[ورقة عمل ADRN] المساءلة العمودية في باكستان (تقرير مؤقت)

1. الخلفية

عند مراجعة الأدبيات الأكاديمية حول الموضوع، يتضح أن الباحثين قد عملوا بجد لصقل تعريف المساءلة في المجالات السياسية والحكومية. لأغراض هذه الورقة، نعرّف المساءلة بأنها "القيود الفعلية على استخدام الحكومة للسلطة السياسية من خلال متطلبات تبرير أفعالها والعقوبات المحتملة من قبل كل من المواطنين ومؤسسات الرقابة" (Lührmann, Marquardt, and Mechkova 2020). علاوة على ذلك، نعرّف المساءلة العمودية بأنها "قدرة سكان الدولة على مساءلة حكومتها من خلال الانتخابات والأحزاب السياسية" (Plattner, Diamond, and Schedler 1999). وفي الوقت نفسه، تشير المساءلة الأفقية إلى قيام مؤسسات الدولة بالتحقق من بعضها البعض، بينما تشمل المساءلة القطرية جهات فاعلة غير حكومية مثل منظمات المجتمع المدني ووسائل الإعلام.

في حين أن الأبحاث حول المساءلة العمودية الخاصة بباكستان محدودة، فقد كتب الأكاديميون والصحفيون على نطاق واسع حول حالة الديمقراطية والانتخابات في باكستان. يمكن استخدام الأدلة التاريخية، والأبحاث المذكورة أعلاه حول المؤسسات الديمقراطية ومؤشرات الانتخابات لتقييم مستوى المساءلة العمودية في باكستان. خلال 76 عامًا منذ استقلالها، شهدت باكستان أكثر من ثلاثة عقود من الديكتاتوريات العسكرية. حتى خلال الفترات الديمقراطية، في حين لم يكن هناك حكم عسكري صريح، فمن المفهوم على نطاق واسع أن مقعد السلطة كان في روالبندي، حيث يقع مقر الجيش، بدلاً من إسلام أباد، العاصمة الوطنية.

يقيس معهد تنوع الديمقراطيات (V-Dem) الديمقراطية في البلدان في جميع أنحاء العالم، باستخدام مؤشرات ومقاييس متعددة. في تقريره لعام 2024، قام بتقييم المكانة الديمقراطية للبلدان بناءً على أدائها في مؤشر الديمقراطية الليبرالية (LDI)، الذي يشمل مؤشر الديمقراطية الانتخابية بالإضافة إلى مؤشرات الضوابط والتوازنات المؤسسية واحترام الحريات المدنية. وبالتالي، فإن مؤشر LDI يقيم بشكل غير صريح المساءلة العمودية والأفقية والقطرية على التوالي. وفقًا لمؤشر LDI الخاص بـ V-Dem، تعد جنوب ووسط آسيا ثاني أكثر المناطق استبدادًا في العالم، حيث تصنف الهند وباكستان وبنغلاديش جميعها على أنها أنظمة استبدادية انتخابية. في التقرير، يُعرّف النظام الاستبدادي الانتخابي بأنه بلد يعقد انتخابات متعددة الأحزاب للسلطة التنفيذية ولكنه يفتقر إلى المستويات الكافية من الحريات الأساسية بما في ذلك حرية التعبير، وحرية تكوين الجمعيات، والانتخابات الحرة والنزيهة. توقع معهد V-Dem المزيد من الاستبداد في كل من الهند وباكستان.

وجدت Mechkova وآخرون (2019) أن المساءلة العمودية القوية غالبًا ما تكون مقدمة للمساءلة الأفقية والقطرية (Walsh 2020). يتم قياس معايير المساءلة العمودية على وجه التحديد من خلال مؤشر الديمقراطية الانتخابية (EDI) الخاص بـ V-Dem، والذي يتكون من مؤشرات مثل الانتخابات الحرة والنزيهة، وحرية التعبير، وحق التصويت. وفقًا لتقرير V-Dem، تدهورت جودة الانتخابات عالميًا، ويتعرض استقلالية هيئات إدارة الانتخابات للهجوم. يرى المعهد أن الانتخابات غالبًا ما تكون المؤسسة الأخيرة التي يتم استبدادها، مما قد يعني أن ضعف الديمقراطيات في مرحلة متقدمة عالميًا.

