النجاح المرئي والفشل الخفي في الإصلاح ما بعد الأزمة في كوريا: التفاعل بين المعايير العالمية والوكلاء والخصوصية المحلية

ملخص

كان الإصلاح في كوريا ما بعد الأزمة أحد أكثر الإصلاحات تنفيذاً بشكل شامل وحاسم. وعلى الرغم من الانبهار بالتحول المذهل في فترة زمنية قصيرة، يتساءل الكثيرون الآن عما تغير حقًا في الاقتصاد. ويأتي القلق مصحوبًا بالاعتراف بكل من فوائد الإصلاح وتكاليفه. فبينما جلب الإصلاح الشركات الكورية إلى حالة عمل أكثر استقرارًا وربحية، يعاني الاقتصاد الآن من ضعف الاستثمار وبطء النمو وارتفاع البطالة. تقترح هذه الدراسة بالتالي النظر إلى الحالة الكورية على أنها "نجاح مرئي وفشل خفي"، بناءً على النتائج التالية.

أولاً، يميل الإصلاح إلى تحقيق بعض النجاحات الاسمية من حيث سن قوانين جديدة وتحقيق أهداف قابلة للقياس (مثل نسبة الدين إلى حقوق الملكية؛ إدخال مديرين خارجيين في مجلس الإدارة، بيع البنوك للأجانب)، وفي المجال الذي تكون فيه تضارب المصالح أقل حدة (فتح أسواق رأس المال والاندماج والاستحواذ للأجانب). وفي المقابل، يميل الإصلاح إلى عدم تحقيق نجاح كبير في تغيير الأعراف المؤسسية والعادات والمعتقدات بشكل فعلي، مثل تعزيز الشفافية في الإدارة أو الثقة في علاقات العمل.

ثانياً، تضمن عملية الإصلاح توترًا بين المعايير العالمية والخصوصية المحلية، والتي أصبحت مصادر للنتائج المختلطة. بعض عناصر المعايير العالمية لا تتناسب جيدًا مع الخصوصية المحلية لكوريا. وتتم مناقشة الأمثلة في حوكمة الشركات وإصلاح علاقات العمل.

ثالثًا، أدت سياسات المصالح في مرحلة التنفيذ، بالإضافة إلى التعقيدات الناجمة عن التحول الديمقراطي والعولمة، إلى إضعاف قدرة الدولة (أو ائتلاف الإصلاح) وفعالية التنفيذ، وبالتالي النتائج المشوهة للإصلاح. فبينما تتطلب العولمة مرونة متزايدة، تواجه الإدارة الكورية الآن قوة أكبر من العمال بعد التحول الديمقراطي. والنتيجة ليست سوق عمل مرن بالكامل بل مجزأ، مقسم بين العمال الأساسيين النقابيين والعمال المحيطيين غير المنظمين، وبين من يتمتعون بحماية مفرطة ومن يعانون من نقص الحماية.

رابعًا، من المهم وجود نظام فعال للمفاوضات التشريعية ضروري للأطراف المتنازعة للتفاوض. فقط من خلال هذه الآلية المؤسسية، يمكن لسياسات المصالح أن تؤدي إلى توافق في الآراء بشأن الإصلاح. حاولت كوريا إصلاح نظامها المالي وإجراء تحرير مالي كبير في أوائل التسعينيات، لكنها فشلت جزئيًا وتشوهت جزئيًا، مما مهد الطريق للأزمة المالية في عام 1997. وكانت الأسباب ترجع إلى الافتقار إلى توافق واضح بشأن الإصلاح، وبدون ذلك، من المرجح أن يفشل الإصلاح أو لا يحقق النجاح.

في الحالة الكورية، وصل توافق حقيقي وقوي بشأن الإصلاح فقط بعد أزمة عام 1997، حيث أقنعت الأزمة المجتمع بالحاجة إلى الإصلاح. ومع ذلك، نظرًا لأنه كان غريبًا سياسيًا، افتقر الرئيس كيم داي جونغ إلى فريق عمل قرر الاعتماد على الحرس القديم (البيروقراطيين النخبة) كأشخاصه من خلال تكليفهم بمناصب رئيسية للإصلاح. أعادت الأزمة الدولة وسلطتها المستعادة إلى الواجهة بينما تراجعت البنوك والنقابات العمالية وتكتلات تشايبول إلى الخلف.

