القمم والمحادثات السداسية: سياسة الولايات المتحدة تجاه كوريا الشمالية

يجعل الجمود الحالي في المحادثات السداسية مهمة حل أزمة كوريا الشمالية النووية أكثر صعوبة. وفي حين أن استئناف المحادثات السداسية هو هدف رئيسي للمشاركين، فإن استئناف الحوار الأمريكي مع كوريا الشمالية يظل الخطوة الأولى. في عامها الأول في المنصب، واجهت إدارة أوباما استفزازات عديدة من بيونغ يانغ في الوقت الذي كافحت فيه لتأكيد سياسة تجاه كوريا الشمالية. مع قيادة ستيفن بوسوورث لسياسة الإدارة تجاه كوريا الشمالية وإشراف كيرت كامبل على دور وزارة الخارجية، سيكون فهم سياسة إدارة أوباما تجاه كوريا الشمالية أمرًا بالغ الأهمية في معالجة المسار المستقبلي للأزمة ونتائجها.

دعا معهد شرق آسيا (EAI) الخبير البارز في شؤون كوريا إل. جوردون فلايك، المدير التنفيذي لمؤسسة مورين ومايك مانسفيلد، في 23 فبراير 2010، لتقييم سياسة واشنطن تجاه كوريا الشمالية. جنباً إلى جنب مع كبار الخبراء من كوريا الجنوبية، حدد النهج الحالي لإدارة أوباما وقارنه بإدارة بوش. أدى اختبار الصواريخ وما تلاه من اختبار نووي في أبريل ومايو 2009 على التوالي، إلى وضع إدارة أوباما

في موقف صعب منذ البداية. ومع ذلك، كانت الظروف مختلفة عن الاستفزازات السابقة من بيونغ يانغ. جادل البعض بأن إدارة أوباما يجب أن تستجيب بصفقات جديدة وحزم شاملة، بينما جادل آخرون بوجود نهج قوي وأكثر صرامة. ما ظهر كان شيئًا مختلفًا عن إدارة بوش. ومع ذلك، لم يحقق أي نتائج ذات مغزى حتى الآن. في عرضه التقديمي، يتناول السيد فلايك العديد من الأسئلة الملحة المحيطة بسياسة واشنطن تجاه كوريا الشمالية. كيف اختلف نهج إدارة أوباما عن إدارة بوش؟ هل تمكنت إدارة أوباما من تنسيق نهجها بفعالية مع الشركاء الإقليميين، كوريا الجنوبية واليابان؟ وبالمقابل، كيف عملت مع الصين وروسيا؟ ما هو الدور الذي ستلعبه المحادثات السداسية في ظل إدارة أوباما بالنظر إلى أنها في طريق مسدود؟ فيما يلي ملخص للعرض التقديمي للسيد إل. جوردون فلايك والمناقشة التي تلت ذلك.

عرض تقديمي

السعي للدبلوماسية متعددة الأطراف تجاه كوريا الشمالية

تستند السياسة الخارجية لإدارة أوباما بشكل أساسي إلى الأفكار الأساسية للتعددية والدبلوماسية. وقد تم تطبيق هذه المبادئ بشكل واضح من قبل واشنطن لحل أزمة كوريا الشمالية النووية. على عكس الفترة المبكرة من إدارة بوش التي رفضت صراحة المفاوضات المباشرة مع الدول المصنفة ضمن "محور الشر" بما في ذلك كوريا الشمالية، سعى الرئيس أوباما صراحة إلى التنسيق متعدد الأطراف والدبلوماسية الصارمة لإجبار بيونغ يانغ على التخلي عن برنامجها للأسلحة النووية. تمثل الجهود السياسية لإدارة أوباما للتشاور والتنسيق الوثيق مع الحلفاء في أزمة كوريا الشمالية النووية إلى حد كبير هذا التحول في السياسة الخارجية الأمريكية. يمكن رؤية ذلك بوضوح في الاستراتيجيات المتباينة لستيفن بوسوورث، الممثل الخاص لسياسة كوريا الشمالية في ظل إدارة أوباما، عن تلك الخاصة بكريستوفر هيل، مساعد وزير الخارجية السابق لشؤون شرق آسيا والمحيط الهادئ في إدارة بوش في التعامل مع الطموحات النووية المتزايدة لبيونغ يانغ. شارك العديد من الخبراء في تقييم مفاده أن هيل دفع باتجاه مفاوضات مباشرة مع الشمال دون مستوى كافٍ من التشاور المسبق وتنسيق السياسات مع حلفاء الولايات المتحدة، في حين أن بوسوورث عمل بشكل أساسي من خلال التشاور الوثيق مع شركائه قبل التفاوض مع الشمال. نظرًا لتركيز إدارة أوباما على التعاون متعدد الأطراف لتحقيق هدف نزع السلاح النووي لشبه الجزيرة الكورية، يُعتقد أن المحادثات السداسية هي الخيار السياسي الأكثر قابلية للتطبيق ومرغوبية بين أطراف المحادثات، والتي تشمل الصين واليابان وروسيا وكوريا الجنوبية والولايات المتحدة.