الشكل 1. مؤشر الديمقراطية الانتخابية 2023 (V-Dem)

احتلت باكستان المرتبة 118 من بين 179 دولة في مؤشر الديمقراطية الانتخابية لعام 2023. بالنظر إلى الرسم البياني التاريخي، انخفضت درجة باكستان خلال فترات الحكم العسكري: 1958-1971، 1977-1988، 1999-2008. بعد فوز أحزاب المعارضة في الانتخابات واستقالة الديكتاتور العسكري برويز مشرف من الرئاسة في عام 2008، كان هناك اتجاه تصاعدي في درجات باكستان حتى حوالي عام 2014. من عام 2014 حتى الوقت الحاضر، كان الاتجاه تنازليًا في الغالب، خاصة خلال عام 2023.

الشكل 2. مؤشر الديمقراطية الانتخابية لباكستان (V-Dem)

يصنف تقرير V-Dem لعام 2024 باكستان كدولة شهدت "حلقة جرس" في مؤشر الديمقراطية الليبرالية، "حيث تتحول الديمقراطية إلى استبداد في غضون خمس سنوات كحد أقصى بعد نهاية التقدم الديمقراطي". الأحداث التي وقعت في عام 2023، والتي شهدت مستويات متزايدة من القمع السياسي بالإضافة إلى تأخير الانتخابات، تدعم هذا الادعاء. في حين أن الانتخابات العامة الثانية عشرة في باكستان أجريت أخيرًا في 8 فبراير 2024، فإن ذلك ليس إيجابيًا بالضرورة بحد ذاته. كما يذكر تقرير V-Dem، فإن الانتخابات هي "أحداث حاسمة" يمكن أن تكون العامل الحاسم في مسار البلاد نحو الديمقراطية أو الاستبداد. في الأقسام التالية، نقيم ما إذا كان مسار باكستان نحو المساءلة العمودية بعد انتخابات 2024 يتجه في اتجاه إيجابي أو سلبي.

2. آليات المساءلة العمودية في باكستان

هناك مقياسان واسعان للمساءلة العمودية. المقياس الأول هو الانتخابات - سواء كانت حرة ونزيهة، سواء تم انتخاب السلطات التنفيذية مباشرة، سواء كان هناك حق تصويت شامل، وما إذا كانت هيئة إدارة الانتخابات مستقلة وتؤدي دورها بشكل كافٍ. المقياس الثاني هو الأحزاب السياسية - سواء كان هناك تنوع في الأحزاب السياسية، وما إذا كانت هناك حواجز أمام تشكيل أو الانضمام إلى حزب، وما إذا كانت جميع الأحزاب تحصل على ساحة لعب متكافئة. يتم وصف الإطار القانوني والمؤسسي لكلا هذين المقياسين في باكستان أدناه.

2.1. النظام الانتخابي وهيئة إدارة الانتخابات

تتمتع باكستان بنظام فيدرالي، مع مجلسين للبرلمان وأربع جمعيات إقليمية. في عام 2024، هناك 266 دائرة انتخابية في الجمعية الوطنية الباكستانية (المجلس الأدنى للبرلمان) و 593 دائرة انتخابية في الجمعيات الإقليمية الأربع. يجب ملء هذه الدوائر الانتخابية البالغ عددها 859 ممثلاً منتخبين مباشرة لمدة 5 سنوات. بالإضافة إلى ذلك، هناك 60 مقعدًا مخصصًا للنساء و 10 للأقليات غير المسلمة في الجمعية الوطنية، بينما هناك 132 مقعدًا مخصصًا للنساء و 24 للأقليات غير المسلمة في الجمعيات الإقليمية. يتم تخصيص هذه المقاعد المحجوزة للأحزاب السياسية بناءً على نسبة المقاعد العامة التي تفوز بها. يتم انتخاب مجلس الشيوخ (المجلس الأعلى للبرلمان) بشكل غير مباشر من قبل أعضاء الجمعيات الإقليمية. وفقًا للمادة 224 من دستور باكستان، يجب إجراء انتخابات عامة في غضون 60 يومًا من اكتمال فترة ولاية الجمعية، أو في غضون 90 يومًا إذا تم حل الجمعية بشكل سابق لأوانه.

