[ورقة عمل] الولايات المتحدة والصين ومنطقة آسيا والمحيط الهادئ: الأجندة الاقتصادية المتغيرة

ملاحظة المحرر

تمحورت السياسة الاقتصادية الأمريكية تجاه الصين حول دمج البلاد في النظام العالمي القائم على القواعد والذي تقوده الولايات المتحدة منذ انفتاحها في عام 1978. ومع ذلك، فقد اهتز هذا النهج منذ أن تخلت إدارة ترامب عن العديد من ركائز المؤسسية الليبرالية. وقد أدى الصدام بين هذه التحولات وبين النهج التنموي الإحصائي المتزايد للصين تحت قيادة شي جين بينغ إلى توترات بين الولايات المتحدة والصين. في الورقة الرئيسية في هذه المجموعة، يدرس ستيفان هاجارد وباري نوتون التغييرات السياسية في البلدين وتداعياتها، وكذلك الصراعات الناتجة التي نشأت. يقدم المؤلفان أيضًا تحليلًا دقيقًا ويرسمان ثلاثة سيناريوهات محتملة لآفاق العلاقات الأمريكية الصينية على المدى القصير والمتوسط.

اقتباسات من الورقة

مقدمة

منذ الانفتاح على الصين في السبعينيات، كانت السياسة الاقتصادية الخارجية الأمريكية تجاه البلاد جزءًا لا يتجزأ من دفاع الولايات المتحدة الأوسع عن نظام اقتصادي عالمي ليبرالي قائم على القواعد. كان جوهر هذه الاستراتيجية هو دمج الصين من خلال التفاوض على قواعد ملزمة، مع دخول الصين منظمة التجارة العالمية كذروة لهذا النهج. على الرغم من الخلافات الهامشية، لم توحد هذه الاستراتيجية الحزبين السياسيين الأمريكيين فحسب؛ بل حظيت أيضًا بدعم الحلفاء الأمريكيين.

ومع ذلك، منذ عام 2016، انهار هذا النهج عمليًا تحت وطأة التطورات على جانبي المحيط الهادئ. في الولايات المتحدة، رفضت إدارة ترامب بشكل لا لبس فيه المبادئ الأساسية للنهج المؤسسي الليبرالي. وفي الصين تحت قيادة شي جين بينغ، كان هناك عودة إلى وضع أكثر إحصائية وتنموية تجاه السياسة الاقتصادية، مع سياسات صناعية جديدة، وزيادة التركيز على الشركات المملوكة للدولة، ودور معزز للحزب الشيوعي.

تبدأ هذه الورقة بنظرة موجزة على اتجاهات النمو المحتملة مستقبلاً وتداعياتها. ثم سنفحص الصراع الأمريكي الصيني بمزيد من التفصيل وننظر في عدد من السيناريوهات المحتملة لكل من المدى القصير والمتوسط.

تاريخ نمو الصين: السياسة والآفاق

منذ بداية "الإصلاح والانفتاح" في عام 1978، شهدت الصين تغييرات اقتصادية وسياسية دراماتيكية، ولكن مع نقطة تحول سياسية ملحوظة في عام 2006-2007. زادت نسبة الصادرات الصينية (الصادرات/الناتج المحلي الإجمالي) بشكل مطرد حتى هذه النقطة، مع زيادة سريعة بشكل خاص في 2002-2005 بعد انضمامها إلى منظمة التجارة العالمية. منذ عام 2006-2007، انخفضت نسبة الصادرات الصينية بنفس القدر، على الرغم من أنها قد تكون الآن (2019) مستقرة.

ارتبط هذا التحول في دور التجارة بتغييرات أوسع في مسار التنمية في الصين، والتي بدورها ارتبطت بالتباطؤ الزمني للبلاد. من عام 1978 إلى عام 2010، بلغ متوسط نمو الناتج المحلي الإجمالي السنوي 10٪. بعد عام 2010، بدأ معدل النمو في الانخفاض، حيث انخفض إلى أقل من 8٪ في منتصف عام 2014، ويقترب الآن من 6٪ (من أعلى). حتى لو لم تشهد الصين "هبوطًا حادًا" مرتبطًا بانهيار الديون المفرطة (التي سيتم مناقشتها لاحقًا)، فمن المرجح أن يستمر التباطؤ في النمو. ينشأ هذا التباطؤ من تحديات في زيادة الإنتاجية مع اقتراب الصين من الحدود التكنولوجية - على الأقل في بعض المجالات - بالإضافة إلى ديناميكيات سوق العمل. تتوقع معظم التوقعات طويلة الأجل "انحناءً" كبيرًا في النمو حوالي عام 2028. عند تلك النقطة، ستبدأ القوة العاملة في الصين في الانخفاض بشكل كبير أكثر من اليوم، تمامًا كما تبدأ عبء شيخوخة السكان في الظهور.

