تحولات القوة العالمية ومجموعة العشرين: تحليل جيوسياسي

من الواضح أن كوريا الجنوبية حققت نجاحًا كبيرًا في استضافة قمة مجموعة العشرين في سيول عام 2010 بسلاسة. وفي الوقت نفسه، يصعب تقييم الأهمية الأعمق لعملية مجموعة العشرين وقمة مجموعة العشرين في سيول نفسها. لفهم الجهود الحالية للدبلوماسية في مجموعة العشرين لإنشاء إطار جديد للحوكمة العالمية بوضوح، من الضروري تفكيك الطبيعة الحقيقية لعملية مجموعة العشرين وسبب أهميتها.

عندما بدأت عملية مجموعة العشرين، لم تكن مجرد تنسيق تقني للوائح المالية بين الدول. بل كانت أيضًا تتعلق بإعادة توازن العلاقة بين الأسواق العالمية واللوائح ووضع نظام منظم للحوكمة العالمية. إذا فشلت عملية مجموعة العشرين، فإن البدائل المتاحة الأخرى محدودة للغاية: فهي في الأساس إما مجموعة العشرين مع الولايات المتحدة والصين أو استمرار نظام السوق غير المنسق الذي لدينا اليوم.

دعا مركز أبحاث مبادرة الأمن الآسيوي في معهد شرق آسيا البروفيسور إيف تيبيرغين من قسم العلوم السياسية في جامعة كولومبيا البريطانية إلى الندوة الثانية عشرة "حديث ذكي" في 16 نوفمبر 2010. تحدث البروفيسور تيبيرغين عن "تحولات القوة العالمية ومجموعة العشرين: تحليل جيوسياسي". تبع ذلك نقاش مع خبراء مدعوين من كوريا الجنوبية.

يعمل تيبيرغين حاليًا على دور الصين في الحوكمة العالمية (مع التركيز على اللوائح المالية العالمية، ومجموعة العشرين، والقضايا البيئية العالمية)، وعلى الجغرافيا السياسية لعملية قمة مجموعة العشرين، ومشروع حول العواقب السياسية لعدم المساواة الاقتصادية في شرق آسيا.

بالتركيز على الاتجاهات الجيوسياسية داخل مجموعة العشرين، حدد تيبيرغين مفارقة الحوكمة العالمية وعلاقات القوة المعقدة داخل مجموعة العشرين. وتساءل عما إذا كانت مجموعة العشرين تمتلك القدرة على تغيير سلوك الدول الكبرى وحثها على التعاون الدائم.

يجادل البروفيسور تيبيرغين بوجود مكونات مميزة ومستقلة للحوكمة العالمية في مجالات مثل التجارة والعملة والتمويل والبيئة. حتى الآن، كان مركز القوة الفعلي لهذه المؤسسات يتمحور حول الهيمنة الأمريكية مع حلقة من الدول الداعمة الأساسية، مثل المملكة المتحدة وألمانيا وفرنسا واليابان. ومع ذلك، مع تنامي قوة الصين في كل مجال من مجالات القضايا، فإن هيكل القوة الحالي لم يعد فعالاً. يحتاج هيكل القوة لجميع المؤسسات العالمية إلى التطور لإفساح المجال للصين، وكذلك الهند والبرازيل. يُفترض أن تكون مجموعة العشرين بمثابة غرفة تجريب لمواكبة هذه العملية لإعادة التوازن. هل يمكنها الوفاء بهذه المهمة؟ وما هي تفضيلات الصين وأولوياتها الاستراتيجية في هذه العملية؟

فيما يلي ملخص للعرض التقديمي الذي قدمه إيف تيبيرغين والمناقشة اللاحقة بين الخبراء وتيبيرغين.