لجنة الانتخابات الباكستانية (ECP) هي هيئة إدارة الانتخابات في باكستان. يقع مقر أمانة لجنة الانتخابات في إسلام أباد، ولكن لديها مكاتب على المستوى الإقليمي والتقسيمي والمحلي. تكلف المادة 218 من دستور باكستان لجنة الانتخابات بإجراء "انتخابات لكلا مجلسي مجلس الشورى (البرلمان)، والجمعيات الإقليمية، ولانتخابات لمثل هذه المناصب العامة الأخرى التي قد يحددها القانون". تتكون لجنة الانتخابات من المفوض الانتخابي الرئيسي وأربعة أعضاء إضافيين يمثلون كل مقاطعة. بخلاف إجراء الانتخابات، فإن لجنة الانتخابات مسؤولة أيضًا عن إعداد قوائم الناخبين، وتعيين المحاكم الانتخابية، وتحديد الدوائر الانتخابية. بموجب المادة 220 من دستور باكستان، يُطلب من جميع الأفرع التنفيذية للحكومة مساعدة لجنة الانتخابات في أداء واجباتها. مع تمرير قانون الانتخابات لعام 2017، لم يتم فقط جعل لجنة الانتخابات أكثر استقلالية، بل تم أيضًا بناء المزيد من الضوابط والتوازنات في النظام.

2.2. الأحزاب السياسية وحرية تكوين الجمعيات

الحزبان القديمان في باكستان هما حزب الشعب الباكستاني وحزب الرابطة المسلمة الباكستانية (نواز). كانت هذان الحزبان السلاليان في السلطة خلال غالبية السنوات الديمقراطية في باكستان. ومع ذلك، في العقد الماضي ظهرت قوة جديدة وأجبرت فعليًا على نظام ثلاثي الأحزاب. هذا الحزب الثالث هو حزب تحريك إنصاف باكستان (PTI) لرئيس الوزراء السابق عمران خان. في كل مقاطعة، هناك أيضًا أحزاب إقليمية إضافية تواصل تأمين تفويض كبير في الانتخابات العامة.

تمنح المادة 17 من دستور باكستان الحق الأساسي لجميع المواطنين في تشكيل أو الانضمام إلى حزب سياسي. يحدد قانون الانتخابات لعام 2017 متطلبات الحزب السياسي، بما في ذلك وجود هيكل واسم مميز. كما يحظر على الأحزاب السياسية التصرف ضد دستور باكستان، وتقويض سيادة باكستان، وترويج الكراهية، وتدريب الأعضاء عسكريًا، وتلقي تمويل أجنبي. كما يحدد قانون الانتخابات لعام 2017 متطلبات تسجيل الحزب لدى لجنة الانتخابات للمشاركة كحزب سياسي في الانتخابات العامة.

3. أداء آليات المساءلة العمودية في باكستان

على الرغم من وجود إطار قانوني شامل يحكم العمليات الانتخابية والأحزاب السياسية، فإن الواقع العملي مختلف تمامًا. يؤكد تحليل فريدوم هاوس للحقوق السياسية والحريات المدنية في باكستان على هذا التناقض. تصنف فريدوم هاوس باكستان كدولة "حرة جزئيًا". حصلت باكستان على درجة 15 من أصل 40 في الحقوق السياسية، والتي استندت إلى تحليل العملية الانتخابية، والتعددية السياسية، ومشاركة الحكومة وعملها. هذه الدرجة المنخفضة، على الرغم من الأحكام القانونية القوية، هي رمز للتحديات المتأصلة في الإطار الانتخابي والديناميكيات السياسية في باكستان.

