القمة والمحادثات السداسية: سياسة الولايات المتحدة تجاه كوريا الشمالية

يجعل الجمود الحالي في المحادثات السداسية حل أزمة كوريا الشمالية النووية مهمة أكثر صعوبة. في حين أن استئناف المحادثات السداسية هدف رئيسي للمشاركين، فإن استئناف الحوار الأمريكي مع كوريا الشمالية يظل الخطوة الأولى. في عامها الأول في المنصب، واجهت إدارة أوباما استفزازات عديدة من بيونغ يانغ بينما كانت تكافح لتأكيد سياسة تجاه كوريا الشمالية. مع قيادة ستيفن بوسورث لسياسة الإدارة تجاه كوريا الشمالية وإشراف كيرت كامبل على دور وزارة الخارجية، سيكون فهم سياسة إدارة أوباما تجاه كوريا الشمالية أمرًا بالغ الأهمية في معالجة المسار المستقبلي للأزمة ونتائجها.

دعا معهد شرق آسيا (EAI) الخبير البارز في شؤون كوريا إل. جوردون فلايك، المدير التنفيذي لمؤسسة مورين ومايك مانسفيلد، في 23 فبراير 2010، لتقييم سياسة واشنطن تجاه كوريا الشمالية. بالاشتراك مع كبار الخبراء من كوريا الجنوبية، حدد النهج الحالي لإدارة أوباما وقارنه بإدارة بوش. وضع اختبار الصواريخ والاختبار النووي اللاحق في أبريل ومايو 2009 على التوالي، إدارة أوباما

في موقف صعب منذ البداية. ومع ذلك، كانت الظروف مختلفة عن الاستفزازات السابقة من قبل بيونغ يانغ. جادل البعض بأن إدارة أوباما يجب أن تستجيب بصفقات جديدة وحزم شاملة، بينما جادل آخرون بنهج قوي وأكثر صرامة. ما ظهر كان شيئًا مختلفًا عن إدارة بوش. ومع ذلك، لم يحقق أي نتائج ذات مغزى حتى الآن. في عرضه التقديمي، يتناول السيد فلايك العديد من الأسئلة الملحة المحيطة بسياسة واشنطن تجاه كوريا الشمالية. كيف اختلف نهج إدارة أوباما عن إدارة بوش؟ هل تمكنت إدارة أوباما من تنسيق نهجها بفعالية مع الشركاء الإقليميين، كوريا الجنوبية واليابان؟ وبالمقابل، كيف عملت مع الصين وروسيا؟ ما هو الدور الذي ستلعبه المحادثات السداسية في ظل إدارة أوباما بالنظر إلى أنها في طريق مسدود؟ فيما يلي ملخص للعرض التقديمي للسيد إل. جوردون فلايك والمناقشة التي تلت ذلك.

عرض تقديمي

السعي للدبلوماسية متعددة الأطراف تجاه كوريا الشمالية

تستند السياسة الخارجية لإدارة أوباما بشكل أساسي إلى الأفكار الأساسية للتعددية والدبلوماسية. وقد تم تطبيق هذه المبادئ بشكل واضح من قبل واشنطن لحل أزمة كوريا الشمالية النووية. على عكس الفترة المبكرة من إدارة بوش التي رفضت صراحة المفاوضات المباشرة مع الدول المصنفة كـ "محور الشر" بما في ذلك كوريا الشمالية، سعى الرئيس أوباما صراحة إلى التنسيق متعدد الأطراف والدبلوماسية الصارمة لإجبار بيونغ يانغ على التخلي عن برنامجها للأسلحة النووية. تمثل الجهود السياسية لإدارة أوباما نحو التشاور والتنسيق الوثيق مع الحلفاء في أزمة كوريا الشمالية النووية إلى حد كبير هذا التحول في السياسة الخارجية الأمريكية. يمكن رؤية ذلك بوضوح في الاستراتيجيات المتباينة لستيفن بوسورث، الممثل الخاص لسياسة كوريا الشمالية في ظل إدارة أوباما، عن تلك التي اتبعها كريستوفر هيل، مساعد وزير الخارجية السابق لشؤون شرق آسيا والمحيط الهادئ في إدارة بوش في التعامل مع الطموحات النووية المتزايدة لبيونغ يانغ. شارك العديد من الخبراء في تقييم مفاده أن هيل ضغط من أجل مفاوضات مباشرة مع الشمال دون مستوى كافٍ من التشاور المسبق وتنسيق السياسات مع حلفاء الولايات المتحدة، في حين أن بوسورث عمل بشكل أساسي من خلال التشاور الوثيق مع شركائه قبل التفاوض مع الشمال. نظرًا لتركيز إدارة أوباما على التعاون متعدد الأطراف لتحقيق هدف نزع السلاح النووي في شبه الجزيرة الكورية، يُعتقد أن المحادثات السداسية هي الخيار السياسي الأكثر قابلية للتطبيق والمرغوب فيه بين أطراف المحادثات، والتي تشمل الصين واليابان وروسيا وكوريا الجنوبية والولايات المتحدة.