العرض التقديمي

لقد كُتب الكثير عن مجموعة العشرين من قبل الاقتصاديين ومحللي السياسات؛ ومع ذلك، هناك تحليل أقل نسبيًا متاح حول ديناميكيات القوة الكامنة والألعاب الاستراتيجية الأكبر بين الجهات الفاعلة الرئيسية. يحاول تيبيرغين تقديم صورة أكبر بأدوات العلوم السياسية لشرح عملية مجموعة العشرين. أثناء دراسة سياسات مجموعة العشرين في الصين وأوروبا واليابان، أدرك أن التفاعل بين عمليات صنع القرار المحلية للدول كان مهمًا للغاية. يتعلق سؤال البحث الأول الذي طرحه بطبيعة مجموعة العشرين: هل كانت مجموعة العشرين مجرد اجتماع تقني لتنسيق السياسات واللوائح الأساسية بشأن الاقتصاد الكلي والسياسات المالية، أم أن هناك ما هو أكثر من ذلك، ربما جانب مؤسسي حقيقي لها؟

تساءل سؤاله الثاني عما إذا كانت مجموعة العشرين لديها القدرة على حث الدول على التعاون الدائم. يبدو معظم التحليل حول مجموعة العشرين سلبيًا أو متشككًا في أحسن الأحوال؛ ومع ذلك، إذا كانت قدرة مجموعة العشرين على تشكيل السياسة العالمية ضعيفة جدًا، فلماذا تستثمر الدول الكثير من رأس المال السياسي فيها؟ على هذه الخلفية، من المثير للاهتمام أيضًا ملاحظة مدى كون قمة مجموعة العشرين ليست مجرد قمة، وملاحظة جاذبيتها الكبيرة للسياسة الدولية؛ إلى حد كبير، تؤثر عملية مجموعة العشرين تدريجيًا على كمية كبيرة من المناورات الثنائية المرتبطة بها جميعًا.

الحوكمة العالمية والانتقال الهيمني

تعريف الحوكمة العالمية الذي قدمه تيبيرغين هو "مجموعة من المؤسسات الدولية التي تساعد الدول على تنسيق الإجراءات على المستوى العالمي". ومع ذلك، لاحظ تيبيرغين أن المرحلة الحالية للحوكمة العالمية هي أشبه بمزيج من الاتفاقيات الثنائية والمتعددة الأطراف المجزأة التي نشأت بشكل منفصل في مجالات مختلفة، كل منها على أساس تحالفات ائتلافية متميزة.

ثم قدم مفارقة الحوكمة العالمية: من ناحية، نحتاج إلى المزيد من الحوكمة العالمية في مجالات القضايا التي فشلت فيها الأسواق العالمية مؤخرًا أو تتطلب المزيد من القواعد والتنسيق. على سبيل المثال، لدينا حاجة ملحة لمزيد من الحوكمة والمراقبة العالمية في التمويل العالمي لمنع أزمة مالية عالمية أخرى وتحقيق استقرار تدفقات رأس المال العالمية. وفي الوقت نفسه، أصبح صياغة هذه القواعد العالمية الفعلية أكثر صعوبة، بسبب تعدد الأقطاب في القوة وعدم اليقين الذي أحدثه الانتقال الهيمني الجاري.

جلبت هذه المفارقة أيضًا معضلات سياسية، بما في ذلك معضلة العمل الجماعي الكلاسيكية أو ما يسمى بمأساة المشاعات؛ والمكاسب غير المتكافئة للتجارة؛ ومعضلات الالتزامات الموثوقة فيما يتعلق بعدم استقرار القيادة لقادة الدول؛ ومعضلة المساءلة الديمقراطية، حيث كانت الدول غير راغبة في الالتزام بالسيادة للمؤسسات ذات الاستجابة الديمقراطية المنخفضة.

عملية مجموعة العشرين: ثلاث دوائر متحدة المركز وعلاقات جيوسياسية جديدة

وفقًا لتيبيرغين، تشمل مجموعة العشرين ثلاث دوائر متحدة المركز من الألعاب السياسية المتزامنة. تتعلق الدائرة الأولى بالتنسيق الفني اللازم لحل الأزمة العالمية: هذه مهمة عاجلة قصيرة الأجل، ولكنها محددة جيدًا ومطلوبة لبقاء النظام المالي العالمي. يتعامل هذا المستوى الأول بشكل أساسي مع إدارة المخاطر، وحل بعض القضايا الموروثة من الأزمة المالية العالمية، وبشكل أساسي حماية النظام الاقتصادي العالمي أو منعه من الانهيار.