تطوير سياسة شمال شرق آسيا بدلاً من سياسة كوريا الشمالية

عند تحليل سياسة الرئيس أوباما الإقليمية في شمال شرق آسيا على مستوى أوسع، يمكن القول بحذر أن إدارة أوباما تتبع سياسة شمال شرق آسيا أكثر من سياسة كوريا الشمالية نفسها. شارك السيد فلايك تقييمه بأن المصالح الوطنية الحيوية للولايات المتحدة في المنطقة لا تقتصر على مشاكل كوريا الشمالية. بل إن السلام والاستقرار والتقدم الاقتصادي في العلاقات الإقليمية وكذلك الثنائية للولايات المتحدة مع الصين وروسيا وكوريا الجنوبية هي عوامل أكثر أهمية في حساب المصالح الاستراتيجية لواشنطن في شمال شرق آسيا. وبناءً على ذلك، يهدف هذا الافتراض العملي والواقعي لإدارة أوباما إلى تقييد طموحات بيونغ يانغ النووية كجزء من جهدها الاستراتيجي لضمان عدم إلحاق الأزمة النووية المتصاعدة في شبه الجزيرة الكورية الضرر بتعزيز المصالح الأمريكية الأوسع في الحفاظ على السلام والاستقرار في المنطقة.

الجوانب الإيجابية لسياسة الرئيس أوباما تجاه كوريا الشمالية

على الرغم من الجمود الحالي في الأزمة النووية، أشار السيد فلايك إلى أن إدارة أوباما نجحت في تعاملها مع قضية كوريا الشمالية النووية. على الرغم من أنه وصف هذا بـ "النجاح دون تقدم" من حيث أن مظاهره الرئيسية كانت تنسيق السياسات وتجنب أسوأ السيناريوهات. والأهم من ذلك، استثمرت الولايات المتحدة مواردها السياسية بشكل كبير في بناء الثقة مع حلفائها، وخاصة كوريا الجنوبية واليابان. مع زيادة مستوى الاتصال بشكل غير مسبوق على المستوى العملي مع سيول وطوكيو في السنوات الأخيرة، اتبعت إدارة أوباما نهجًا منسقًا وتعاونيًا قائمًا على الثقة المتبادلة. في ظل توقع حذر لإمكانية عقد قمة بين الكوريتين، يشارك صانعو السياسات في كل من سيول وواشنطن رؤية متفائلة إلى حد ما بأن قمة بين الكوريتين يمكن أن تعكس مصالحهما المشتركة والثقة المتبادلة في حل القضايا النووية في شبه الجزيرة الكورية سلمياً.