تطوير سياسة شمال شرق آسيا بدلاً من سياسة كوريا الشمالية

عند تحليل سياسة الرئيس أوباما الإقليمية في شمال شرق آسيا على مستوى أوسع، يمكن القول بحذر أن إدارة أوباما تتبع سياسة شمال شرق آسيا أكثر من سياسة كوريا الشمالية نفسها. شارك السيد فلايك تقييمه بأن المصالح الوطنية الحيوية للولايات المتحدة في المنطقة لا تقتصر على مشاكل كوريا الشمالية. بل إن السلام والاستقرار والتقدم الاقتصادي في العلاقات الإقليمية والثنائية للولايات المتحدة مع الصين وروسيا وكوريا الجنوبية هي عوامل أكثر أهمية في حساب المصالح الاستراتيجية لواشنطن في شمال شرق آسيا. وبناءً على ذلك، يهدف هذا الافتراض العملي والواقعي لإدارة أوباما إلى تقييد طموحات بيونغ يانغ النووية كجزء من جهدها الاستراتيجي لضمان عدم إلحاق الأزمة النووية المتصاعدة في شبه الجزيرة الكورية الضرر بتعزيز المصالح الأمريكية الأوسع في الحفاظ على السلام والاستقرار في المنطقة.

الجوانب الإيجابية لسياسة الرئيس أوباما تجاه كوريا الشمالية

على الرغم من الجمود الحالي في الأزمة النووية، أشار السيد فلايك إلى أن إدارة أوباما نجحت في تعاملها مع قضية كوريا الشمالية النووية. على الرغم من أنه وصف هذا بـ "النجاح بدون تقدم" من حيث أن مظاهره الرئيسية كانت تنسيق السياسات وتجنب أسوأ السيناريوهات. والأهم من ذلك، استثمرت الولايات المتحدة موارد سياسية كبيرة في بناء الثقة مع حلفائها، وخاصة كوريا الجنوبية واليابان. مع زيادة مستوى الاتصال بشكل غير مسبوق على المستوى العملي مع سيول وطوكيو في السنوات الأخيرة، اتبعت إدارة أوباما نهجًا منسقًا وتعاونيًا قائمًا على الثقة المتبادلة. في ظل توقع حذر لإمكانية عقد اجتماع قمة بين الكوريتين، يشارك صانعو السياسات في كل من سيول وواشنطن رؤية متفائلة إلى حد ما بأن قمة بين الكوريتين يمكن أن تعكس مصالحهما المشتركة والثقة المتبادلة في حل القضايا النووية سلميًا في شبه الجزيرة الكورية.