3.1. دراسة حالة الأداء: الانتخابات العامة لعام 2024

يصبح هذا التناقض بين الإطار القانوني والواقع على الأرض واضحًا تمامًا عند تحليل أحدث انتخابات عامة أجريت في 8 فبراير 2024. تشهد نزاهة الانتخابات في باكستان تدهورًا مقلقًا، كما أكد تقرير معهد باكستان للتنمية التشريعية والشفافية (PILDAT) حول أحدث انتخابات عامة. حصلت الانتخابات العامة لعام 2024 على درجة 49% في تقييم النزاهة الخاص بهم. يمكن مقارنة ذلك بـ 52% في عام 2018، و 57% في عام 2013، و 40% في عام 2008. حلل PILDAT الانتخابات بشكل مجزأ، مع إعطاء درجات لمراحل ما قبل الاقتراع ويوم الاقتراع وما بعد الاقتراع.

في مرحلة ما قبل الاقتراع، على الرغم من الحدود الزمنية الواضحة المنصوص عليها دستوريًا، حدثت تأخيرات كبيرة في تحديد موعد الانتخابات. كان هناك أيضًا زيادة في القمع السياسي ونقص في الحياد من قبل مؤسسات الدولة. شملت هذه المؤسسات القضاء، والحكومات المؤقتة، والمؤسسة العسكرية. كان حزب تحريك إنصاف باكستان (PTI) الهدف الرئيسي، حيث واجه رقابة إعلامية ومعارك قانونية. تم اعتقال واحتجاز قيادات الحزب وأعضائه على المستوى الشعبي. بالإضافة إلى ذلك، أدى تدهور القانون والنظام في خيبر بختونخوا وبلوشستان إلى إعاقة أنشطة الدعاية الانتخابية والتصويت.

في يوم الاقتراع، كان الحدث الأكثر إثارة للجدل هو قرار الحكومة المؤقتة تعليق خدمات الهاتف المحمول والإنترنت، مما خلق مشاكل لمشاركة الجمهور في العملية الانتخابية وجعل من الصعب على مراقبي الانتخابات ووسائل الإعلام مراقبة عمليات الاقتراع والإبلاغ عنها. بالإضافة إلى ذلك، أدى الإغلاق إلى الإضرار بنظام إدارة الانتخابات (EMS) التابع للجنة الانتخابات، والذي تم تقديمه لتوصيل نتائج كل دائرة انتخابية رقميًا إلى لجنة الانتخابات. أدى فشل نظام EMS إلى لحظة "ديجا فو"، مذكّرًا الناخبين بالانتخابات العامة لعام 2018، والتي أصبحت مثيرة للجدل عندما فشل نظام نقل النتائج (RTS) التابع للجنة الانتخابات المزعوم، وتوقفت نتائج الانتخابات عن الوصول من جميع أنحاء البلاد.

هذا التأخير في الإبلاغ عن النتائج، وعدم وجود أي تفسير شامل من لجنة الانتخابات حول سبب عدم قدرتها على الوفاء بالمواعيد النهائية لتقديم النتائج المنصوص عليها في القانون، قد أضر بنزاهة الانتخابات العامة لعام 2024. هناك تصور واسع النطاق بين الناخبين بأنه لم يكن نظام EMS هو الذي أصبح غير قابل للتشغيل؛ بل، جرت مخالفات مخطط لها مسبقًا في الاقتراع لضمان فوز مرشحين معينين. في مرحلة ما بعد الاقتراع، ادعت العديد من الأحزاب أيضًا تزويرًا. مع كل انتخابات، يبدو أن ثقة الجمهور في قدرتهم على مساءلة الحكومات من خلال التصويت تضعف.

انخفاض نسبة المشاركة في الانتخابات العامة في باكستان هو مؤشر على تدهور حالة المساءلة العمودية في باكستان. بلغت نسبة المشاركة في انتخابات عام 2024 نسبة 48%، وهي أسوأ حتى من نسبة 52% في عام 2018. في الوقت نفسه، فإن ثقة الجمهور في المؤسسة التي تجري الانتخابات منخفضة أيضًا. في أحدث استطلاع أجرته غالوب قبل الانتخابات، وافق 42% فقط من الباكستانيين على لجنة الانتخابات.