خامسًا، يتعلق أحد مصادر صعوبة التنفيذ في الإصلاح بالتكاملات المؤسسية، ونحن بحاجة إلى اتباع تسلسل مناسب في الإصلاحات. يبدو أن أحد التسلسلات المنطقية الممكنة هو الانتقال من إصلاح البنوك، وحوكمة الشركات، وعلاقات العمل، ثم إلى إعادة هيكلة الأعمال في النهاية.

الآن، السؤال الناشئ هو ما إذا كانت استجابتنا (مخطط الإصلاح) صحيحة. حاولت كوريا ما بعد الأزمة أن تكون أكثر توجهاً نحو السوق أو النموذج الأنجلو ساكسوني، ولكن دون الاهتمام بالنمو والقدرة التنافسية. فبينما خفضت الشركات الآن نسب ديونها، فإنها لا تقترض للاستثمار. قضية المخطط الخاطئ أو الصحيح تؤكد الحاجة إلى تحديد هدف الإصلاح بشكل صحيح. لا ينبغي أن تكون أهداف الإصلاح مجرد تحرك نحو اقتصاد موجه نحو السوق، بل نحو اقتصاد موجه نحو النمو / أو اقتصاد موجه نحو السوق وداعم للنمو.

المؤلفون

كيون لي، قسم الاقتصاد، جامعة سول الوطنية
          مدير، مركز اللحاق الاقتصادي لمعهد شرق آسيا
بيونغ-كوك كيم، قسم العلوم السياسية، الجامعة الكورية
          رئيس، معهد شرق آسيا
تشونغ إتش. لي، قسم الاقتصاد، جامعة هاواي في مانوا
جاي ريول يي، قسم علم الاجتماع، جامعة سول الوطنية

تم إنجاز هذه الورقة كجزء من مشروع البحث العالمي لمؤسسة شبكة التنمية العالمية (GDN) حول "فهم الإصلاح". تم تقديم نسخة سابقة من هذه الورقة في اجتماع GDN لعام 2003 الذي عقد في نوفمبر 2003، في نيودلهي، الهند. وقد استفادت من ثلاث جولات من التعليقات التفصيلية من قبل منسقي المشروع، خوسيه فانيللي وغاري ماكماهون، وغيرهم من المشاركين في الندوة.

اشتهرت كوريا ذات يوم بنموها الاقتصادي السريع الذي أطلق عليه معجزة شرق آسيا، لكنها تعرضت لخزي كونها واحدة من الاقتصادات التي ضربتها الأزمة. ومع ذلك، أظهر الاقتصاد الكوري أيضًا أحد أسرع الانتعاشات وأقواها منذ عام 1999. فبينما يعزو البعض هذا الانتعاش إلى تحقيق الإصلاح، لا يزال آخرون يتحدون هذا الرأي ويلاحظون أنه لم يتغير الكثير في الواقع.

نعتبر كوريا بلدًا فريدًا جدًا شهد، في فترة زمنية قصيرة جدًا، "كل شيء" من المعجزة إلى الأزمة، وانتعاشًا مذهلاً. خاصة، تثير الحالة الكورية قضيتين مهمتين. القضية الأولى هي كيفية ربط نظام النجاح القديم بالأزمة الأخيرة. بعبارة أخرى، أعادت الأزمة المالية لعام 1997 إلى السطح النقاش القديم حول دور السوق مقابل الدولة في التنمية الاقتصادية. على جانب واحد يوجد الرأي القائم على السوق الذي يرى التدخل الحكومي في الأسواق المالية (أي التنظيم المفرط من قبل الحكومة و/أو رأسمالية المحسوبية) كسبب للأزمة (Summers 1998, World Bank 1998). وعلى الجانب الآخر، يوجد الرأي المؤيد للدولة الذي يلوم إلغاء القيود المتهور على الأسواق المالية المستوحاة من الليبرالية الجديدة على الأزمة (Chang 1998, Crotty and Lee 2002, Singh 2002). مؤخرًا، أصدر البنك الدولي مجلدًا بعنوان "إعادة التفكير في معجزة شرق آسيا" (Stiglitz and Yusuf 2001).