نظرة أقرب: الاقتصاد السياسي للنمو الصيني على المدى المتوسط

حتى عام 2006، كان تعزيز النمو المعتمد على الصادرات دافعًا رئيسيًا لصناع السياسات؛ وتشكلت مجموعات مصالح خلقتها الصادرات؛ وكانت هذه المجموعات تميل إلى دعم السياسات المواتية لاستراتيجية التنمية في البلاد بعد الإصلاح.

منذ عام 2007، تغيرت هذه الصورة بشكل كبير مع تحول استراتيجية النمو. يبدو أن هيكل مجموعات المصالح قد تغير. مع تحول الصين من مستورد رئيسي للاستثمار الأجنبي المباشر (FDI) إلى مصدر مهم للاستثمار الأجنبي المباشر الصادر (OFDI)، نشأت فرص جديدة للمناصرة ومجموعات مصالح جديدة، على سبيل المثال بين البنوك والشركات الصينية المملوكة للدولة التي أصبحت عالمية. ومع ذلك، تحولت السياسة بشكل كبير في نهاية عام 2016 من الترحيب بالشركات العدوانية التي تتوسع في الخارج إلى كبحها بشدة (على سبيل المثال خطوط هاينان الجوية، وشركة واندا، وشركة أنبانغ للتأمين). تسعى الحكومة الآن إلى توجيه الموارد نحو المبادرات التي تسيطر عليها الدولة، سواء في مبادرة الحزام والطريق (BRI) أو في التوسعات الدولية للمبادرات التكنولوجية التي تقودها الحكومة. كانت هذه الخطوات تؤدي إلى تصعيد الصراع الدولي حتى قبل أن تتعطل البيئة الاقتصادية الخارجية للصين بسبب صدمة ترامب.

أخيرًا، يجب أن نذكر السياسة. لطالما اعتُبر ليس فقط انتظامًا إحصائيًا بل قانونًا شبه مؤكد أنه عندما تصل البلدان إلى عتبة معينة - حوالي 6000 دولار بأسعار عام 1990 أو حوالي 10000 دولار اليوم - فمن المرجح جدًا أن تتحول ديمقراطيًا؛ وكانت الاستثناءات في الغالب دول نفطية. الصين حتى الآن لم تثبت أنها استثناء لهذه القاعدة فحسب، بل يبدو أنها تتحرك في الاتجاه المعاكس تحت قيادة شي جين بينغ. الصين تصبح أكثر استبدادًا بدلاً من أقل استبدادًا.

استراتيجية الولايات المتحدة: دمج الصين في نظام قائم على القواعد

شمل النهج التقليدي للولايات المتحدة تجاه الصين التأكيد على دور الصين "صاحب مصلحة مسؤول" في نظام عالمي كانت فيه مستفيدًا هائلاً. لم يكن النهج ثابتًا بأي حال من الأحوال؛ فمع تحول الميزة النسبية للصين، سعت الولايات المتحدة إلى تنازلات في المجالات التي تعكس الميزة النسبية المتغيرة للولايات المتحدة، لا سيما فيما يتعلق بمناخ الاستثمار والتنظيم للشركات الأمريكية. ومع ذلك، كانت الجهود المبذولة لتشجيع الصين على التوقيع على مؤسسات دولية ذات قواعد ملزمة أو للتفاوض على التزامات ثنائية شفافة مكونًا رئيسيًا. وقد اقترنت هذه بآليات لتسوية المنازعات لإنفاذها. بالإضافة إلى ذلك، افترضت الجهات الفاعلة الأجنبية - بما في ذلك الولايات المتحدة وليس حصرًا عليها - أن نظامًا قانونيًا وإداريًا متطورًا في الصين نفسها سيوفر أساسًا للأطراف الأجنبية وحلفائها للتحقق من السلطة التنفيذية والتراجع، وبالتالي الحفاظ على عملية الإصلاح متحركة إلى الأمام.

[...]