ثانيًا، رأى السيد فلايك أن إدارة أوباما كانت أكثر نجاحًا في تنفيذ عقوبات اقتصادية ذات مغزى وضغوط منسقة على كوريا الشمالية في عام واحد مما فعلته إدارة بوش في ثماني سنوات، على الرغم من الخطاب القاسي لإدارة بوش. وفقًا لمراجعة السيد فلايك للسنة الأولى من فترة الرئيس أوباما في منصبه، فقد دعم بشدة فكرة الإدارة الحالية بأن العقوبات الاقتصادية الفعالة ضد كوريا الشمالية لا يمكن تعظيمها إلا عندما تكون الأطراف الأخرى في المحادثات مقتنعة بأن الولايات المتحدة ملتزمة بنفس القدر بالدبلوماسية بدلاً من الاستخدام الوحيد للوسائل القسرية. هذا التركيز المنسق بعناية على الدبلوماسية في حل قضية كوريا الشمالية النووية سيزيد بشكل فعال من الضغط الدولي على كوريا الشمالية للعودة إلى المحادثات وكذلك للتخلي من جانب واحد عن ترسانتها النووية.

جانب آخر ملحوظ في سياسة إدارة أوباما تجاه نظام كوريا الشمالية هو استمراريتها. على عكس تقلبات السياسة في إدارتي كلينتون وبوش، حافظت إدارة أوباما على الاتساق في تعاملها مع برنامج كوريا الشمالية للأسلحة النووية مع التعامل مع تصاعد الاستفزازات النووية لبيونغ يانغ. في مواجهة التركيز المتزايد على دبلوماسية أكثر صرامة في واشنطن ضد الدول التي تسعى للحصول على أسلحة نووية خارج إطار نظام عدم الانتشار مثل كوريا الشمالية وإيران، يبدو أن بيونغ يانغ تفتقر إلى سياسة متماسكة في السعي وراء طموحاتها النووية، مكررة نمطًا واضحًا من الاستفزاز والمساومة في ظل الضغوط المحلية المتزايدة لبقاء النظام. تعتبر السياسة المتسقة للدبلوماسية الصارمة تجاه كوريا الشمالية مفتاحًا لإجبار بيونغ يانغ بفعالية على الالتزام بمعاهدة عدم انتشار الأسلحة النووية (NPT) والامتثال للوكالة الدولية للطاقة الذرية (IAEA).

قيود سياسة الرئيس أوباما تجاه كوريا الشمالية

لقد تم الاتفاق على نطاق واسع على أنه لا يوجد حل فوري لأزمة كوريا الشمالية النووية التي كانت مصدرًا لعدم الاستقرار وعدم اليقين في المنطقة. يُنظر إلى النظام الدولي لعدم الانتشار على أنه يفتقر إلى أي خطط عمل فعالة أو حتى قابلة للتطبيق قد تؤدي إلى التخلي الكامل والقابل للتحقق عن كوريا الشمالية عن أسلحتها النووية. بعبارة أخرى، قامت الولايات المتحدة والقوى الإقليمية بإدارة الأزمة النووية في غياب أي حل نهائي. يبدو أن مسألة كيف يمكن لأطراف المحادثات، وهي الصين واليابان وروسيا وكوريا الجنوبية والولايات المتحدة، أن تحقق النجاح دون حل، أكثر قابلية للتطبيق وواقعية في ظل الظروف الحالية. أعاد السيد فلايك التأكيد على أن الهدف الرئيسي لإدارة أوباما في التعامل مع سعي كوريا الشمالية للحصول على أسلحة نووية هو هدف مزدوج إلى حد كبير - احتواء المشاكل الناشئة عن الأزمة ومنع الشمال من أن يصبح مصدرًا للصراع بين الولايات المتحدة وحلفائها في المنطقة.

أخيرًا، أشار السيد فلايك إلى أن الاستثمار السياسي الضخم لا يؤدي بالضرورة إلى نتائج سياسية ناجحة وموجهة. يتجلى هذا الجدل في تجربة كريستوفر هيل في التفاوض مع كوريا الشمالية تحت قيادة كيم جونغ إيل. على الرغم من عامين من جهوده المستمرة واستثماره السياسي الهائل في الأزمة النووية في شبه الجزيرة الكورية، لم يتمكن هيل من عكس السلوك النووي لبيونغ يانغ بشكل أساسي بسبب تردده في الانخراط بنشاط مع الحلفاء خلال مسار المفاوضات مع الشمال. مع الدروس المستفادة من تجربة هيل التي تعمل كنوع من التحصين لأي شخص قد يميل إلى أن يكون استباقيًا للغاية في الاقتراب من بيونغ يانغ، فقد اعتمد صانعو السياسات في ظل إدارة أوباما مسارًا يختلف عن استراتيجية إدارة بوش. كما هو موضح أعلاه، فإن سياسة شمال شرق آسيا هي وصف أفضل لسياسة أوباما تجاه كوريا الشمالية. المصالح الاستراتيجية للولايات المتحدة في الحفاظ على الاستقرار في شمال شرق آسيا تفوق قضية بيونغ يانغ النووية نفسها في المنطقة.