تهدف لعبة الحوكمة العالمية وبناء المؤسسات الثانية إلى إعادة التوازن بين الأسواق العالمية والتنظيم. هاتان هما اللعبتان الرسميتان. تركز الولايات المتحدة بشكل أساسي على الأولى وأوروبا على الثانية.

ومع ذلك، وراء هاتين اللعبتين الأوليين، يلعب الجميع لعبة ثالثة، وهي لعبة تنافسية للغاية تتعلق بإدارة المكاسب غير المتكافئة للعولمة. هذه اللعبة هي لعبة انتقال القوة وإعادة توازن القوة. نظرًا للمكاسب غير المتكافئة على مدى العشرين عامًا الماضية، هناك انتقال للقوة مستمر، لا سيما من الولايات المتحدة إلى الصين، وبشكل أوسع من منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية إلى الأسواق الناشئة العالمية. يرغب معظم الجهات الفاعلة في القيام بشيء لمواكبة هذه العملية، مدركين أنها عملية خطيرة. وفي الوقت نفسه، سيكون لكل قرار بناء مؤسسي يتم اتخاذه في سياق مجموعة العشرين عواقب إضافية فيما يتعلق بالتوزيع. لذلك تحاول الولايات المتحدة استخدام مجموعة العشرين لإبطاء صعود الصين (والهند) أو ترسيخه، بينما تريد الصين استخدامه لتسريع انتقال القوة أو على الأقل لضمان بناء تدريجي لصوتها داخل المؤسسات العالمية القائمة، مثل صندوق النقد الدولي والبنك الدولي. لذا هذه لعبة أكثر صعوبة ولعبة صفرية.

ثلاثي مجموعة العشرين: الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي والصين

غالبًا ما تُقدم مجموعة العشرين على أنها ساحة متعددة الأقطاب لا مركزية مع بحث توافقي عن المصلحة العامة. في الواقع، اللعبة الحقيقية في جوهر مجموعة العشرين هي منافسة ثلاثية بين الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي والصين. الدول الأخرى إما تتوسط أو تنضم. في الماضي، كانت اليابان مدرجة في الثلاثي، لكن المفارقة هنا هي أن اليابان تعاني من مشاكل داخلية عميقة جدًا وقد اصطفت بشكل وثيق جدًا مع الولايات المتحدة لدرجة أنها اختفت وأصبحت غير ذات صلة (حتى الآن). الولايات المتحدة هي القوة المهيمنة في النظام ودعمها ضروري لوجود مجموعة العشرين؛ لكن تيبيرغين جادل بأن الصين هي المحور الفعلي في عملية مجموعة العشرين.

أطلق المحور الأوروبي الأمريكي مجموعة العشرين على أمل ترسيخ الصين، وفي مجموعات العشرين المبكرة كان النقاش بين الاثنين المذكورين أعلاه هو السائد بوضوح. ومع ذلك، مع تباين موقف وتركيز الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بمرور الوقت، تم وضع الصين في موقع محوري رئيسي جنبًا إلى جنب مع اليابان وكوريا والهند.

اشتبكت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بشكل أساسي على أجندتين رئيسيتين. تتعلق إحدى الأجندتين بأجندة بناء المؤسسات، والتي تركز على اللوائح المالية والاقتصاد الكلي على المستوى الأدنى وقضايا اختلالات الادخار والديون على المستوى الأعلى. يمثل الاتحاد الأوروبي أحد طرفي الطيف، مع تفضيل زيادة المؤسسات والحوكمة، بينما تمثل الولايات المتحدة الطرف الآخر من الطيف. هذا يضع الدول الأخرى، وخاصة الصين، في الوسط، وهذا هو السبب في أن الصين تنتهي بها المطاف لتكون المحور الرئيسي لمجموعة العشرين. من الضروري إشراك الصين، للحفاظ على الولايات المتحدة. وإلا، ستنهار مجموعة العشرين.

الصين والحوكمة العالمية

في دراسة عملية مجموعة العشرين، يعد فهم تفضيلات الصين تجاه كل من مجموعة العشرين والحوكمة العالمية بشكل عام أمرًا بالغ الأهمية. لاحظ تيبيرغين أن الصين اتخذت بالفعل مواقف مختلفة عبر مجالات قضايا مختلفة. حتى ضمن عملية مجموعة العشرين، أظهرت الصين نوعًا مختلفًا من السلوك بين قمة لندن 2008 وقمة سيول 2010.