ثانياً، رأى السيد فلايك أن إدارة أوباما نجحت بشكل أكبر في تنفيذ عقوبات اقتصادية ذات مغزى وضغوط منسقة على كوريا الشمالية في عام واحد مقارنة بما فعلته إدارة بوش في ثماني سنوات، على الرغم من الخطاب القاسي لإدارة بوش. وفقًا لمراجعة السيد فلايك للسنة الأولى من فترة الرئيس أوباما في منصبه، فقد دعم بشدة فكرة الإدارة الحالية بأن العقوبات الاقتصادية الفعالة ضد كوريا الشمالية لا يمكن تعظيمها إلا عندما تقتنع الأطراف الأخرى في المحادثات بأن الولايات المتحدة ملتزمة بنفس القدر بالدبلوماسية بدلاً من الاستخدام الوحيد للوسائل القسرية. هذا التركيز المنسق بعناية على الدبلوماسية في حل قضية كوريا الشمالية النووية سيزيد بشكل فعال من الضغط الدولي على كوريا الشمالية للعودة إلى المحادثات وكذلك للتخلي من جانب واحد عن ترسانتها النووية.

جانب آخر ملحوظ في سياسة إدارة أوباما تجاه النظام الكوري الشمالي هو استمراريتها. على عكس تقلبات السياسة في إدارتي كلينتون وبوش، حافظت إدارة أوباما على الاتساق في تعاملها مع برنامج كوريا الشمالية للأسلحة النووية مع التعامل مع تصعيد بيونغ يانغ لخطابها النووي. في مواجهة التركيز المتزايد على دبلوماسية أكثر صرامة في واشنطن ضد الدول التي تسعى للحصول على أسلحة نووية خارج إطار نظام عدم الانتشار مثل كوريا الشمالية وإيران، يبدو أن بيونغ يانغ تفتقر إلى سياسة متماسكة في متابعة طموحاتها النووية، مكررة نمطًا واضحًا من الاستفزاز والمساومة في ظل الضغوط المحلية المتزايدة لبقاء النظام. تعتبر السياسة المتسقة للدبلوماسية الصارمة تجاه كوريا الشمالية مفتاحًا لإجبار بيونغ يانغ بفعالية على الالتزام بمعاهدة عدم انتشار الأسلحة النووية (NPT) والامتثال للوكالة الدولية للطاقة الذرية (IAEA).

محدودية سياسة الرئيس أوباما تجاه كوريا الشمالية

لقد تم الاتفاق على نطاق واسع على أنه لا يوجد حل فوري لأزمة كوريا الشمالية النووية التي كانت مصدرًا لعدم الاستقرار وعدم اليقين في المنطقة. يُنظر إلى نظام عدم الانتشار الدولي على أنه يفتقر إلى أي خطط عمل فعالة أو حتى قابلة للتطبيق قد تؤدي إلى التخلي الكامل والقابل للتحقق عن أسلحتها النووية من قبل بيونغ يانغ. بعبارة أخرى، قامت الولايات المتحدة والقوى الإقليمية بإدارة الأزمة النووية في غياب أي حل نهائي. يبدو أن مسألة كيف يمكن لأطراف المحادثات، وهي الصين واليابان وروسيا وكوريا الجنوبية والولايات المتحدة، أن تحقق النجاح دون حل، أكثر قابلية للتطبيق وواقعية في ظل الظروف الحالية. أعاد السيد فلايك التأكيد على أن الهدف الرئيسي لإدارة أوباما في التعامل مع سعي كوريا الشمالية للحصول على أسلحة نووية هو هدفان رئيسيان - احتواء المشاكل الناشئة عن الأزمة ومنع الشمال من أن يصبح مصدرًا للصراع بين الولايات المتحدة وحلفائها في المنطقة.

أشار السيد فلايك أخيرًا إلى أن الاستثمار السياسي الضخم لا يؤدي بالضرورة إلى نتائج سياسية ناجحة وموجهة. يتجلى هذا الجدل في تجربة كريستوفر هيل في التفاوض مع كوريا الشمالية تحت قيادة كيم جونغ إيل. على الرغم من عامين من جهوده المستمرة واستثماره السياسي الهائل في الأزمة النووية في شبه الجزيرة الكورية، لم يتمكن هيل من عكس السلوك النووي لبيونغ يانغ بشكل أساسي بسبب تردده في الانخراط بنشاط مع الحلفاء خلال مسار المفاوضات مع الشمال. مع الدروس المستفادة من تجربة هيل التي تعمل كنوع من التحصين لأي شخص قد يميل إلى أن يكون استباقيًا للغاية في الاقتراب من بيونغ يانغ، تبنت الإدارة الحالية مسارًا يختلف عن استراتيجية إدارة بوش. كما هو موضح أعلاه، فإن سياسة شمال شرق آسيا هي وصف أفضل لسياسة أوباما تجاه كوريا الشمالية. المصالح الاستراتيجية للولايات المتحدة في الحفاظ على الاستقرار في شمال شرق آسيا تفوق قضية بيونغ يانغ النووية نفسها في المنطقة.