بينما تم استيعاب هذا السؤال الأول في الأدبيات، فإن القضية الناشئة الآن هي كيفية تفسير الإصلاح ما بعد الأزمة والانتعاش السريع. ونحن نرى بالفعل بعض الدراسات (Coe and Kim 2002, Hooley and Yoo 2002). ولكن، هذه الدراسات لا تتعمق في مسألة ما إذا كان نظام النمو الكوري قد تغير حقًا، وما إذا كان الإصلاح المؤسسي يمكن أن يتم بهذه السرعة والشمولية، وما إذا كان الانتعاش يرجع حقًا إلى الإصلاح.

يقدم فحص كيفية إصلاح الأنظمة الاقتصادية في كوريا دراسة حالة نموذجية لعملية ونتائج الإصلاح الذي يهدف إلى إدخال المعايير العالمية ولكنه مشروط بالسياسة الاقتصادية والظروف الأولية للبلد. ستفحص هذه الدراسة الدور الذي لعبته مجموعات المصالح المختلفة (الوكلاء) في الإصلاح وكيف قيدت الظروف الأولية عمليته وأداء النظام الذي انبثق عن تلك العملية. على وجه التحديد، ستفحص الدراسة الدور الذي لعبته تكتلات تشايبول، والبيروقراطيون، والضغوط الخارجية، والأفكار السائدة حول الإصلاح والتحرير التي تروج لها الأوساط الأكاديمية. وبالتالي، سيكشف التحليل عن الدوافع وراء مبادرات الإصلاح وسيحدد العوامل المسؤولة عن النجاح والفشل في إصلاحات كوريا.

يمكن تقسيم تاريخ الإصلاح في كوريا إلى الفترات الثلاث التالية: (1) 1961-79 عندما حكم الجنرال (ثم الرئيس) بارك تشونغ هي البلاد بفعالية، بدءًا من عملية التصنيع والنمو الاقتصادي السريع، (2) 1980-97 عندما قامت الحكومة بعدد من الإصلاحات في محاولة لإنشاء اقتصاد سوق ليبرالي، و (3) السنوات منذ الأزمة الاقتصادية 1997-98 عندما تم إجراء إصلاحات تحت رعاية صندوق النقد الدولي.

خلال الفترة الأولى، اتبعت كوريا استراتيجية تنمية بقيادة الدولة وضعت الحكومة في موقع قيادي في تخصيص الموارد. فقد سيطرت على تخصيص الائتمان، وبالتالي وجهت تخصيص الموارد وانضباط الشركات الكبيرة لتحقيق أهداف تنموية. كما حافظت على سياسة قمعية تجاه العمال، وبالتالي أبقت على معدل الأجور قريبًا من السعر الظلي للعمال. بدأت الفترة الثانية في عام 1980 عندما بدأ الجنرال تشون دو هوان رئاسته (1980-87) بعد اغتيال الرئيس بارك في العام السابق. حاولت الحكومات الجديدة تحولًا نموذجيًا في الاقتصاد السياسي من التنموية التي تقودها الدولة إلى اقتصاد أكثر توجهاً نحو السوق بناءً على طلب الاقتصاديين الليبراليين الموجهين نحو الإصلاح. ومع ذلك، لم يكن ذلك يعني أن الإصلاحات اتبعت بالضرورة وصفات النموذج الجديد: المسار الذي اتخذته الإصلاحات الفعلية كان مليئًا بالتحويلات حيث قيدته الظروف الأولية، بما في ذلك الإرث المؤسسي، وتأثرت بضغوط من مجموعات المصالح المختلفة. الأزمة الاقتصادية لعام 1997-98 هي نتيجة لإصلاحات تم التخطيط لها بشكل سيء وتنفيذها بشكل سيء في السنوات السابقة، وبالتالي، فإن فهم الإصلاحات التي تم إجراؤها منذ الأزمة يتطلب فهمنا للإصلاحات التي تم إجراؤها خلال الفترة 1980-97.