للتأكيد، كانت الولايات المتحدة والصين تعتمدان بشكل واضح على بعضهما البعض. في الولايات المتحدة، كان لدى تحالف من الشركات الأمريكية القوية مصالح راسخة قوية في العلاقة بسبب استثماراتها في الصين. أنتجت هذه الاستثمارات شبكات توريد منخفضة التكلفة لمجموعة واسعة من السلع وقدمت أيضًا سلعًا وخدمات للسوق الصينية المحلية. استفادت الولايات المتحدة أيضًا من تدفقات رأس المال الصيني الرسمي للحفاظ على انخفاض تكاليف الاقتراض الحكومي. ومع ذلك، تم تصوير الصين في النهاية على أنها الشريك الأكثر ضعفًا، حيث تحتاج إلى الوصول إلى السوق الأمريكية والاستثمار ليس فقط لأسباب اقتصادية، ولكن لتقديم نمو قوي لأسباب سياسية داخلية.

تحديات النهج الليبرالي: الجبهة الداخلية الأمريكية

هناك عدد من التطورات التي تتحدى بوضوح هذا النهج القائم على القواعد، بدءًا من الابتعاد الجذري عن إجماع النخب الذي انعكس في انتخاب دونالد ترامب. هناك نقاش مستمر حول ما إذا كان نهج ترامب شخصيًا وفريدًا. إذا كان الأمر كذلك، فإن السياسة التجارية ستعود ببساطة إلى إجماع ما بعد ترامب تحت قيادة رئيس جديد، سواء كان ديمقراطيًا أو جمهوريًا. على الرغم من أن هذا العودة إلى المتوسط التاريخي ممكنة، إلا أن هناك إجماعًا متزايدًا على حدوث تحول حقيقي في الحزب حول قضايا التجارة، حيث أصبح القاعدة الجمهورية الآن أكثر تشككًا في العولمة من نظرائهم الديمقراطيين. من المرجح أن يستمر الضغط "للقيام بشيء" بشأن التجارة مع الصين بغض النظر عمن يكون في البيت الأبيض أو يسيطر على الكونغرس، ويرجع ذلك جزئيًا إلى المخاوف المتزايدة بشأن الاستراتيجية الكبرى للصين.

تحديات النهج الأمريكي: الصين المعاد تصورها

أولاً، في حين أن الصين لا تزال اقتصادًا مفتوحًا نسبيًا لحجمها - مقاسًا بالتجارة كنسبة من الناتج المحلي الإجمالي - هناك أدلة متزايدة على أن نموذجها الهجين لا يتجه بأي حال من الأحوال نحو اتجاه أكثر ليبرالية. على الرغم من أن السياسة الصناعية لم تختف تمامًا، إلا أن تخصيص الموارد للسياسة الصناعية تسارع بشكل مطرد منذ التحول المذكور أعلاه الذي حدث حوالي عام 2006. بالإضافة إلى التركيز المستمر على الصادرات، تم إيلاء اهتمام جديد لتحقيق القدرة التنافسية في مجموعة من الصناعات المتطورة. كان إطلاق سلسلة من الأدوات السياسية التي تم حشدها لدعم هذه البرامج بمثابة رمز للدفع الجديد الذي تقوده الدولة لتعزيز الابتكار المحلي وترقية التصنيع. علاوة على ذلك، كانت هذه التطورات تحدث في قطاعات لم تكن ذات صلة فقط بالمكانة الاقتصادية للصين ولكن أيضًا بتحديثها العسكري (انظر تشيونغ 2019).

[...]

ثانيًا، يتم أيضًا تحدي الافتراض الليبرالي بأن المؤسسات الحالية تشكل اللعبة الوحيدة ذات المغزى. بينما تعيد الولايات المتحدة وأوروبا الغربية تقييم فعالية النهج القائم على القواعد، تبني الصين بدائل مؤسسية دولية خاصة بها. وتشمل هذه التحالف الضمني مع رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) بشأن الشراكة الاقتصادية الإقليمية الشاملة (RCEP)، وهي بديل أكثر أو أقل صراحة لاتفاق الشراكة عبر المحيط الهادئ (TPP). كان التقدم في RCEP بطيئًا جزئيًا بسبب التباين الأكبر بين الأطراف، لا سيما في تردد الهند. ومع ذلك، تتمتع RCEP بتأثير استراتيجي محتمل لأنها كيان داخل آسيوي وليس عبر المحيط الهادئ. علاوة على ذلك، فإن نهجها القائم على الإجماع في السياسة التجارية له منطق سياسي عميق: "الثمار المنخفضة" و "الحصاد المبكر" تحقق مكاسب للأطراف بينما يتم تأجيل القضايا الصعبة. على الرغم من أن RCEP تنتهك تقنيًا المادة الرابعة والعشرين من منظمة التجارة العالمية، التي تدعو إلى أن تقوم اتفاقيات التجارة الحرة بتحرير "معظم التجارة"، إلا أن RCEP قد تعيد كتابة القواعد حول نهج أكثر مرونة وتكرارية لصنع السياسات التجارية التي تحقق قدرًا أقل ولكنها تلزم الأطراف ببديل للمفاوضات على غرار TPP.