مناقشة

نجاح دون حلول

أشار العديد من المشاركين الكوريين الجنوبيين إلى أنه يمكن القول بأن الولايات المتحدة تطور سياسة احتواء في إدارة الأزمة النووية كبديل للضغط من أجل اختراق لتحقيق مكاسب سياسية وأمنية فورية في المنطقة. مع الافتراض الأساسي بأن كوريا الشمالية من غير المرجح بشكل متزايد أن تتخلى عن أسلحتها النووية من خلال الحوار وحده على المدى القصير، تركز الولايات المتحدة الآن على نهج طويل الأجل لتقييد القدرات النووية لبيونغ يانغ من خلال الجهود التعاونية ضمن نظام عدم الانتشار الدولي. قد يضغط بعض صانعي السياسات في الولايات المتحدة من أجل اختراق فوري في القضايا النووية في شبه الجزيرة الكورية حيث يمكن أن يخدم ذلك مصالحهم السياسية ويمثل إنجازًا ملموسًا لمؤتمر مراجعة الأطراف في معاهدة عدم الانتشار لعام 2010. ومع ذلك، حذرت إدارة أوباما من إمكانية أن تستخدم بيونغ يانغ مؤتمر مراجعة معاهدة عدم الانتشار كنافذة فرصة للفوز بمكاسب اقتصادية وسياسية قصيرة الأجل باستخدام ضغط الوقت المتزايد على صانعي السياسات في المنطقة. يتطلب التركيز الحذر لإدارة أوباما على نهج طويل الأجل تعاونًا أوثق مع القوى الإقليمية، وخاصة الصين واليابان وروسيا وكوريا الجنوبية، للتعامل بشكل جماعي مع السلوك النووي لكوريا الشمالية، خاصة في أوقات تصاعد الأزمة.

ومع ذلك، قدم أحد المشاركين الكوريين الجنوبيين تقييمًا متشككًا للسياسة الأمريكية تجاه كوريا الشمالية، والتي يبدو أنها تركز على إدارة الأزمة بدلاً من حل القضايا. سيكون مستوى القدرات النووية والصاروخية لبيونغ يانغ محددًا رئيسيًا لما إذا كانت إدارة الولايات المتحدة للأزمة النووية يمكن أن تسفر عن نتائج كبيرة. على الرغم من أنه من الأسهل التوصل إلى توافق في الآراء بشأن فرض عقوبات على كوريا الشمالية بعد استفزازاتها النووية، إلا أن الصين وروسيا مترددتان إلى حد ما في دعم العقوبات بالكامل ضد اختبارات الصواريخ لبيونغ يانغ. وبناءً على ذلك، من المرجح أن تستمر القدرات العسكرية لكوريا الشمالية، وخاصة في تكنولوجيا الصواريخ، في الزيادة نظرًا للضغط المحدود نسبيًا على بيونغ يانغ الناشئ عن العقوبات التي تستهدف تقييد قدرات بيونغ يانغ الصاروخية. إذا كان الأمر كذلك، فسيكون من الصعب الحفاظ على استراتيجية إدارة أوباما لاحتواء القدرات النووية والصاروخية لبيونغ يانغ نظرًا للتردد الدقيق للحكومتين الصينية والروسية في توسيع العقوبات ضد الشمال.