في التحرير المالي، نجد أن تأثير تكتلات تشايبول والسلوك الاستراتيجي للبيروقراطيين أثر على مخطط الإصلاح وتنفيذه و/أو تلاعب بهما، كما تنبأت به أطروحة ترسيخ المصالح الاقتصادية المقترحة في Morck, Wolfenzon, and Yeung (2004). في إعادة هيكلة الشركات، نجد أن الظروف الأولية مثل أسواق العمل المجزأة، والعلاوة العالية لأصحاب الشركات المسيطرين، وما إلى ذلك، أثرت على مسار إعادة هيكلة الشركات، وبالتالي لم يتم تحقيق المخطط الأنجلو ساكسوني القياسي بشكله النقي، و/أو لم يعمل كما هو متوقع في الأصل. هذا يتفق مع حجة Rodrick, Subramanian, and Trebbi (2004) بأن الترتيبات المؤسسية المرغوبة لها عنصر كبير من خصوصية السياق الناشئة عن الاختلافات في المسارات التاريخية.

كما تم تحليله في Fanelli (2003)، يمكن معالجة الأسئلة المتعلقة بالإصلاح من خلال ما يلي. أولاً، لماذا تمكنت بعض البلدان من إجراء الإصلاح بينما لم تتمكن بلدان أخرى؟ ثانيًا، ما هي العوامل التي مكنت بعض البلدان من تنفيذ برنامج الإصلاح بنجاح بينما فشل البرنامج في بلدان أخرى؟ ثالثًا، لماذا كانت بعض الإصلاحات أكثر نجاحًا في تحقيق النتائج المتوقعة من غيرها؟

في محاولتنا للإجابة على هذه الأسئلة، نستخدم نهج "السرد التحليلي" الذي يجمع بين البحث التاريخي والتحليل النظري (مثل Bates et al. 1998, 2000). إنه تاريخي من حيث أننا نصف ونفحص بالتسلسل الزمني المؤسسات والتغييرات التي طرأت عليها في كوريا منذ أوائل الستينيات، وهو تحليلي من حيث أننا نحلل عملية الإصلاح بإطار صريح لديناميكيات الإصلاح والفرضيات السببية المرتبطة بها المقدمة في القسم 2.

كما سيظهر بقية التقرير، كانت كوريا ناجحة نسبيًا في تنفيذ الإصلاحات السياسية والمؤسسية. ومع ذلك، يبقى السؤال عما إذا كان هذا النجاح قد خدم البلاد بشكل جيد من خلال وضع الاقتصاد على مسار نمو مستدام، حيث أن المؤسسات الجديدة، خاصة عندما تكون مؤسسات غريبة مثل ما يسمى بالمعايير العالمية، لا تعمل بالضرورة بشكل متناغم مع المؤسسات المحلية الخاصة. أي أن الإصلاح المؤسسي الناجح - الناجح ليس فقط في تغيير المؤسسات ولكن في تحقيق أهدافه النهائية - ليس مجرد مسألة نقل مؤسسة من مجتمع آخر: يجب أن يساهم في تحقيق البلاد لنمو اقتصادي مستدام.

يناقش القسم التالي إطارًا نظريًا للتحليل ويستخلص الفرضيات الرئيسية الأربع. القسم الثالث يتعلق بالإصلاح في فترة ما قبل الأزمة. تلعب فترة ما قبل الأزمة أيضًا دور الظروف الأولية للإصلاح ما بعد الأزمة، لأن الإصلاح ما بعد الأزمة يبدأ عندما توقف إصلاح ما قبل الأزمة. يقدم القسم الرابع وصفًا لإجراءات الإصلاح ما بعد الأزمة ونتائجها. سيتم مناقشة الإصلاح من حيث الجوانب الشاملة والسياسية والاقتصاد الكلي، بالإضافة إلى الإصلاحات المالية والشركات والعمال. القسم الخامس هو الجزء الرئيسي الذي يقدم سردًا تحليليًا للإصلاح ما بعد الأزمة بالإضافة إلى التحقق من الفرضيات من خلال دراسات الحالة. يقدم القسم الأخير ملخصًا للنتائج الرئيسية للدراسة وتأملًا حول الوضع الحالي للاقتصاد الكوري بعد 7 سنوات من الإصلاح...(تابع)