بعد طرح أسئلة حول موقف الصين كقوة صاعدة فيما يتعلق بالحوكمة العالمية وتعددية الأطراف، قدم تيبيرغين الأنواع المختلفة من السلوك التي أظهرتها الصين عبر مجالات قضايا مختلفة. بعد ذلك، جادل تيبيرغين بأن استجابة الصين للقضايا الاقتصادية والبيئية العالمية كانت نتيجة للحوكمة المجزأة الخاصة بالمجال وكانت مدفوعة بشكل أساسي بمتغيرين محليين: توازن القوى بين التحالفات المحلية المتأثرة بدرجة التنشئة الاجتماعية المعيارية الدولية؛ ودرجة الانفتاح العام والمداولات العامة تلعب دورًا أيضًا. في حين أن عملية صنع السياسات الصينية مجزأة ومنفتحة نسبيًا على مجموعة متنوعة من التأثيرات، فإن كل مجال سياسة له تشكيلته الخاصة من التحالفات والتأثيرات، وهي مستقلة تمامًا.

مناقشة

الاتحاد الأوروبي كفاعل عالمي وتحالف الصين

كانت للولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي واليابان مصالح مشتركة، ولكن ذلك كان لأنهم كانوا الجهات الفاعلة التي أنشأت معظم نظام ما بعد الحرب العالمية. ومع ذلك، في التعامل مع قضايا الحوكمة العالمية الأخيرة مثل قضية تغير المناخ، وقف الاتحاد الأوروبي واليابان على الجانب المقابل للولايات المتحدة. برز الاتحاد الأوروبي كلاعب عالمي في التسعينيات مع مزيد من التنسيق بين الجهات الفاعلة الرئيسية ومزيد من المؤسسات في قضايا مثل البيئة واللوائح المالية، وهي عمليات بدأت في إنشاء إطار جديد لصنع السياسات.

لقد رسخت مؤسسات الاتحاد الأوروبي أبعاد تعددية الأطراف والمؤسسات العالمية والمعايير العالمية. وبدورها، أدى ذلك إلى صدام في المصالح بين الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة. في الواقع، غالبًا ما تعتبر الولايات المتحدة المشاريع المؤسسية والمعيارية محاولات للحد من هيمنتها كقوة مهيمنة. علاوة على ذلك، في العديد من الحالات الرئيسية، انضمت الصين إلى التحالف مع أوروبا. على سبيل المثال، في مجال لوائح الكائنات المعدلة وراثيًا (GMO)، قامت الصين بتكييف المعايير التنظيمية للاتحاد الأوروبي عمليًا، وانضمت إلى بروتوكول قرطاجنة للسلامة البيولوجية ولعبت دورًا مهمًا في مؤتمر التنوع البيولوجي الذي عقد في ناغويا في أكتوبر 2010. تم تنشئة العلماء الصينيين والمسؤولين الحكوميين من وزارة البيئة بشكل معياري ولديهم مواقف يمكن أن تكون قريبة من مواقف الاتحاد الأوروبي.

لذلك، أصبحت اللعبة أكثر تعقيدًا على مدى السنوات العشر إلى الخمس عشرة الماضية. برز الاتحاد الأوروبي كفاعل عالمي، وتحالفاته ذات المصالح المخصصة متميزة في كل مجال من مجالات القضايا. على العديد من الأبعاد، لعبت الصين دورًا معينًا في إشراك عملية الاتحاد الأوروبي.

العلاقات الأمريكية الصينية ومجموعة العشرين

كيف تتشكل قرارات الصين سؤال معقد للغاية للإجابة عليه، ولكن نظرًا لأن الصين لديها اهتمام أقل حدة باللوائح المالية، فإنها لا تمتلك التزامات معيارية عميقة أو أفكار تنظيمية مثل الاتحاد الأوروبي أو الولايات المتحدة. ومع ذلك، نظرًا لأن الصين تولي أهمية أكبر لمجموعة العشرين كمنتدى عالمي رئيسي مما تفعله الولايات المتحدة، فإن العلاقات بين الولايات المتحدة والصين تصبح أكثر أهمية أيضًا.