استئناف المحادثات السداسية

لاحظ بعض المشاركين أن زيادة عدم الاستقرار الداخلي من المرجح أن تدفع الشمال إلى تعزيز محاولته للتمسك بالأسلحة النووية لضمان بقاء النظام. نظرًا للوظائف الرمزية للأسلحة النووية التي تعمل على دعم سيطرة كيم جونغ إيل الصارمة على جميع قطاعات المجتمع، وخاصة الجيش، فإن تعزيز برنامج أسلحته النووية يرتبط ارتباطًا وثيقًا ببقاء النظام وشرعية قيادته. وهذا بدوره يمكن أن يؤدي إلى تردد صريح أو ضمني للشمال في العودة إلى المحادثات السداسية التي تم إنشاؤها في المقام الأول لنزع السلاح النووي القابل للتحقق والذي لا رجعة فيه لكوريا الشمالية. بالنظر إلى عدم الاستقرار الداخلي المتزايد في كوريا الشمالية في الأشهر الأخيرة، سيكون من الصعب على نظام كيم جونغ إيل التخلي من جانب واحد عن ترسانته النووية وكذلك العودة إلى المحادثات دون شروط مسبقة في المستقبل القريب. وبناءً على ذلك، من المرجح أن يؤدي عدم الاستقرار الداخلي المتزايد في كوريا الشمالية إلى تقليل حوافزها الاستراتيجية للعودة إلى المفاوضات متعددة الأطراف مما يجعل استئناف المحادثات السداسية أكثر احتمالاً.

على النقيض من ذلك، تم التعبير عن وجهة نظر معاكسة بعناية بين المناقشين الآخرين من كوريا الجنوبية فيما يتعلق بالربط بين عدم الاستقرار الداخلي ورغبة بيونغ يانغ في العودة إلى المحادثات. ذكر هؤلاء المناقشون أن عدم اليقين المتزايد في السياسة الداخلية يميل إلى دفع كوريا الشمالية إلى تقديم تنازلات لتخفيف الظروف الداخلية المتدهورة. يمكن أن يكون التخلي عن الأسلحة النووية مقابل مكافآت اقتصادية ودبلوماسية خيارًا جذابًا، وإن كان على المدى القصير، عند مواجهة علامات وشيكة لانهيار النظام في الشمال. مفهوم العلاقة المنحنية أكثر قابلية للتطبيق في هذه الحالة لشرح التفاعل بين سيطرة كيم جونغ إيل على السلطة وإمكانية عودة كوريا الشمالية إلى المحادثات السداسية. من المرجح أن تؤدي آثار المشاكل الداخلية المتدهورة لكوريا الشمالية التي على وشك الانهيار إلى عكس سلوكها النووي لتأمين بقاء النظام. وفي هذا الصدد، أشار السيد فلايك إلى أنه من غير الواقعي إلى حد ما أن يلجأ نظام كيم جونغ إيل إلى المحادثات السداسية كوسيلة أساسية لحل الأزمة النووية المستمرة في شبه الجزيرة الكورية. حافظت كوريا الشمالية صراحة على موقف متشكك تجاه المحادثات مطالبة بمعاهدة سلام رسمية مع الولايات المتحدة على مدى العامين الماضيين. نظرًا لعدم وجود نقطة ضغط جديدة من شأنها أن تؤدي إلى تغيير جوهري في السلوك النووي لكوريا الشمالية، وخاصة من الصين، فمن المرجح أن يتم الحفاظ على التوازن الحالي في المستقبل القريب. إن مطالبة بيونغ يانغ المستمرة بمعاهدة سلام خارج إطار المفاوضات متعددة الأطراف لن تحقق أي تقدم ذي مغزى في العلاقات بين الكوريتين وكذلك الجهود الدولية لكبح طموحات كوريا الشمالية النووية. وفي هذا الصدد، أضاف السيد فلايك بحذر أن مطالبة كوريا الشمالية الثنائية بمعاهدة سلام ستكون غير مقبولة للولايات المتحدة بالنظر إلى التركيز الاستراتيجي لإدارة أوباما على الإطار متعدد الأطراف للمحادثات السداسية كآلية رئيسية.