الآفاق المستقبلية وسيناريوهات المدى المتوسط

ماذا يمكننا أن نقول عن آفاق العلاقات الأمريكية الصينية للمضي قدمًا، بالنظر ليس فقط إلى المدى القصير ولكن أيضًا إلى المدى المتوسط؟ هناك ثلاثة سيناريوهات محتملة. الاحتمال الأول هو أن "الانعكاس" الظاهر في البلدين سيكون مجرد انحراف. في هذا السيناريو، لن يكون لإرث ترامب تأثير دائم. في عام 2020، تعود الولايات المتحدة إلى الانقسامات المعتادة بشأن السياسة التجارية، ولكن مع دعم ثنائي كافٍ للقواعد الليبرالية. هذا لن يعني نهاية الضغط على الصين، ولكنه سيحدث ضمن حوارات ثنائية قائمة ومن خلال استخدام منظمة التجارة العالمية وآليات ثنائية أخرى.

[...]

احتمال ثانٍ، وهو ما نعتقد أنه أكثر ترجيحًا، هو أن الشكوك حول الصين في الولايات المتحدة ستستمر في الارتفاع وأن إرث شي لاقتصاد سياسي أكثر إحصائية سيستمر في الصين. ومع ذلك، حتى مع الاتجاهات الجديدة التي حددها ترامب وشي، قد تتمكن البلدان من التفاوض على "وضع قائم"، مهما كان هشًا، والذي سيستمر عبر الإدارات. سيقدم كلا الجانبين تنازلات. سيحتاج شي إلى تقديم بعض التنازلات، لا سيما فيما يتعلق بقضايا الملكية الفكرية، وسيتعين على ترامب ليس فقط إلغاء العقوبات ولكن أيضًا الوعد - ربما بشكل خاص - بالتخلي عن استخدامها في المستقبل. هذا المسار لن يعكس بالضرورة انحرافًا جوهريًا في وجهات النظر العالمية؛ بل سيكون مدفوعًا بالمخاوف البراغماتية وزيادة عدم اليقين من كلا الجانبين بشأن استدامة الصراع التجاري مع تزايد التكاليف.

[...]

الاحتمال الثالث هو فترة من الصراع المستمر في العلاقة الأمريكية الصينية وحتى إمكانية ما يسمى الآن "الفصل". للأسف، هناك بالفعل عناصر من هذا الاحتمال في استراتيجية الأمن القومي ووثائق أخرى تتعلق بالوضع الدفاعي الأمريكي. يمكن أن تكون تداعيات الصراع النظامي المزمن على الاقتصاد العالمي خطيرة، ويمكننا بالتأكيد تخيل الصراع الذي يولد ركودًا عالميًا. ومع ذلك، يمكننا أيضًا تخيل هذا الصراع يتخذ أشكالًا مختلفة جدًا، مثل الانفصال التدريجي للاقتصادين الصيني والأمريكي حيث يسعى كلاهما إلى التنويع وبناء تحالفات دعم من خلال مناهجهما السياسية المفضلة.

سيرة المؤلف

ستيفان هاجارد هو أستاذ في كلية السياسات والاستراتيجيات العالمية، جامعة كاليفورنيا، سان دييغو. كتب هاجارد على نطاق واسع عن الدولة التنموية في شرق آسيا؛ وعن التحولات المقارنة للديمقراطية ودول الرفاهية في جميع أنحاء العالم (مع روبرت كوفمان)، وعن كوريا الشمالية. كتابه الأخير هو "الدول التنموية" (2018)، في سلسلة كامبريدج إليمنتس. حصل هاجارد على درجة الدكتوراه في العلوم السياسية من جامعة كاليفورنيا، بيركلي (1983).

باري نوتون هو أستاذ في كلية السياسات والاستراتيجيات العالمية، جامعة كاليفورنيا، سان دييغو. كتب باري نوتون على نطاق واسع عن الاقتصاد الصيني، مع التركيز على انتقال السوق، والتكنولوجيا والتجارة، والاقتصاد السياسي. كتابه الأخير هو الطبعة المنقحة والمحدثة من كتابه الدراسي "الاقتصاد الصيني: التكيف والنمو" (2018 من مطبعة MIT). حصل نوتون على درجة الدكتوراه في الاقتصاد من جامعة ييل (1986).

첨부파일: [WorkingPaper]TheUnitedStates,ChinaandtheAsia-PacificTheShiftingEconomicAgenda.pdf