مناقشة

النجاح بدون حلول

أشار العديد من المشاركين من كوريا الجنوبية إلى أنه يمكن القول بأن الولايات المتحدة تطور سياسة احتواء في إدارة الأزمة النووية كبديل للضغط من أجل تحقيق اختراق فوري للمكاسب السياسية والأمنية في المنطقة. مع الافتراض الأساسي بأن كوريا الشمالية من غير المرجح بشكل متزايد أن تتخلى عن أسلحتها النووية من خلال الحوار وحده على المدى القصير، تركز الولايات المتحدة الآن على نهج طويل الأجل لتقييد القدرات النووية لبيونغ يانغ من خلال الجهود التعاونية ضمن النظام الدولي لعدم الانتشار. قد يضغط بعض صانعي السياسات في الولايات المتحدة من أجل اختراق فوري في القضايا النووية في شبه الجزيرة الكورية حيث يمكن أن يخدم مصالحهم السياسية ويمثل إنجازًا ملموسًا للمؤتمر الاستعراضي للأطراف في معاهدة عدم الانتشار لعام 2010 القادم. ومع ذلك، فقد حذرت إدارة أوباما من احتمال أن تستخدم بيونغ يانغ المؤتمر الاستعراضي لمعاهدة عدم الانتشار كفرصة لكسب مكاسب اقتصادية وسياسية قصيرة الأجل باستخدام الضغط الزمني المتزايد على صانعي السياسات في المنطقة. يتطلب تركيز إدارة أوباما الحذر على نهج طويل الأجل تعاونًا أوثق مع القوى الإقليمية، وخاصة الصين واليابان وروسيا وكوريا الجنوبية، للتعامل بشكل جماعي مع السلوك النووي لكوريا الشمالية، خاصة في أوقات الأزمات المتصاعدة.

ومع ذلك، قدم أحد المشاركين من كوريا الجنوبية تقييمًا متشككًا لسياسة الولايات المتحدة تجاه كوريا الشمالية، والتي يبدو أنها تركز على إدارة الأزمة بدلاً من حل القضايا. سيكون مستوى القدرات النووية والصاروخية لبيونغ يانغ محددًا رئيسيًا لما إذا كانت إدارة الولايات المتحدة للأزمة النووية يمكن أن تسفر عن نتائج كبيرة بالفعل. على الرغم من أنه من الأسهل التوصل إلى توافق في الآراء بشأن فرض عقوبات على كوريا الشمالية بعد استفزازاتها النووية، إلا أن الصين وروسيا مترددتان إلى حد ما في دعم العقوبات بالكامل ضد اختبارات الصواريخ لبيونغ يانغ. وبناءً على ذلك، من المرجح أن تستمر القدرات العسكرية لكوريا الشمالية، وخاصة في تكنولوجيا الصواريخ، في الزيادة نظرًا للضغط المحدود نسبيًا على بيونغ يانغ الناشئ عن العقوبات التي تستهدف تقييد قدرات الصواريخ لبيونغ يانغ. إذا كان الأمر كذلك، فسيكون من الصعب الحفاظ على استراتيجية إدارة أوباما لاحتواء القدرات النووية والصاروخية لبيونغ يانغ نظرًا للتردد الخفي للحكومتين الصينية والروسية في توسيع العقوبات ضد الشمال.