على الرغم من توفير حق التصويت الشامل في باكستان، لا تزال هناك حواجز كبيرة أمام تسجيل الناخبات. يلزم امتلاك بطاقة هوية وطنية إلكترونية (CNIC) للتسجيل كناخب. ومع ذلك، من غير المرجح أن تمتلك النساء بطاقات هوية وطنية إلكترونية، كما أنهن يخضعن لقيود عائلية للحصول على بطاقة هوية وطنية إلكترونية أو التسجيل للتصويت. في حين أن الفجوة بين الجنسين في الناخبين المسجلين قد تقلصت، فإن نسبة النساء اللاتي أدلين بأصواتهن في الانتخابات العامة لعام 2024 كانت أقل من تلك التي في انتخابات عام 2018، مما يؤكد التحديات المستمرة في تحقيق مشاركة انتخابية عادلة.

3.2. تضييق المساحة للأحزاب السياسية

مع تهميش الأحزاب السياسية وتهميشها بشكل متزايد، تعزز المؤسسة العسكرية نفوذها، مما يديم حلقة مفرغة. ترى فريدوم هاوس أنه في السنوات الأخيرة، ترتبط قدرة الحزب السياسي على الازدهار في باكستان ارتباطًا مباشرًا بجودة علاقاته مع النخب العسكرية غير المنتخبة "التي استخدمت وسائل قانونية وغير قانونية لتهميش الشخصيات التي تعترض عليها". هذا يعني أنه ليس فقط الناخبين غير قادرين على مساءلة الحكومة، ولكن الأحزاب السياسية مقيدة أيضًا في قدرتها على مساءلة الحكومة القائمة.

في الوقت الحالي، يتعرض حزب تحريك إنصاف باكستان (PTI) للقمع الحكومي، وهو مشابه جدًا للمعاملة التي تلقاها حزب الرابطة المسلمة الباكستانية (نواز) خلال دورة الانتخابات العامة لعام 2018. بالإضافة إلى ذلك، تُحرم الأحزاب القومية من بلوشستان والحركات السياسية مثل حركة تحفيظ البشتون (PTM) أيضًا من المساحة السياسية. علاوة على ذلك، فإن استخدام وصف "معادي للدولة" ضد أي شخص لديه وجهة نظر مختلفة قد أدى إلى خنق تنوع الآراء والتعددية السياسية. هناك القليل من التسامح أو المساحة للأحزاب التي لا تتوافق مع وجهة نظر معينة أو ليست ذات توجه يميني. في هذه البيئة القمعية، تتناقص أيضًا الديمقراطية الداخلية في الأحزاب السياسية. فهي تصبح أكثر سلالية حيث تعتمد على أفراد العائلة الموثوق بهم للعمل في ظل ضغط حكومي شديد وحملات قمع.

4. توصيات لتحسين المساءلة العمودية في باكستان

في حين أن الفجوة بين المثل المؤسسية والواقع السياسي قد اتسعت في السنوات القليلة الماضية، هناك حلول قصيرة الأجل وحلول طويلة الأجل يمكنها تعزيز الديمقراطية والمساءلة العمودية في باكستان. ستسعى هذه الإجراءات إلى تعزيز نزاهة العملية الانتخابية، وتجديد ثقة الجمهور، وزيادة مشاركة الجمهور. في الوقت نفسه، هناك حاجة إلى أن تتحد الأحزاب السياسية لوضع أجندة لمسار سياسي للمضي قدمًا. طالما استمر التدخل العسكري من وراء الكواليس، لا يمكن أن تكون هناك ديمقراطية مزدهرة أو مساءلة عمودية قوية في باكستان.

على المدى القصير، يجب على لجنة الانتخابات الباكستانية والحكومة المنتخبة حديثًا العمل على استعادة ثقة الجمهور في العملية الانتخابية. يمكن تحقيق ذلك من خلال تسريع حل النزاعات الانتخابية من خلال زيادة الموارد للمحاكم الانتخابية. بالإضافة إلى ذلك، يمكن للبرلمان المداولة بشأن تشكيل لجنة تحقيق مستقلة، على غرار اللجنة التي شكلت للتحقيق في انتخابات عام 2013، للتحقيق في أي ادعاءات بسوء سلوك انتخابي، مع التركيز بشكل خاص على أداء لجنة الانتخابات والتدخل الخاطئ لأي مؤسسات دولة. من الضروري أن يواجه أي أطراف يثبت تورطها في سوء السلوك المساءلة، وأن يتم تنفيذ إصلاحات انتخابية وقانونية لمنع تكرار مثل هذه الممارسات الخاطئة.