تساءل أحد المناقشين الكوريين لماذا لعبت الولايات المتحدة لعبة مجموعة العشرين على الإطلاق. أجاب تيبيرغين بأن ذلك كان بسبب رفض الصين لعبة مجموعة العشرين. لذا كان البديل الوحيد للولايات المتحدة هو إشراك الصين في لعبة أكبر مع تحالفات. إذا كانت دولة في وضع قوة مهيمنة متراجعة، فمن المرجح أن يكون اهتمامها هو استخدام قوتها الحالية، التي كانت أعلى مما يمكن أن تكون عليه في المستقبل، لبناء المؤسسات التي من شأنها أن تحد من القوة المهيمنة المستقبلية. وفقًا لتيبيرغين، هذا هو السبب في أن الولايات المتحدة لديها مصلحة في الانضمام إلى مجموعة العشرين في المقام الأول. يوضح تحليل مصلحة الولايات المتحدة في مجموعة العشرين أن الولايات المتحدة تلعب كل من لعبة الهيمنة ولعبة ما بعد الهيمنة. في ذروة الأزمة العالمية، كان هناك حتى بعض الحديث عن الانهيار المحتمل للدولار. احتاجت الولايات المتحدة بشدة إلى ضمان وجود درجة معينة من التنسيق بين أصحاب المصلحة الرئيسيين.

فهم ديناميكيات البلدان الرئيسية في النظام العالمي مهم حتى عند التعامل مع المؤسسات متعددة الأطراف. إذا اجتازت مجموعة العشرين اختبار الصين واختبار الولايات المتحدة، فيمكنها اتباع مسار بناء المؤسسات الناجحة.

مجموعة العشرين والحوكمة العالمية

من حيث مجموعة العشرين كمؤسسة عالمية، يقارنها تيبيرغين بمجلس الاتحاد الأوروبي. يمتلك الاتحاد الأوروبي مكونات مؤسسية قوية ومستقرة؛ ومع ذلك، لا تزال دول الاتحاد الأوروبي بحاجة إلى عملية لتعديل المؤسسات القائمة وإنشاء الجيل التالي من المؤسسات. في مجرة الاتحاد الأوروبي، يمكن لمجلس الاتحاد الأوروبي فقط (اجتماع قمة قادة الاتحاد الأوروبي) توفير تدفق رأس المال السياسي اللازم لبناء المؤسسات أو التعديل المؤسسي. علق تيبيرغين بأن مجموعة العشرين ستظل تشبه المجلس إلى حد كبير. سيتطلب بناء المؤسسات العالمية بشكل متكرر مدخلات من رأس المال السياسي، ولا يمكن لمجموعة العشرين سوى توفير هذه المدخلات. تمتلك مجموعة العشرين القدرة على إضافة وظائف جديدة فيما يتعلق بالحوكمة المالية والنقدية.

خلص تيبيرغين إلى أن مجموعة العشرين تمثل محاولة رئيسية لإعادة بناء البنية التحتية التنظيمية العالمية اللازمة لعمل الأسواق العالمية. ترتبط الجاذبية الكبيرة لمجموعة العشرين بالحاجة الأكبر للحوكمة العالمية. خلال قمة سيول 2010، تم تحقيق عدد من التقدم المؤسسي ذي الإمكانات طويلة الأجل مثل حوكمة صندوق النقد الدولي ومراقبته، أو أهداف سيول للتنمية، على الرغم من نجاح أقل في الوساطة بين الولايات المتحدة والصين بشأن القضايا النقدية العالمية.■

إيف تيبيرغين أستاذ مشارك في قسم العلوم السياسية بجامعة كولومبيا البريطانية (في إجازة حاليًا وأستاذ مشارك زائر في الجامعة الوطنية تشينغتشي في تايوان).

المناقشون

يونغ جون تشوي (الجامعة الكاثوليكية في كوريا)

جو-يون جونغ (جامعة كوريا)

سيونجو كانغ (معهد الشؤون الخارجية والأمن القومي)

دونغ-هون كيم (جامعة كوريا)

مين جيو كو (جامعة سيول الوطنية)

جونغرين مو (جامعة يونسي)