استئناف المحادثات السداسية

لاحظ بعض المشاركين أن زيادة عدم الاستقرار المحلي من المرجح أن تدفع الشمال إلى تعزيز محاولته للتمسك بالأسلحة النووية لضمان بقاء النظام. نظرًا للوظائف الرمزية للأسلحة النووية التي تعمل على دعم سيطرة كيم جونغ إيل الصارمة على جميع قطاعات المجتمع، وخاصة الجيش، فإن تعزيز برنامج أسلحتها النووية يرتبط ارتباطًا وثيقًا ببقاء النظام وشرعية قيادته. وهذا بدوره يمكن أن يؤدي إلى تردد الشمال الصريح أو الضمني في العودة إلى المحادثات السداسية التي تم إنشاؤها في المقام الأول لنزع السلاح النووي القابل للتحقق والذي لا رجعة فيه لكوريا الشمالية. بالنظر إلى عدم اليقين المحلي المتزايد في كوريا الشمالية في الأشهر الأخيرة، سيكون من الصعب على نظام كيم جونغ إيل التخلي من جانب واحد عن ترسانته النووية وكذلك العودة إلى المحادثات دون شروط مسبقة في المستقبل القريب. وبناءً على ذلك، من المرجح أن يؤدي عدم الاستقرار المحلي المتزايد في كوريا الشمالية إلى تقليل حوافزها الاستراتيجية للعودة إلى المفاوضات متعددة الأطراف مما يجعل استئناف المحادثات السداسية أكثر احتمالاً.

على النقيض من ذلك، تم التعبير عن وجهة نظر معاكسة بعناية بين المناقشين الآخرين من كوريا الجنوبية فيما يتعلق بالربط بين عدم الاستقرار المحلي واستعداد بيونغ يانغ للعودة إلى المحادثات. ذكر هؤلاء المناقشون أن عدم اليقين المتزايد في السياسة الداخلية يميل إلى دفع كوريا الشمالية إلى تقديم تنازلات لتخفيف الظروف المحلية المتدهورة. يمكن أن يكون التخلي عن الأسلحة النووية مقابل مكافآت اقتصادية ودبلوماسية خيارًا جذابًا، وإن كان على المدى القصير، عند مواجهة علامات وشيكة لانهيار النظام في الشمال. مفهوم العلاقة المنحنية هو أكثر قابلية للتطبيق في هذه الحالة لشرح التفاعل بين سيطرة كيم جونغ إيل على السلطة وإمكانية عودة كوريا الشمالية إلى المحادثات السداسية. من المرجح أن تؤدي آثار المشاكل المحلية المتدهورة لكوريا الشمالية التي على وشك الانهيار إلى عكس سلوكها النووي لتأمين بقاء النظام. في هذا الصدد، أشار السيد فلايك إلى أنه من غير الواقعي إلى حد ما لنظام كيم جونغ إيل اللجوء إلى المحادثات السداسية كوسيلة أساسية لحل الأزمة النووية المستمرة في شبه الجزيرة الكورية. حافظت كوريا الشمالية صراحة على موقف متشكك تجاه المحادثات مطالبة بمعاهدة سلام رسمية مع الولايات المتحدة على مدى العامين الماضيين. نظرًا لعدم وجود نقطة ضغط جديدة من شأنها أن تؤدي إلى تغيير جوهري في السلوك النووي لكوريا الشمالية، وخاصة من الصين، فمن المرجح أن يظل التوازن الحالي قائمًا في المستقبل القريب. إن مطالبة بيونغ يانغ المستمرة بمعاهدة سلام خارج إطار المفاوضات متعددة الأطراف لن تحقق أي تقدم ذي مغزى في العلاقات بين الكوريتين وكذلك الجهود الدولية لكبح طموحات كوريا الشمالية النووية. في هذا الصدد، أضاف السيد فلايك بحذر أن مطالبة كوريا الشمالية الثنائية بمعاهدة سلام ستكون غير مقبولة للولايات المتحدة بالنظر إلى التركيز الاستراتيجي لإدارة أوباما على الإطار متعدد الأطراف للمحادثات السداسية كآلية رئيسية.