على المدى الطويل، هناك حاجة لتعزيز المعايير والممارسات الديمقراطية عبر مؤسسات الدولة. هناك حاجة إلى تحديد واضح للصلاحيات بين المؤسسة العسكرية والقضاء والسلطة التنفيذية لمنع التدخل غير الدستوري. يجب على الأحزاب السياسية الاتحاد حول أجندة المبادئ الديمقراطية، مع إعطاء الأولوية للمصالح الجماعية للديمقراطية الباكستانية على المكاسب الفردية قصيرة الأجل. بدون التزام طويل الأجل وثابت من قبل الجهات الفاعلة السياسية بتعزيز المساءلة العمودية - أي الانتخابات والأحزاب السياسية - ستظل ديمقراطية باكستان هشة وعرضة للميول الاستبدادية. من خلال مشهد سياسي حزبي نابض بالحياة بالإضافة إلى انتخابات حرة ونزيهة، يمكن للناخبين الباكستانيين مساءلة الحكومات والبدء في بناء هياكل مساءلة إضافية مثل تدابير المساءلة الأفقية والقطرية. ■

المراجع

لجنة الانتخابات الباكستانية. بدون تاريخ. "الأحكام الدستورية المتعلقة بلجنة الانتخابات الباكستانية." https://ecp.gov.pk/overview-of-ecp (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

______. بدون تاريخ. "قانون الانتخابات، 2017 (بصيغته المعدلة حتى 5 أغسطس 2023)." https://ecp.gov.pk/storage/files/2/Elections%20Act%202017%20updated/Updated%20Elections%20Act%202017-231011-105435.pdf (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

المؤسسة الدولية للأنظمة الانتخابية. 2024. "الانتخابات في باكستان: الانتخابات العامة لعام 2024." https://www.ifes.org/tools-resources/election-snapshots/elections-pakistan-2024-general-elections (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

فريدوم هاوس. 2023. "الحرية في العالم 2023: باكستان." https://freedomhouse.org/country/pakistan/freedom-world/2023 (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

Lührmann, Anna, Kyle L. Marquardt, And Valeriya Mechkova. 2020. "Constraining Governments: New Indices of Vertical, Horizontal, and Diagonal Accountability." American Political Science Review 114, 3: 811–820. https://doi.org/10.1017/S0003055420000222 (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

Nord, Marina, Martin Lundstedt, David Altman, Fabio Angiolillo, Cecilia Borella, Tiago Fernandes, Lisa Gastaldi, Ana Good God, Natalia Natsika, and Staffan I. Lindberg. 2024. "Democracy Report 2024: Democracy Winning and Losing at the Ballot." University of Gothenburg: V-Dem Institute. https://v-dem.net/documents/43/v-dem_dr2024_lowres.pdf (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

معهد باكستان للتنمية التشريعية والشفافية: PILDAT. 2024. "تقييم جودة الانتخابات العامة لعام 2024." https://pildat.org/wp-content/uploads/2024/03/ASSESSMENTOFTHEQUALITYOFGENERALELECTION2024.pdf (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

بلاتنر، مارك ف.، لاري دايموند، وأندرياس شيدلر. 1999. الدولة المقيدة للذات: السلطة والمساءلة في الديمقراطيات الجديدة. بولدر: مطبعة لين رينر.

والش، إميلي. 2020. “المساءلة السياسية: قيود رأسية وأفقية وقطرية على الحكومات.” جامعة غوتنبرغ، معهد تنوع الديمقراطيات: نشرة سياسات V-Dem، رقم 22. https://v-dem.net/media/publications/pb_22_final.pdf (تم الوصول إليه في 9 أبريل 2024)

■ ألena Sadiq هي مسؤولة برنامج في المعهد الباكستاني للتنمية التشريعية والشفافية (PILDAT).

■ تمت كتابته بواسطة Hansu Park، باحث مشارك

    للاستفسارات: 02 2277 1683 (تحويلة 204) | hspark@eai.or.kr