نهج شامل تجاه كوريا الشمالية

تم تكريس الكثير من الاهتمام لمناقشة الاختلافات الاستراتيجية بين إدارة لي وإدارة أوباما تجاه النظام الكوري الشمالي. أشار أحد المناقشين إلى أن إدارة أوباما تتبع نهجًا تدريجيًا وشاملًا في التعامل مع أسلحة كوريا الشمالية النووية. هذا النهج لا يتطلب قرارات استراتيجية من بيونغ يانغ لعكس سلوكها النووي بشكل جذري كشرط مسبق لاستئناف المحادثات السداسية. بدلاً من ذلك، يهدف إلى حل الأزمة النووية على عدة مراحل في سياق المفاوضات متعددة الأطراف، مما يؤدي في النهاية إلى نزع السلاح النووي الكامل والقابل للتحقق والذي لا رجعة فيه للشمال كنتيجة. وبينما تسعى الولايات المتحدة للحصول على قرار استراتيجي من بيونغ يانغ للتخلي عن أسلحتها النووية مع تقدم المحادثات، فمن المرجح أن يتوصلوا إلى توافق في المرحلة الأولية من المحادثات، في حين أنه من الصعب إلى حد ما الحصول على استجابة موثوقة وذات مغزى من الشمال حيث يعتبر التخلي من جانب واحد عن أسلحتها النووية غير مقبول بالنسبة للاهتمامات الاستراتيجية لبيونغ يانغ.

من ناحية أخرى، واصل بعض المناقشين التمييز بين النهج الشامل الأمريكي وفكرة إدارة لي عن "الصفقة الكبرى". أحد أبرز الاختلافات هو أن حكومة لي تدفع الشمال لاتخاذ خطوات جادة لوقف نقل التكنولوجيا النووية غير المشروع وتفكيك أسلحتها النووية في نهاية المطاف كشرط مسبق لاستئناف أي نوع من المفاوضات. ومع ذلك، فإن هذا النهج الكوري الجنوبي يمكن أن يقلل من فرص إقناع كوريا الشمالية باتخاذ قرار استراتيجي بالتخلي من جانب واحد عن أسلحتها النووية في المقام الأول دون أي مكاسب أمنية واقتصادية واضحة. التخلي الكامل عن الأسلحة النووية غير مقبول ببساطة لكوريا الشمالية في المرحلة الأولية من المفاوضات دون ضمان بقاء النظام والمكافآت الاقتصادية والدبلوماسية اللاحقة. على الرغم من أن سياسة الصفقة الكبرى لديها احتمالية منخفضة نسبيًا للتوصل إلى اتفاق بين كوريا الشمالية وأطراف المحادثات السداسية في المرحلة الأولية لحل الأزمة النووية، إلا أنها من المرجح أن تسفر عن نتائج كبيرة بمجرد أن تتخذ كوريا الشمالية قرارًا استراتيجيًا لا رجعة فيه لتغيير سلوكها النووي.

نظرًا للافتراضات المتباينة قليلاً بين سيول وواشنطن في التعامل مع نظام كيم جونغ إيل، أشار السيد فلايك إلى أن هذين النهجين تجاه كوريا الشمالية ليسا مختلفين جوهريًا. على الرغم من أن إدارة أوباما ليس لديها تعريف واضح لفكرة حكومة لي عن "الصفقة الكبرى"، فإن كلا النهجين يشتركان في هدف مشترك يتمثل في خلق ظروف من شأنها أن تجبر كوريا الشمالية على اتخاذ القرار الاستراتيجي بوقف تطوير أسلحتها النووية والعودة إلى المحادثات السداسية. كرر السيد فلايك أن الأهم هو التنسيق الاستراتيجي بين المشاركين في المحادثات على أساس مصالحهم المشتركة في تعزيز نزع السلاح النووي في شبه الجزيرة الكورية■

مقدم العرض

إل. جوردون فلايك

مدير الجلسة

تشايسونغ تشون (جامعة سول الوطنية)

مناقشون

سيونغهون تشون (معهد كوريا للتوحيد الوطني)

كانغ تشوي (معهد الشؤون الخارجية والأمن القومي)

جيهوان هوانغ (جامعة ميونغجي)