نهج شامل تجاه كوريا الشمالية

تم تكريس الكثير من الاهتمام لمناقشة الاختلافات الاستراتيجية بين إدارة لي وإدارة أوباما تجاه نظام كوريا الشمالية. أشار أحد المناقشين إلى أن إدارة أوباما تتبع نهجًا تدريجيًا وشاملاً في التعامل مع أسلحة كوريا الشمالية النووية. لا يتطلب هذا النهج قرارات استراتيجية من بيونغ يانغ لعكس سلوكها النووي بشكل أساسي كشرط مسبق لاستئناف المحادثات السداسية. بدلاً من ذلك، يهدف إلى حل الأزمة النووية على عدة مراحل في سياق المفاوضات متعددة الأطراف، والتي تؤدي في النهاية إلى نزع السلاح النووي الكامل والقابل للتحقق والذي لا رجعة فيه للشمال كنتيجة. بينما تسعى الولايات المتحدة للحصول على قرار استراتيجي من بيونغ يانغ للتخلي عن أسلحتها النووية مع تقدم المحادثات، فمن المرجح أن يتوصلوا إلى توافق في المرحلة الأولية من المحادثات، في حين أنه من الصعب إلى حد ما الحصول على استجابة موثوقة وذات مغزى من الشمال حيث يعتبر التخلي من جانب واحد عن أسلحتها النووية غير مقبول للمصالح الاستراتيجية لبيونغ يانغ.

من ناحية أخرى، استمر بعض المناقشين في التمييز بين النهج الشامل للولايات المتحدة وفكرة "الصفقة الكبرى" لإدارة لي. أحد أبرز الاختلافات هو أن حكومة لي تدفع الشمال لاتخاذ خطوات جادة لوقف نقل التكنولوجيا النووية غير المشروع وتفكيك أسلحتها النووية في نهاية المطاف كشرط مسبق لاستئناف أي نوع من المفاوضات. ومع ذلك، فإن هذا النهج الكوري الجنوبي يمكن أن يقلل من فرص إقناع كوريا الشمالية باتخاذ قرار استراتيجي بالتخلي من جانب واحد عن أسلحتها النووية في المقام الأول دون أي مكاسب أمنية واقتصادية واضحة. التخلي الكامل عن الأسلحة النووية غير مقبول ببساطة لكوريا الشمالية في المرحلة الأولية من المفاوضات دون ضمان بقاء النظام والمكافآت الاقتصادية والدبلوماسية اللاحقة. على الرغم من أن سياسة الصفقة الكبرى لديها احتمالية منخفضة نسبيًا للتوصل إلى اتفاق بين كوريا الشمالية والمشاركين في المحادثات السداسية في المرحلة الأولية لحل الأزمة النووية، إلا أنها من المرجح أن تسفر عن نتائج كبيرة بمجرد أن تتخذ كوريا الشمالية قرارًا استراتيجيًا لا رجعة فيه لتغيير سلوكها النووي.

نظرًا للافتراضات المتباينة قليلاً بين سيول وواشنطن في التعامل مع نظام كيم جونغ إيل، أشار السيد فلايك إلى أن هذين النهجين تجاه كوريا الشمالية ليسا مختلفين جوهريًا. على الرغم من أن إدارة أوباما ليس لديها تعريف واضح لفكرة الحكومة الكورية "الصفقة الكبرى"، فإن كلا النهجين يشتركان في هدف مشترك يتمثل في خلق ظروف من شأنها أن تجبر كوريا الشمالية على اتخاذ القرار الاستراتيجي بوقف تطوير أسلحتها النووية والعودة إلى المحادثات السداسية. كرر السيد فلايك أن الأهم هو التنسيق الاستراتيجي بين المشاركين في المحادثات بناءً على مصالحهم المشتركة في تعزيز نزع السلاح النووي في شبه الجزيرة الكورية.

مقدم العرض

إل. جوردون فلايك

مدير الجلسة

تشايسنج تشون (جامعة سول الوطنية)

مناقشون

سيونغهون تشون (المعهد الكوري للتوحيد الوطني)

كانغ تشوي (معهد الشؤون الخارجية والأمن القومي)

جيهوان هوانغ (جامعة ميونغجي)