

العلاقات الأمريكية الصينية ومجموعة العشرين

كيف تتشكل قرارات الصين سؤال معقد للغاية للإجابة عليه ولكن نظرًا لأن الصين لديها اهتمام أقل حدة باللوائح المالية، فإنها لا تملك التزامات معيارية أو أفكار تنظيمية عميقة مثل الاتحاد الأوروبي أو الولايات المتحدة. ومع ذلك، نظرًا لأن الصين تولي أهمية أكبر لمجموعة العشرين كمنتدى عالمي رئيسي مما تفعله الولايات المتحدة، فإن العلاقات بين الولايات المتحدة والصين تصبح أكثر أهمية أيضًا.

سأل أحد المناقشين الكوريين لماذا لعبت الولايات المتحدة لعبة مجموعة العشرين على الإطلاق. أجاب تيبيرغين بأن ذلك كان لأن الصين رفضت لعبة مجموعة العشرين. لذا كان البديل الوحيد للولايات المتحدة هو إشراك الصين في لعبة أكبر مع الائتلافات. إذا كانت دولة في وضع هيمنة متدهورة، فمن المرجح أن يكون اهتمامها هو استخدام قوتها الحالية، التي كانت أعلى مما قد تكون عليه في المستقبل، لبناء مؤسسات تحد من الهيمنة المستقبلية. وفقًا لتيبيرغين، هذا هو سبب اهتمام الولايات المتحدة بالانضمام إلى مجموعة العشرين في المقام الأول. يظهر تحليل اهتمام الولايات المتحدة بمجموعة العشرين أن الولايات المتحدة تلعب كل من لعبة الهيمنة ولعبة ما بعد الهيمنة. عند أدنى نقطة للأزمة العالمية، كان هناك حتى بعض الحديث عن الانهيار المحتمل للدولار. احتاجت الولايات المتحدة بشدة إلى ضمان وجود درجة معينة من التنسيق بين أصحاب المصلحة الرئيسيين.

فهم ديناميكيات البلدان الرئيسية في النظام العالمي مهم حتى عند التعامل مع المؤسسات متعددة الأطراف. إذا نجحت مجموعة العشرين في اختبار الصين واختبار الولايات المتحدة، فيمكنها اتباع مسار بناء المؤسسات الناجحة.

مجموعة العشرين والحوكمة العالمية

فيما يتعلق بمجموعة العشرين كمؤسسة عالمية، يقارنها تيبيرغين بمجلس الاتحاد الأوروبي. يمتلك الاتحاد الأوروبي مكونات مؤسسية قوية ومستقرة؛ ومع ذلك، لا تزال دول الاتحاد الأوروبي بحاجة إلى عملية لتعديل المؤسسات الحالية وإنشاء الجيل التالي من المؤسسات. في مجرة الاتحاد الأوروبي، يمكن لمجلس الاتحاد الأوروبي (اجتماع قمة قادة الاتحاد الأوروبي) فقط توفير تدفق رأس المال السياسي اللازم لبناء المؤسسات أو التكيف المؤسسي. علق تيبيرغين بأن مجموعة العشرين ستظل شبيهة بالمجلس. سيتطلب بناء المؤسسات العالمية بشكل متكرر مدخلات من رأس المال السياسي، ومجموعة العشرين وحدها يمكنها توفير هذه المدخلات. تتمتع مجموعة العشرين بالقدرة على إضافة وظائف جديدة فيما يتعلق بالحوكمة المالية والنقدية.

خلص تيبيرغين إلى أن مجموعة العشرين تمثل محاولة رئيسية لإعادة بناء البنية التحتية التنظيمية العالمية اللازمة لعمل الأسواق العالمية. يرتبط الجاذبية الكبيرة لمجموعة العشرين بحاجة أكبر أساسية للحوكمة العالمية. خلال قمة سول 2010، تم تحقيق عدد من التقدم المؤسسي ذي الإمكانات طويلة الأجل مثل حوكمة صندوق النقد الدولي ومراقبته، أو أهداف التنمية المستدامة في سول، على الرغم من الوساطة الأقل نجاحًا بين الولايات المتحدة والصين بشأن القضايا النقدية العالمية.■

ييف تيبيرغين أستاذ مشارك في قسم العلوم السياسية بجامعة كولومبيا البريطانية (في إجازة حاليًا وأستاذ مشارك زائر في جامعة تشنغتشي الوطنية في تايوان).

مناقشون

يونغ جون تشوي (الجامعة الكاثوليكية في كوريا)
جو-يون جونغ (جامعة كوريا)
سيونجو كانغ (معهد الشؤون الخارجية والأمن القومي)
دونغ-هون كيم (جامعة كوريا)"مين جيو كو (جامعة سيول الوطنية)""جونغرين مو (جامعة يونسي)"